土地制度变迁对土地利用以及社会经济发展的影响 2

1、新中国成立以来土地制度变迁与经济社会发展的关系摘要：土地是农业生产的基本材料，土地制度是农业经济发展的基础性制度。土地制度是农村经济制度的基础，它不但影响农业资源的配置效率，还关系到城乡差距及全社会的协调与稳定。因此，研究农村土地制度变迁，了解与土地相关的经济现象和制度运行的经济原因对于推动农村社会生产力发展，解决有效需求不足具有重要的意义。伴随着世界各国现代化发展进程的推进，我国也将由农业社会进入工业社会和信息社会。在这一历史发展进程中，我国现存的以家庭联产承包责任制为基础的二元社会结构成为现代化进程的巨大阻碍，这一阻碍又以“三农”问题的形式凸现出来。关键词：土地制度 改革 经济 社会 现代

2、化 农业正文：新中国成立后，顺应不同历史时期的现实需要，进行了一系列农地制度重大改革和创新。土地改革废除了封建土地所有制，建立了农民土地所有制，带来了建国初期农业生产的高速增长。社会主义过渡时期，从互助组逐步发展成立初级和高级农业生产合作社，集体土地所有制得以确立。人民公社制度对农村经济产生了严重破坏。家庭承包责任制重新确立了家庭自主经营的基础地位，实现了土地所有权和经营权的分离，极大地调动了农民的生产积极性。我国农村土地制度固有的农民土地产权残缺现象，导致农业生产在经历短期快速增长之后逐渐放缓。建立现代农地产权制度的关键是确权和完善土地要素市场。 新中国成立之前，我国农村土地制度长期维持着土

3、地私有制的基本形态，形成了高度集中的所有权与极其分散的租佃关系并存的格局。封建土地制度严重束缚了农业生产力，造成旧中国经济发展长期停滞。在中国共产党领导下，我国农村土地制度发生了翻天覆地的巨变，不仅彻底废除了封建土地制度，而且顺应土地改革、社会主义过渡、人民公社、改革开放等不同历史时期的客观现实需要，进行了一系列重大改革和创新。历史经验表明，土地制度变革常常成为引发经济、政治、文化乃至社会结构深刻变革的动因和前导1。时至今天，在城乡居民收入差距扩大、城镇化进程不断加速的大背景下，如何通过农村土地制度创新促进城乡统筹发展，已成为社会各界广泛关注的焦点问题之一。系统梳理不同历史时期的土地政策，反思

4、历次变革中的经验和教训，对于今后我国农村土地制度改革具有重要的启发意义。新中国成立到土地改革运动的完成：土地由地主所有转为农民所有。 实际上，新中国成立前在老解放区已经开展了土地改革运动，但声势浩大的全国范围的土改运动是在建国后开始的，以1950年6月中华人民共和国土地改革法的颁布作为标志。土地改革法第一条“总则”明确规定：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。从中可以看出，土改运动的实质是把地主的土地分给农民，实现土地所有制形式由地主所有向农民所有的转变。把土地分给农民，实现了共产党领导农民进行新民主主义革命时的承

5、诺，使土地真正掌握在农民手中。这是历史上从未有过的事，农民发自内心地拥护共产党的新政权，生产积极性有了极大的提高。到1953年春，全国除一小部分少数民族地区外，土地改革都已完成，三亿多无地少地的农民无偿地获得了土地。在我国延续了几千年的封建制度的基础地主阶级的土地所有制被彻底消灭。但是土地改革运动并没有改变土地的私有性质，只不过是由土地的地主所有转变为农民所有。（二）农业合作化运动：土地由农民个体所有转为集体所有。在开展土改运动的同时，农业合作化运动也已拉开序幕。1951年12月中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）认为：农民在土地改革基础上所发扬起来的生产积极性，既包括个体经济的积极性，

6、也包括劳动互助的积极性。党了解农民是小私有者的特点，提出“不能忽视和粗暴地挫折农民这种个体经济的积极性”；但是，农民作为劳动者，必须克服他们在分散经营中存在的困难，特别是要帮助贫困农民增加生产，走上丰衣足食的道路，并使国家得到更多的粮食和原料。为实现这个目标，就要在他们中间提倡组织起来，发展劳动互助合作的积极性。决议要求按照积极发展、稳步前进的方针和自愿互助的原则，以发展互助组为主组织农民。互助组是在农民生产资料私有的基础上组织起来的，农民以劳动力入股，仍然保持土地和其他生产资料的所有权。就是说，互助组的建立，还没有改变包括土地在内的生产资料的农民所有的性质，土地仍然属于农民个体所有。为了实现

7、新民主主义向社会主义社会的过渡，中共中央决定对农业、手工业和资本主义工商业实行社会主义改造。1953年中共中央作出关于发展农业生产合作社的决议，对我国农业社会主义改造的道路作了明确规定，即经过具有社会主义萌芽的互助组，到实行土地入股统一经营而有较多公共财产的半社会主义性质的初级社，再发展到土地、耕畜、农具等折价归集体所有，完全实行按劳分配的社会主义性质的高级社，实现包括土地在内的生产资料所有制性质的转变。农业合作化运动从1955年夏季进入高潮，到1956年底胜利完成，五亿多个体农民走上了社会主义道路，土地的个体私有制被改造成集体公有制，土地所有制从性质上发生了根本变化。三大改造的完成标志着我国

8、确立起社会主义制度，由新民主主义社会进入社会主义初级阶段。（三）人民公社化运动到改革开放：土地制度向全民所有的尝试到“三级所有，队为基础”。本来，农业合作化运动已经存在缺点和不足，但是，由于受当时急躁冒进的“左”倾情绪的影响，在遗留问题尚未来得及克服之时，1958年又发动了人民公社化运动。1958年北戴河中共中央政治局扩大会议通过关于在农村建立人民公社问题的决议，指出：人民公社是形势发展的必然趋势。在“目前形势下，建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针”。并对人民公社化运动作了具体部署。关于人民

9、公社的性质，决议指出：人民公社建成后，不要忙于改集体所有制为全民所有制，但同时又认为，由集体所有制向全民所有制过渡的时间不会太长。并且认为“人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式，它将发展成为共产主义社会的基层单位。”“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了。”正是由于决议的这种观点，导致人民公社化运动中盲目追求高度的公有化程度，出现了生产资料全民所有的尝试。人民公社的特点是“一大二公”，采取“干活不计工，吃饭不要钱”等极端方式，追求生产资料的高度公有，以社为基本核算单位，实行生产资料公社所有制，原农业社的一切财产交给公社，多者不退，少者不补，同时废除自留地、

10、自养牲口、自营果树等，出现了土地由集体所有向全民所有转变的趋势，土地公有化程度达到顶点。由于这种趋势严重背离了中国现实的生产力水平，中央不得不采取措施加以扭转。1959年中共中央第二次郑州会议确立了“三级所有，队为基础”的原则。1960年11月中共中央发出关于人民公社当前政策问题的紧急指示信，规定：人民公社实行三级所有，以队（大队）为基础，至少七年不变。1962年2月中共中央正式发出文件，决定把生产队作为基本核算单位，至少30年不变。所以这一时期尽管土地的所有制形式没有变化，均是土地的集体所有，但是所以者有所变化，由接近全民所有性质的公社所有到后来分别以大队、小队所有为主的“三级所有”。但“三

11、级所有”还是让人不知所措，因为到底归谁所有，没有清晰界定。并且从私法上来看，任何财产的所有权只能是一个而不可能是三个，我们的日常经验也是这么认为。这种含混不请的所有制形式一直延续到改革开放后农业生产责任制的兴起。（四）改革开放后：保持土地集体所有的农业生产责任制。1978年底安徽凤阳小岗村农民包产到户拉开了中国改革的序幕。1980 年9 月, 中央肯定了各地农民实行的多种形式的生产责任制, 包括联产承包责任制, 并且提出“以合同形式确定下来, 当年或几年不变”。1984 年中央决定将土地承包期从原定的三年延长到十五年。1986年 6 月份通过的土地管理法, 第一次对农村土地的所有权和使用权作出

12、了具体规定, 即“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇) 农民集体经济组织所有的, 可以属于乡(镇) 农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的, 可以属于各农业集体经济组织的农民集体所有。”从而在法律上结束了农村土地“三级所有”的制度。1998 年8 月对土地管理法作了第二次修订，将“土地承包经营期限为三十年”上升为法律规范；另外，间接地明确了行使村农民集体所有的权力机构是村民会议或村民代表会议,“在土地承包经营期限内, 对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的”, 或

13、“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的, ”“必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意, 并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”至此, 形成了以集体所有、家庭承包经营、稳定土地承包关系的农村土地制度。这一制度使农民获得了从土地所有权中相对分离出来的承包经营权。改革开放后产生的各种形式的生产责任制，均是在坚持土地集体所有的前提下，改变过去“集体劳动，集体经营，统一分配”的模式，实行所有权与经营权的分离，以调动农民的生产积极性，提高劳动生产力。这些方式都没有触及到土地的所有制形式，土地公有制的性质并未改变。在目前的社会主义初级阶段，我

14、国的土地都属于公有，所有制形式只有国家所有和集体所有两种方式，农村土地属于集体所有。尽管按照我国土地管理法的规定，农村土地所有权的主体可以是乡（镇）、村或村民小组。但不论怎样，农村土地属于集体所有的性质是一样的，不存在个人所有的土地私有制。综上所述，新中国成立后我国土地制度经历了这样的一个演变过程：建国初期农村土地私有，即土地由农民所有；1956年三大改造完成后转为土地公有，但土地公有的程度和具体形式在不同历史时期有所不同。1958年的人民公社化运动中，土地公有化程度最高，以此为分水岭，公有化程度在此之前依次递增，在此之后依次递减，形成一种对称格局。初期的公有制是集体所有，具体形式是农业生产合

15、作社；后来是最高级形式人民公社，出现了由集体所有向全民所有过渡的尝试；从人民公社化运动到改革开放期间基本上是所有权主体不太明确的“三级所有，队为基础”；改革开放后实行多种形式的家庭联产承包责任制，并且农民在土地上的权利有所增加。但不论怎样变化，也只是在使用权或经营权的范围内变化，所有制性质并未发生变化，土地仍然属于集体所有，只不过所有权的主体发生了一定的转变。 我国土地封建所有制的废除不是通过和平和行政的程序完成的，农民取得的土地产权始终没有消除国家对财产的影响，这使得政府在制度变迁中一直居于主导地位。即使在体制转轨和经济转型的背景下，土地制度变迁仍然不可避免地继承了这样的方向。中央政府的主导

16、地位决定了其偏好对制度变迁的路径和结果起着决定性作用，其他利益主体在与其博弈时只能通过改变政府预期的收益来影响其下一轮决策。 转型期以来，虽然我国进行了一系列的土地制度改革，优化了农村经济结构，但是土地制度依然不完善。现行土地制度存在的主要问题是：土地产权主体界定不清，导致集体的机构成员取代了集体权利主体的地位；土地使用权残缺使土地承包权不具有真正的排他性；城乡土地二元分割排除了农民在权利束中最核心的权利处分权，使国家在农地转为非建设用地过程居于唯一垄断地位。与此同时，土地征用制度也存在一系列问题，首先国家以“公共利益”为名征用土地，但是相关法律对“公共利益”这个概念无明确界定和程序上的控制，

17、征地补偿范围过于狭小，补偿标准偏低等。 土地制度的缺陷对经济产生的影响是深远的。首先，它限制了土地的正常流转，使碎化的土地难以实现集中经营，制约了农业生产效率的提高，使增强农产品国际竞争力变得遥遥无期；其次，征地制度的缺陷强化了地方政府通过土地增加财政收入的意识，在各地方政府以土地获利的激励下，其所制造的外部不经济会产生强大的“集聚效应”，在全国范围内是无法转移出去的，不利于对耕地的保护；再次，由于农民的土地权益受到损害，无法真正分享土地的增值收益，加大了城乡居民之间的贫富差距，使农民的城市化进程远远低于农村土地的城市化进程。与此同时，城乡二元土地制度使地方政府低成本发展工业成为可能，刺激了地

18、方政府的投资冲动，加大了其投资不合理的倾向。 通过深刻剖析我们会发现，现行土地制度缺陷的深层次原因是我国的市场经济还没有脱离政府的控制和主导。由于我国缺少社会自发演进土地制度的政治许可，农民的博弈力量又过于微弱，中央政府总是基于自身的制度需求垄断土地制度的设计，并对土地市场进行干预和控制。而土地制度在执行过程中，地方政府在经济与政治的双重激励下具有机会主义倾向。对于地方政府的经济人行为，我国缺乏有效的监督和约束机制，制度的漏洞总会被其利用并很快在各级地方政府之间形成一致同意的行动策略。因此我国现行土地制度的改革也应当从制度设计和制度的执行两个方向来进行。 从制度设计来看，我国的工业化已经基本能

19、够依靠自身积累来发展，并具备一定反哺农业的能力，所以，土地制度首先应当摆脱税赋的附属品地位。由于我国土地制度所表现出来的低效主要是由妨碍土地正常流转的政策性和制度性原因造成的而非所有权的归属，土地的产权制度改革应当在土地集体所有制的基础上进一步完善，同时它也是改革成本最小的路径。因而，应当强化土地承包经营权，在此基础上各地应根据自身的资源情况积极探索土地流转制度。针对征地制度的缺陷，其改革应当对“公共利益”范围进行合理界定并设置程序上的保障，补偿标准要结合当地经济发展水平和土地供求关系来确定。 从土地制度的执行来看，改变地方政府对土地“集体所有权”的强行介入和对土地管理权的滥用是关键所在。这需

20、要转变地方政府的职能，优化地方治理模式，建立有效监督和约束地方政府行为的机制。 土地制度改革是一个系统工程，土地制度的流转依赖于金融支持和完善的社会保障体系，而社会化的中介服务有利于土地市场走向成熟。因此，在土地制度改革的同时应当同时进行配套制度的改革，包括农村金融制度、社保制度的改革，同时建立社会化中介服务机构，提高市场的运作效率。第一，土地制度是影响中国现代化进程的主要因素之一，中国现代化进程中出现的几次质的飞跃都与土地制度变迁相关。消灭地主土地所有制为中国现代化得以全面启动创造了条件；集体土地所有制是在特定历史条件下为适应国家工业化所需资金积累的需要而实行的一种强制性制度变迁，为中国工业

21、化作出了重要贡献。家庭承包责任制的实行，使中国现代化又出现了一次新的飞跃。 第二，任何土地一次的制度变迁都不可能一劳永逸地解决所有问题，应该随着时代的发展而变迁，应该与时俱进。家庭承包责任制的实行，提高了农民的生产积极性，农业生产得到了巨大发展，解决了农民温饱问题，也扩大了农村市场，推动了中国现代化的发展。但是，随着时代的发展，家庭承包责任制也呈现出了许多不完善的地方，自20世纪80年代中期以后，我国农业、农村发展中所存在的一些深层次问题也逐渐暴露出来。首先，农民收入减缓。目前，除了沿海一些乡镇企业发达地区农民先富起来以外，大部分仍以农业生产为主、特别是以粮棉生产为主的地区，农民收入增加却减缓了，甚至出现了停滞现象。据统计，19791984年，全国农民人均纯收入平均每年提高15.1%，19851988年增长幅度下降为5.1%，到了1989-1991年就只剩1.7%了。1992-1996年因国家大幅度提高农产品的收购价格，收入增长又有所提高，但自1997年以来，农产品总量基本稳定，而市场价格却下降30%以上，以务农为主的中西部农民这四年的实际收入是下降的。其次