人民代表大会制度下的首都立法新格局

1、人民代表大会制度下的首都立法新格局人民代表大会制度下的首都立法新格局北京市地方立法工作破解谁来组织干立法新格局采用什么方式干立法新制度立法如何引领改革立法新功能立法如何践行公共治理新理念等深层次问题的做法，对新时期地方立法如何与时俱进提供了很有意义的样本。2022年北京成功举办奥运会以来，首都经济社会开展进入到崭新的阶段。特别是2022年2月，习近平总书记视察北京工作作出的重要指示，在首都开展历史上具有里程碑意义。在这一新时期新阶段，北京市人大常委会紧紧围绕中央的重大部署和市委的重要决策，从坚持人民代表大会制度的本质特征和精华要义出发，勇于开拓、主动作为，创造性地开展地方立法工作，明确了立法新

2、格局，确立了立法新理念，提出了立法新功能，健全了立法新制度，创始了北京市立法工作的崭新场面，为首都民主法治建立事业添上了瑰丽的时代色彩，为中国特色社会主义法治体系添加了灿烂的首都元素。北京市十三届人大常委会20222022年和市十四届人大常委会2022年至今期间，北京市陆续召开了三次立法工作会议，作为标志性事件，明晰地勾勒出首都立法工作的开展脉络。2022年4月第一次立法工作座谈会上，率先解决了首都立法中面临的谁来组织干立法新格局这个关键问题。2022年6月第二次立法工作研讨会上，为完善立法新格局提出了法规预案研究制度，破解了采用什么方式干的问题。2022年9月第三次立法工作研讨会上，在明确立

3、法新格局的根底上，开场逐步解决立法中的深层次问题，如立法如何引领改革立法新功能立法如何践行公共治理新理念。这三次立法工作会议，都是深化贯彻党的十七大、十八大会议重要精神和习近平总书记的系列重要讲话，在市委的指导下，市人大常委会与市政府共同组织召开，严密结合本市开展各个阶段的不同特征，从坚持完善人民代表大会制度的政治高度，先后破解了首都立法工作面临的谁来组织干立法新格局采用什么方式干立法新制度立法如何引领改革立法新功能立法如何践行公共治理新理念等深层次问题，使首都立法工作赫然进入了一个崭新的时期，开拓了一条全新的途径。立法工作已经本文由论文联盟.Ll.搜集整理站在了首都全面建立小康社会的第一线，

4、从改革开展的法制保障者，成了全面深化改革的积极回应者和领跑者。一、北京市从坚持完善人民代表大会制度的高度，明确提出立法新格局。这在全国地方立法系统中具有领先性、创始性的影响2022年，全国第十八次地方立法研讨会首次提出要进一步发挥立法在中国特色社会主义事业中的引领和推动作用、进一步发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。继而，全国各地方积极贯彻会议的重要精神，纷纷开展了有益探究与理论。在北京，2022年市人大常委会就在市委指导下，与市政府共同召开第一次立法工作座谈会，围绕着由谁组织干立法这个牛鼻子问题，提出了立法新格局的概念，即：坚持市委对人大工作的指导，增强市人大常委会在立法中的主导作用，发挥

5、市政府在立法中的根底作用，加强市人大与市政府之间的整体统筹。立法新格局这四句话，是在坚持完善人民代表大会制度的根底上提出的重要立法思路，作为一个有机统一体，完好地诠释了党委、人大、政府在立法工作中各自处于的指导、主导和根底的地位和作用，以及互相之间的统筹协调与亲密沟通关系。这充分反映了宪法中关于中国共产党的指导地位和人民代表大会制度规定的重要内涵，充分表达了党的十八届四中全会关于加强党对依法治国的指导的重要精神。这在全国地方立法系统中具有领先性、创始性的影响，为国家全面推进依法治国、建立中国特色社会主义法治体系发挥了探究性、先行先试的重要作用。二、首都立法新格局的首要关键环节坚持市委对人大立法

6、工作的指导坚持党的指导，是我国政治制度的本质核心，是一个长期以来坚决贯彻的政治原那么。当前，在全面推进依法治国的新部署下，市委如何更有力地指导人大工作，尤其是立法工作，那么是时代提出的新课题新任务。2022年，市人大常委会主任、党组书记杜德印在?中共北京市人大常委会党组关于在全面推进依法治国进程中加强和改良人大工作的意见?说明中指出：如今全市各级党组织对人大工作普遍是高度重视的，但常常听到一些人大的同志讲做好人大工作关键是党委重视，好似人大工作做得不好还是因为党委不重视。其实，根源是人大常委会党组的工作不主动，没有主动谋划人大的工作，没有主动地向党委请示汇报，没有积极地争取党委的指导和支持。所

7、以这次强调推进党委指导人大工作制度化建立，健全人大常委会党组对同级党委负责制度，实在把人大常委会党组的指导核心作用加强起来，发挥出来。可以说，这是北京市从当前人大工作的实际情况出发，提出的既坚持政治原那么，又积极务实、富于建立性的重要思路。按照这一思路，北京市建立健全了以下主要制度：一是市委讨论研究立法的会议议事制度。包括：全市人大工作会议制度、市委常委会和专题会讨论立法制度等。自2001年第八届市委召开第一次人大工作会议以来，第九、十、十一届市委都在届内组织召开一次人大工作会议，对将来五年的人大立法工作作出详细的部署和安排。这已然成为市委在全面推进依法治国进程中，坚持完善人大制度，进步依法执

8、政程度，推进人大工作，尤其是立法工作的重要议事制度。另外，市委在安排市委常委会、市委专题会的年度议题方案时，都征求人大有关立法方面的议题安排，逐步形成了市委常委会、市委专题会等专门研究立法事项的会议制度。二是市人大常委会党组向市委请示报告立法事项的制度。包括：在立法五年规划和年度立法方案方面，常委会党组都先向市委请示汇报、审核把关，经市委同意再印发全市执行。在详细法规工程方面，常委会党组每年都安排假设干个关系群众实在利益、关系首都可持续开展和公共平安、关系首都民主政治建立的法规工程，专门向市委常委会或者专题会汇报该项立法的主要思路和核心制度，经市委讨论确定后，再提交人大审议表决。比方：大气污染

9、防治和水污染防治、居家养老效劳、中关村自主创新示范区、生活垃圾管理、轨道交通平安运营、城乡规划、平安消费等诸多法规，都向市委常委会或专题会作了请示汇报。对于重要立法工作，比方和市政府共同召开立法座谈会和研讨会等，也是经市委常委会讨论同意后，再安排详细落实。对于未经市委常委会讨论的立法工程和其他立法工作，常委会党组也都向市委作了书面报告。三是市人大常委会党组研究立法的议事制度。过去，常委会党组对于向市委汇报的立法事项，较少召开党组会议进展专题讨论，而主要采取召开主任会议、主任专题会等形式，或者采取向党组成员和书记进展书面请示等做法。如今，按照党的十八届四中全会的部署，常委会党组深化认识，主动发挥

10、作用，明确提出，党组作为同级党委的派出机构和人大常委会的指导核心，是党委加强对人大立法工作指导的组织安排和组织保证，党组应当主动承当起枢纽点和打破口的作用。包括以下做法：完善了常委会党组议事规那么，通过召开党组会议的形式，对党组拟向市委汇报的立法工程和重大立法工作进展专题研究和讨论。比方，2022年，拟提请市委就建筑工程质量条例开展立法协商，以及拟安排市人大与市政府共同召开立法协调会的议题，都在提请市委常委会讨论前，先由市人大常委会党组会议进展专题研究后，再以常委会党组名义正式向市委报告。北京市不仅建立健全了市委指导立法工作的上述重要制度，形成首都推进立法工作的常态化机制，同时，还在一些详细立

11、法实例中，采取了一些具有创造性、开拓性的立法工作形式，为今后形成标准化的立法制度做了有益的探究和理论。典型立法实例之一：市委直接指导中关村立法工作，创始了全新的立法组织形式。中关村国家自主创新示范区条例作为一部关系到首都转变经济开展方式，推动首都实现创新驱动开展的重要法规，在立法体制上积极创新，探究了一条由市委直接指导、牵头组织开展立法的新途径，成为理论立法工作新格局的重要立法实例成立了由一名市委常委任组长，两名常委会副主任、一名副市长任副组长的立法指导小组，同时下设由市人大法制办、市政府法制办、中关村管委会等30个部门组成的立法起草小组，集中力量，共同攻关中关村立法难题。立法指导小组先后8次

12、召开会议，专门听取起草和修改工作的情况汇报，决策协调立法中的重大问题，保证了立法工作的顺利进展。这种工作形式，为中关村立法提供了有力的组织保障，使立法工作始终在市委的直接指导下开展，保证了中关村立法的正确方向，保证了市委关于首都创新开展的重大决策部署得以落实，成为进步首都立法质量和实效的重要探究理论。典型立法实例之二：市委决定将重要法规提交代表大会审议，打破了多年来大会立法权虚置的瓶颈。自2001年以来，市人代会10多年来没有在大会上讨论审议过地方性法规，导致了人代会立法权的虚置。按照党的十八大、十八届三中全会关于推进人大制度与时俱进的要求，2022年，市人大常委会党组提出建议，并经市委同意，

13、决定将大气污染防治条例、代表法施行方法和代表建议批评意见办理条例三项法规提交市人代会审议表决，并得以高票通过。在此根底上，市人大常委会党组及时总结、提升了这次重要的立法理论，在市委四次人大工作会议通过的?关于在全面推进依法治国进程中加强和改良人大工作的意见?中，作出了制度性规定：对于涉及坚持和完善人民代表大会制度、首都改革开展、城市建立和社会治理等人民群众普遍关注的重大问题的一些地方性法规，应提请人民代表大会审议；除换届之年的会议，一般应安排审议法规议题。这将充分保证人民代表大会依法行使立法职权，保证人民参与地方立法的权利，将成为首都民主法治事业开展历程中的重要标志。典型立法实例之三：市委决定

14、开展首次立法协商工作，成为了北京市30多年来的立法创始之举。根据党的十八届三中全会关于推进协商民主广泛多层制度化开展的重要安排，2022年12月，市委决定将大气污染防治条例草案交由市政协开展立法协商。这是自1979年北京市人大常委会享有地方立法权以来，30多年来首次具有创始意义的重要举措，同时对全国地方立法系统也起了引领和示范效应。作为一次重要的立法政治理论，市委对立法协商全过程进展了统一指导，常委会党组、政协党组按照坚持党对立法工作的指导、人大及其常委会依法行使立法权、发挥人民政协在政治协商民主中重要作用的原那么，积极履行各自职责，不越位不错位，没有简单地将听取采纳政协委员意见等同于一般的立

15、法听取意见程序。以这次立法协商为开端，2022年市委决定将居家养老效劳条例、控制吸烟条例、根本住房保障条例三项法规在市政协开展立法协商。在开展详细工作的同时，市委还重视推进立法协商的规划化制度化建立。2022年12月，市委办公厅下发了?关于在市政协开展立法协商工作的通知?，市政协据此制定了?立法协商工作施行方法试行?。2022年，市委又决定就建立工程质量条例开展立法协商，成为了新制度试行以来的首个法规。至此，立法协商工作将在制度轨道内有序开展，成为推进首都科学立法民主立法，推进社会主义协商民主开展的重要标志。三、首都立法新格局的核心环节发挥人大在立法中的主导作用发挥人大在立法中的主导作用这一提

16、法，中央2022年在全国第十八次地方立法研讨会首次提出，即进一步发挥立法在中国特色社会主义事业中的引领和推动作用、进一步发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。在北京，2022年召开的第一次立法工作座谈会提出的立法新格局，就将增强市人大常委会在立法中的主导作用，作为整体格局中的重要一环，在全国范围内率先提出。之后，在2022年召开的第二次立法工作研讨会上，还专门邀请宪法学专家焦洪昌教授从贯彻国家宪法、人民代表大会制度的政治高度，进一步阐释发挥人大立法主导作用的法理根据和宪政基矗在2022年召开的第三次立法工作座谈会上，进一步研究如何按照国家立法法精神和立法引领推动改革等新要求，发挥好人大主导作用

17、和政府根底作用。一北京市为什么要率先提出发挥人大在立法中的主导作用这个重要命题理由之一：这是北京市坚持人民代表大会制度中的人民主权原那么，践行民主立法的必然表达。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，人民主权原那么是其中的重要内涵。人民主权原那么是民主立法的根本根据。按照宪法规定，我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权利属于人民。人民行使管理国家的权利中，重要的一项就是立法权利。通过立法程序，把人民自己的利益诉求和意志主张上升为国家意志，确立为社会、政治、经济、文化等领域相应的根本活动规那么。这个过程，就是民主立法的过程，就是使立法活动建立在广泛的民意根底之上。同时，民主立法的实现方

18、式只能是人民代表大会制度，只能依靠人大常委会立法主导作用的发挥。按照宪法第二条规定人民行使国家权利的机关是全国人大和地方各级人大，民主立法必须也只能通过宪法规定的这个制度平台加以实现。我国领土广阔，人口众多，不可能实行直接民主，不可能实行孤立的、分散的、无序的权利行使方式，只能采用间接民主代议制，即在人民代表大会制度的框架内，按照民主集中制原那么，人民通过选举代表组成各级人民代表大会，集中、有序地行使人民当家作主的权利，包括行使立法权，以此来实现对国家事务的管理、对经济文化事业的管理。这就是说，人民代表大会制度作为承载和表达人民主权原那么的制度形态，是民主立法的根本实现方式。自然地，发挥好人大

19、及其常委会的立法主导作用，就成为坚持人民代表大会制度，践行民主立法的题中应有之义。理由之二：这是北京市贯彻中央关于发挥立法对改革开展的引领和推动作用的必然表达。李适时主任在全国第十八次地方立法研讨会上指出：当前，我国已经进入深化改革的攻坚时期，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等不少改革领域涉及的利益格局非常复杂，牵一发而动全身，越来越需要从体制机制上分析问题的成因、探究解决问题的方法，从制度上进展顶层设计和综合配套。可以说，进一步发挥立法引领和推动作用，条件已经具备，根底已经夯实，时机已经成熟，理论要求非常迫切。这里强调的是改革制度顶层设计的重要性，是对大变革时代中

20、法律功能、立法成效的新拓展新要求。那么如何实现立法顶层设计与群众基层探究的良性互动？答案只能是依靠人民代表大会制度这个国家的根本政治制度平台，只有依靠人民主权原那么下的民主立法机制，充分发挥人大在立法中的主导作用，才能引导全社会共同为改革想招、一起为改革发力。因为，民主立法的过程就是各方改革意愿和诉求达成共识的过程。通过不断扩大公民对立法的有序参与，人大及其常委会作为立法机关与社会公众进展有效的良性互动，通过积极讨论、争论协商、沟通妥协，调整平衡不同群体之间的利益分配，使立法过程成为公众参与改革途径设计、凝聚改革共识的过程，使制定的法规成为可以反映人民群众的改革意愿，符合首都改革开展实际，表达

21、社会公平正义的良法。二市人大常委会在发挥立法主导作用的过程中，一直积极承当着一手托两家的重要角色自2022年北京市提出立法新格局、强调发挥人大立法主导作用以来，市人大常委会一直坚持人民代表大会制度的本质要求，从党的指导、人民当家作主与依法治国有机统一的原那么出发，主动承当起联络党和人民群众之间的桥梁与纽带角色。通俗地说，就是承当起一手托两家的重要角色，做到了把党的政策主张转化为人民共同遵循的法律法规，有效实现了党的意志和人民意志的有机统一。这一重要角色定位是市人大常委会在深化把握人民代表大会制度的本质特征和内在优势的根底上提出的。市人大常委会杜德印主任曾这样阐释：根据党的指导、人民当家作主和依

22、法治国的有机统一这个根本原那么，人民代表大会制度形成了党的指导、有机统一、民主集中、统分制约、依法有序等中国特色社会主义民主制度的独特优势。其中依法有序，是指通过人民代表大会制度，将党的指导、人民当家作主、依法治国有机地统一于国家政权制度之中，使人民群众的意志愿望依法有序地得到充分表达、转达和转化，保证党的指导、人民当家作主的制度化、法制化。这意味着，市人大常委会在主导立法的过程中主动承当起一手托两家的重要角色，首先做到了坚持党的指导，保证了将党的政策主张顺利转化为地方性法规。这是发挥立法的引领和推动作用、发挥人大立法主导作用的关键所在。同时，又不是简单地把制定地方性法规的过程等同于只是将党的

23、意志交由人大来实现转化，忽略党的意志和人民意志的统一，而是做到让这个转化过程成为党的意志和人民意志达成统一的过程，让地方性法规成为两种意志统一的结果。通过积极发挥人大的主导作用，民主立法的过程成为了党的指导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度平台。通过人大的立法程序、立法制度，把党的改革主张和人民的改革意愿有效衔接起来，最终实现将党的主张转化为依靠国家强迫力保证施行的、全社会一体遵循的活动标准和行为准那么。三市人大常委会积极探究，创造性地建立健全了多项立法新制度，较好地发挥了立法主导作用健全了人民代表大会审议法规制度，健全了人大代表参与立法制度，健全了人民群众有序参与立法制度，加强了常委会自

24、身的立法制度建立等。四、首都立法新格局的重要环节发挥政府在立法中的根底作用，加强整体统筹协调一多年来，在市委指导下，市人大常委会与市政府做到了在立法中加强整体统筹协调，政府积极发挥了立法根底作用，形成了立法合力，共同做好首都地方立法工作对于提请市人大常委会审议的地方性法规草案，市政府在立项环节由市政府法制办对相关政府部门提出的立项报告进展了严格审核把关，在起草阶段加强了组织协调，在政府常务会上对法规草案进展了深化的讨论和修改。同时还在屡次法规清理工作中，积极组织了有关政府部门，对本市140多项地方性法规进展了认真梳理，提出了多处重要的修改建议。典型的如中关村国家自主创新示范区条例。在加强整体统

25、筹方面，市人大常委会和市政府还积极建立了沟通协调机制。包括：人大主任与市长之间经常就重要立法工程和重点难点问题进展沟通协调。比方，行政程序条例。在开展法规预案研究的根底上，经过德印主任与安顺市长亲自沟通，明确将该法规定位为是本市贯彻党的十八届四中全会的应时之举，是建立法治中国首善之区、勇于推进政府自身改革的一部重要法规。在高层获得这一重要共识的前提下，行政程序条例顺利实现了从研究成果到立法正式程序的转化，目前已经进入本质立项论证阶段。沟通协调机制还包括人大常委会主管副主任和市政府主管副市长也进展经常性的沟通，市人大常委会法制办和政府法制办亲密协调配合，人大常委会各专门委员会和市政府有关部门也进

26、展较好的协调配合。二国家立法法的修订，对如何进一步发挥政府的立法根底作用提出了新要求2022年，全国人民代表大会修订了立法法。新立法法在内容中包括：明确了发挥人大在立法中的主导作用，标准了地方政府规章的立法权限，即没有法律、行政法规、地方性法规的根据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的标准。对于这些新规定，有观点认为这意味着人大掌握了以前所没有的立法大权，人大将在立法中起主导性、决定性作用，今后政府在立法中只是配角，起着次要或不必要的作用。有的观点认为，人大作为立法决策机关，将引领推动着改革进程，政府只是执行机关，只需被动地执行人大制定通过的法规。加上政府规章权限

27、范围大大压缩，调整范围也很有限了。如何正确对待这些观点，直接关系首都立法格局在新形势下能否得到坚持完善，关系今后首都立法的质量和实效能否得到保证进步。三从坚持人民代表大会制度的政治高度看，新形势下政府应更加注重发挥好立法根底作用，并通过制度创新予以落实立法法的修订，外表上是直接限制了政府的立法权限。这是从我国人民主权的宪政原那么出发，进一步明确了政府规章权限理应具备的附属性和合法性特征，也是符合国际法治惯例的。但是，从坚持人民代表大会制度的政治高度来理解，这些新规定并不是要削弱政府在立法中的作用，而是要更加注重发挥政府在立法中的根底作用。根据宪法规定，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，具有党的指导、有机统一、民主集中、统分制约、依法有序等中国特