中国的水问题与水行业战略

1、中国的水问题与水行业战略摘要：中国的供水总量宏大，地区间水量差异也很大，并且全国人均水拥有量偏低。资源短缺、供水根底设施缺乏、水污染以及水资源天然分布不平衡等因素导致中国各城市用水严重紧张。1995年前后，中国的年度可再生水资源约为28000亿3，继巴西、俄罗斯、加拿大和印度尼西亚之后，位列全球第五。然而，就人均水资源拥有量而言，中国是全球最低的国家之一。关键词：水问题水行业战略中国的水问题中国的供水总量宏大，地区间水量差异也很大，并且全国人均水拥有量偏低。资源短缺、供水根底设施缺乏、水污染以及水资源天然分布不平衡等因素导致中国各城市用水严重紧张。1995年前后，中国的年度可再生水资源约为28

2、000亿3，继巴西、俄罗斯、加拿大和印度尼西亚之后，位列全球第五。然而，就人均水资源拥有量而言，中国是全球最低的国家之一。中国的人均水资源拥有量不到22022，仅为全球平均量的四分之一。到21世纪中叶，当中国的总人口增加到16亿时，其人均水资源拥有量将降至17003。据报道，目前中国每天的缺水量为2880万3。这一状况意味着中国不得不用仅占全世界可再生淡水资源总量的6的水资源来养活超过全球22的人口。中国农业经济规模宏大并拥有广袤的灌溉土地，农民们面临着来自城市、工业、交通以及水电等行业不断增长的用水竞争。下述因素致使水资源管理面临宏大挑战，包括降水分布不均、人口众多、在约占国土面积一半的干旱

3、地区分布着众多城镇，有关水的配置和利用的法律制度极为复杂等。而且，地区不平衡进一步加剧了水资源短缺的场面。华北地区的人均水资源量仅为华南地区的五分之一，然而两地区的用水需求却大致相当。灌溉农业效率低下致使耗水量大为增加，然而水消费力每耗水单位的产量却相对低下，同时，因灌溉径流携带农药和其他化学品而引发污染。中国是否能养活自己的问题将部分取决于其如何解决其水问题。如今，中国水资源开发正处于十字路口。这方面涉及到选择实现可持续开展的道路以及在不同的开展远景和开展方案中做出战略性选择。中国对影响将来水资源开发和管理战略方案选择的某些内容已经进展了讨论。这些内容包括：(1)洪灾和干旱的影响日益严重，极

4、大地威胁着人们的生命和生活；(2)在许多地区，地表水和地下水日渐稀少；(3)包括环境用水在内的各类用水对有限的水资源的竞争日益加剧；(4)城市化进程的加快导致了农业土地的流失；(5)水土流失；(6)对包括土地、水和大气质量在内的环境日益恶化的关注程度日益进步；(7)水利工程的长期生存才能及可持续性：8不断变化的社会开展重点，如对大型根底设施工程的移民和环境影响的关注。当然，在上述根底上，还需要满足13亿人口的需求，并与经济的迅猛开展引发的社会变化的步伐保持一致。需要到达可持续供水与人类和环境目的之间的公正、平衡。总体而言，迄今为止，中国应对缺水的措施包括规划和施行大型工程工程，如总投资预计超过

5、600亿美元的“南水北调工程。该工程通过一系列水道将水从长江引入黄河、淮河和海河流域，其中东线和中线工程预计在2021年底前开工。长期以来，尽管中国倾向于此类巨型工程，但如今也需要向以下方面转移：1施行机构改革方案；2加强水资源管理，并使该管理一体化；3节水方案，4通过进步家庭、工厂和农业用水的价格加强需求管理。中国已投入大量资金用于水行业根底设施建立。资金主要来源于公共部门，有时也配以多边金融机构和双边机构的资金、商业贷款以及民营资本。尽管程度安与开展和扶贫之间存在着联络，水资源开发，特别是水资源管理的总投资仍显缺乏。施行重大水资源根底设施工程比方为水电开发、灌溉、防洪和抗旱而建的大坝以及跨

6、流域调水工程等建立，尤其是在高风险环境下为此类工程筹集资金，仍然是一大实实在在的挑战。近些年来，尽管在将新型水资源管理方法引入水利工程上获得了一些进展，但仍存在一个主要问题，那就是，水资源利用仍然被认为是消费和消费的一部分，而不是一体化的开发和管理的一部分，而一体化开发和管理那么包含了与其他各类用水的联络以及对供水质量和污水处理的考虑。中国水行业的一些详细问题分述如下。灌溉农业缺水正严重地影响着中国的粮食消费才能，这种情况在华北尤为严重，中国大部分小麦、玉米和棉花产自那里，并且要获得高产，必须依靠灌溉。然而，由于工业和家庭生活用水需求迅速增长，同时由于现代灌溉技术在某些缺水地区的应用如喷灌，灌

7、溉用水实际上呈上升趋势，使可用水进一步短缺。由于缺乏环境配水和水污染的不断加重，许多流域的河流环境正迅速恶化。如不立即执行有效的水资源管理政策，这种情况将会进一步恶化。要实现的目的应是通过“真正的节水措施将灌溉农业耗水量降至可持续程度，然后继续进步农业用水的消费力，也就是进步每耗水单位的产量及经济价值。世行资助的塔里木河流域二期工程、节水工程以及海河流域水和环境综合管理工程正致力于实现上述目的。随着水和良田的进一步短缺，种植构造向经济价值高而耗水低的农作物的转变变得非常必要。随着水价值的进步，小麦和玉米的种植最有可能呈现下降趋势，因为小麦和玉米灌溉用水的收益相对较低。棉花以及各类高价值水果和蔬

8、菜等作物的消费将会呈增长态势。高价值水果和蔬菜的耗水量较大，但同时也合适于采用节水灌溉技术，如滴灌和温室消费。此外，通常情况下，这些作物用地较少。运行与维护运行与维护资金的缺乏降低了根底设施的预期寿命，并使所提供的效劳低效且不公平，以致有时用户们回绝支付效劳费用。通过适当的运行与维护确保投资的可持续性常常被当作非重点问题。这种状况说明中国应采取新方法进展运行与维护。兴隆国家常常在工程的规划初期就考虑其运行与维护安排，并将它作为工程不可或缺的一部分予以施行。在大多数情况下，组织机构和费用分摊等均已事先做出安排，从而能通过收取适当的水费确保工程运行与维护顺利施行。包括中国在内的开展中国家通常由政府

9、部门负责运行与维护。然而，组织机构不健全以及缺乏费用分摊机制致使运行与维护的目的难以实现。现行水费并不能反映运行维护的实际费用，并且大大低于实际的收支平衡的价格。鉴于良好维护的高回报，一些开展中国家正打算设立运行与维护专用资金，以确保资金充足。当资源水有限时，这一点就显得更为重要。水费中国水行业的核心问题之一是水费或水价问题。在中国，水仍然是在很大程度上需要补贴的一种资源，各行业的消费者所支付的费用通常要低于制水和配水的实际费用。中国的官员们常常更关注人们对水费的承受才能及政治上的承受程度。但是，假如不进步水费，就难以制定符合实际的水资源和环境融资战略。应采用按方计费的收费构造。按方收费是一种

10、重要且有效的方法，它不但能促进节水，实现需求管理，而且也能很好地调节用水量及水价，并使它们到达合理的程度。目前，灌溉水费由两部分组成，一是水费本身，二是灌溉效劳收费。需要进步水价，并将收取的资金用于灌溉系统，以保证长期的可持续性。为促进节水，水费/水价体系应建立在按方计量而不是按面积亩计量的根底之上。实现按方收费需要在田间或其附近量水，而这正是用水户协会的功能之一。有经历说明，这种从以供水管理为中心的体制向以需水管理为中心的体制的转变可大大降低田间的用水量，同时也可大大降低农民所承担的灌溉效劳费用。就饮用水而言，其当前的收费占家庭收入的比例还不到0.5，大大低于普遍采用的4的承受力参照基线。这

11、一状况将会威胁到工程的商业生存才能，对那些抱有商业目的及面临各种限制的国外投资者而言，更是如此。通常情况下，水价必须经基层政府的审查和批准，价格审批部门可能会因批准外资企业的水价而遭到反对，因为其水价与适用于国内企业的价位并不相符。与得到补贴的水处理厂不同，在商业根底上批准的私营企业批量处理的水的较高的边际本钱，需要由地方公共事业单位、用水户或外商承担。最好和最负责任的减少这些风险的途径是寻求一种明确、客观的以财务为导向的水价构造，并将合理的鼓励措施纳入其中，以降低本钱和运行费用。为此，需要各方采取措施确保所有本钱投入的风险和回报程度合理而负责，从而，确保较高的边际水费确确实实地反映对消费者而

12、言的市场价格，以及对投资者而言的市场回报。对任何工程而言，引入适当的水费或水价机制对该工程财务运作的成功与否至关重要。至于对本钱回收存在的顾虑，可通过沟通与宣传以及引入商业管理原那么加以逐步消除。供水中国的有些地区缺乏原水。原水水质也因水位的下降和工业污染而降低。因此有必要：第一，加大污水处理的投资力度以减少污染；第二，对原水资源进展公正和透明的管理，从而使水处理厂的投资者的利益不致被损害。近些年来，对地下水的过度开采以及地下水位不断下降已成为日益严重的问题。过度开采是由于缺水引起的，在华北尤为如此。影响供水的其他一些因素包括：(1)城市需求的增长和农村灌溉需求得不到满足；(2)低效的灌溉、饮

13、用水及污水系统；(3)低效的工业和农业用水；(4)较低的废水利用率；(5)终端用户缺乏量水设施及水价较低；(6)水污染。限制用水需求并改进供水是中国必须面对的问题。水污染水污染是中国所面临的一个严峻问题。在七大流域，超过40的水质达不到国家水质要求。主要湖泊的藻类污染问题相当严重。中国需要通过加强法制建立、施行流域管理等手段处理其江湖污染问题。所面临的挑战那么是如何保持工业水污染的控制势头以及处理城市污水排放和非点源污染等问题。如今的主要问题是排污费低于污染治理的边际费用，因此投资于污水处理的动力并不大。在重要流域内，尤其是在干旱地区，制定控制河道流量的法律将有助于降低污染。洪水人类文明发端以

14、来，中国的河流沿岸和洪泛区一直是人类定居的重要地区。河流是天然的交通要道，洪泛区给人们提供了大片的肥沃土地。如今，洪泛区已成为中国大部分人口的家园，成就了其大部分工业，同时也提供了大片的农田。遗憾的是，这些高产出地区的绝大部分易受洪水侵袭。在中国，洪水常常是消灭性的，其主要致因是持续时间长、范围大及强度高的暴雨。除了天气原因之外，洪水的其他致因包括：(1)在重大河系的上游流域大范围的毁林和粗放式耕作，导致了严重的水土流失和下游河道的大量淤积；(2)用于消耗性用水的引水的增加如黄河使河床的形态日益恶化，同时大大降低了河道的输沙和承载才能；(3)大片的湖区和低洼地区被开垦为居住区和耕作区，结果降低

15、了它们的滞洪才能。数世纪以来，尽管修建了一系列防洪保护工程以将洪水控制在河岸内，但几乎每年中国几大江湖流域中的一个或多个仍然发生洪灾。尽管以往进展了大规模投资，但各大江湖的防洪标准仍然偏低，比方，长江没有滞洪区的防洪标准为1020年一遇，黄河为5060年一遇，淮河为40年一遇，辽河、松花江和珠江约为20年一遇。因此，假如不进一步修建防洪保护工程及改进洪水管理措施，各大江湖沿线和流域内不断增长的经济开发将使洪灾频繁发生和经济损失的风险增大。水行业战略中国要解决当前面临的水行业问题，必须转变观念与做法：(1)进步用水户有效用水的责任意识；(2)采用使各利益方协作的一体化管理方式，如一体化的土地和水

16、管理及一体化的水污染防治；(3)向可持续用水转变，从以供水为中心转变为以需求管理为中心；(4)通过进步人们对水的珍贵性的认识，引入必要的水定价机制。为确保财务上的可持续性，有必要对各项供水效劳进展合理的定价。但要满足贫困人口和弱势群体的根本需求，需要设计出适当的水价构造和收费体系。需要采取行动，特别是采取创新策略改进供水效劳，扩大卫生效劳和卫生教育范围，直面来自城市的挑战，确保水和粮食平安，保护水生态系统及其生物多样性以及对洪水和沿海地区进展管理。世行新近出台的水行业战略建议各国制定双向策略进展水资源管理。第一，各国应加强水资源总体规划；第二，逐步下放供水效劳的权利。至于如何进展这方面的操作，

17、各国的做法各异，但均应反映各自的任务和目的。例如，一些国家可能打算将供水效劳转交给私营部门，而另外一些国家那么可能将此类效劳交给财务自立的公用事业单位负责。但关键是使那些效劳提供者对水用户负责。为改进供水效劳，各国应建立水资源规划和开发协调机制。大部分国家再也无法承担各部门为其自身目的，如水电、灌溉或城市供水而进展水资源开发的代价极大的做法，而不顾及水的其他潜在用处。在整个流域范围内，水资源必须被看成是一种经济商品，从而在规划初期就考虑用水过程中各方面的互相依存关系。中国水行业的主要战略是：(1)进步供水和配水系统的效率；(2)改进公司治理和商业管理，以鼓励私营部门更多的参与；(3)通过强化水费收取制度促进本钱回收；(4)改善水资源管理和加强环境保护；(5)实行统一的、各利益方积极参与的水资源管理与开发。中央和地方政府官员确信水是开展和扶贫不可或缺的因素，并因此在各项开展议程中对“水给予优先考虑。中央和地方政府应与流域机构、业界和地方社区一道制定和施行全流域的污染防治规划，鼓励流域和沿海地区建立合作伙伴关系以及建立污染防治的财务、法律和组织机构方面的鼓