政府投资项目代建制管理模式探析

1、政府投资工程代建制管理形式探析摘要:建国60年来,我国由方案经济体制逐步向市场经济体制转变。在我国传统的方案经济体制下,单一投资主体的投资管理体制曾推动着国民经济的开展。随着市场经济体制的建立,传统的政府投资管理形式开场暴露出许多的弊端,代建制就是作为一项改革政府投资工程的建立施行方式而出现和开展起来的。代建制在我国还是一个新惹事物,存在着许多的不完善,通过对代建制管理形式的研究成果进展比照分析,讨论完善代建制度的措施。关键词:政府投资工程;代建制;管理形式1问题的提出政府投资工程是为了适应和推动国民经济或区域经济的开展,为了满足社会的文化、生活的需要,以及出于政治、国防等因素的考虑,由政府通

2、过财政投资、发行国债或地方财政债券,向证券市场或资本市场融资,利用外国政府赠款,以及行政事业性收入所兴建的固定资产投资工程。在我国传统的方案经济体制下,政府充当着唯一的投资主体的角色,将投资高度集中在其行政控制之下,使政府成为推进国民经济开展的主要动力。20世纪80年代初,我国开场了以市场经济为主导的经济体制改革,国家对方案经济体制沿袭下来的政府投资管理体制暴露出的许多弱点和弊端,如效率低下、资源浪费严重、滋生腐败现象等等,进展了一系列改革,打破了传统方案经济体制下高度集中的投资管理形式,初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、工程建立市场化的新格局。目前,受世界金融危机影响

3、,在外需疲软不断加剧,内需潜力亟待挖掘的现状下,我国出台了一系列刺激经济增长的政策。国家施行积极的财政政策以扩大内需,政府投资数额急剧增大,今年中央政府投资总额达9080亿元。所以如何解决代建制施行中存在的问题,尽早对代建制这种建立管理新形式进展系统的分析和研究有着非常重要的理论价值和理论指导意义。2传统政府投资工程管理形式及其弊端2.1传统政府投资工程管理形式(1)组建临时机构建立。这是一种最常用的传统方式。即从政府有关部门临时抽调人员设立工程指挥部或筹建处,负责人通常为政府部门的主管指导,当工程工程完成后,即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等多采用这种方式。(2

4、)自行组织建立。即由建立单位的内部处(科、室)自行负责组织工程建立,各行政部门(如教育、文化、卫生、体育部门)或一些工程工程较多的单位,多采用这种方式。2.2传统政府投资工程管理的主要弊端(1)工程超概算现象突出。我国政府投资工程的建立者、管理者、使用者都是国家同一机构,在建立施行过程中,往往从本部门利益出发,擅自扩大建立规模,进步建立标准,增加建立内容,导致投资难以控制。三超现象极为严重,多数都超过预算20%-30%,超过一两倍的现象也屡见不鲜。产生这一问题的根源就在于所有者(政府)与使用者(有关建立单位)的责任与利益相别离。在这种关系中,政府投资并承当风险,使用者只收益无风险,导致大量的建

5、立单位不标准行为和“三超现象存在。(2)机构重复设置,管理程度低下。目前,大量政府投资工程是由建立单位组建工程管理班子。大部分建立单位(特别是行政事业单位)没有装备熟悉基建技术和经济管理的专业人员,为了某一工程临时组建的基建班子,这种管理班子通常是“大而全、小而全,管理职位、人员设置复杂,管理人员的程度低下。工程建成后工程管理班子自行解散,导致业主的各项责任难以落实。工程建立中的经历和教训也难以总结和积累,只有“一次教训,没有“二次经历,造成社会资源的重复设置,浪费了大量的人力、物力和财力,并引发了大量的质量和平安问题。(3)政府投资缺乏科学决策和监视评估机制。我国传统的政府投资工程体制以“审

6、批制为核心内容,政府投资的无偿性,和政府利益部门化及“长官意志影响很大,政府投资工程的施行又能表达“政绩,再加上政府官员本身又是“经济人。因此无决策权利或者权利层级较低的地方政府或部门,将其主要精力用于“跑部钱进,花精力跑工程、跑资金,却对争取到手的政府投资疏于管理,对工程施行的决策缺乏科学性。另外,政府权利寻租现象严重,政府官员利用自己手中的权利收受贿赂、以权谋私,使得国家或者政府来承当巨额的投资风险,从而导致政府投资失败,“钓鱼工程、“胡子工程、“豆腐渣工程层出不穷,最终严重地损害了政府信誉和广阔纳税人的利益。3代建制的源起和开展3.1代建制产生的背景在特定的历史条件下,单一投资主体的投资

7、管理体制对加快国民经济和社会开展发挥了积极的作用。但是,随着市场经济体制的建立,政府投资工程实行的“财政投资、政府管理的单一形式,即“投资、建立、管理、使用四位一体,开场暴露出许多的弊端,如“三超现象,权利寻租现象,政府官员腐败问题等层出不穷,使得传统的政府投资工程管理形式到了非改不可的时候。对政府投资工程的建立施行方式进展体制创新,代建制就是在这种背景下作为一种新型的政府投资工程管理形式而出现和开展起来的。3.2代建制的开展代建制管理形式在中国源于厦门。从1993年开场,厦门市在深化工程建立管理体制改革的过程中,通过采用招标或直接委托等方式,将一些根底设施和社会公益性的政府投资工程委托给一些

8、有实力的专业公司,由这些公司代替业主对政府投资工程施行建立,并在改革中不断对这种方法加以完善,逐步开展成为如今的工程代建制度。2001年7月,厦门市开场在重点工程建立工程上全面施行工程代建制。2002年3月开场在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投资建立的社会公益性工程工程中施行工程代建制度。上海从2002年起实行代建制,其核心为:实行政府投资职能与投资管理职能别离,投资管理职能与工程管理职能别离,从而实在转变政府职能,最大可能地发挥投资效益,进步建立管理程度。深圳市借鉴我国香港地区的做法,于2002年7月18日成立了深圳市建筑工务局,作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建立管理

9、的专门机构,代表政府行使业主职能。其改革的总体思路为:按照“相对集中,区别对待的原那么。2002年北京市第一个代建制工程试点是回龙观医院工程,之后又陆续推出了北京市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心等建立试点工程。国家开展改革委于2022年9月决定以中国残疾人体育综合训练基地建立工程为试点,实行中央政府投资工程代建制。3.3代建制的管理形式代建制在我国的出现已有十余年,目前全国有二十多个省市开场了代建制的试行和推广工作。到目前为止,已形成了三种不同的管理形式:以政府为主导、以社会为主导和介于二者之间的形式。(1)形式一:政府专业代建公司形式,由政府组建或指定假设干具有较强经济

10、和技术实力的国有建立公司、投资公司或工程管理公司,对指定工程施行代建,按企业经营管理。(2)形式二:政府专业管理机构形式,由政府成立具有较强经济、技术实力的代理机构,按事业单位管理,对所有政府投资工程施行代建。(3)形式三:工程管理公司竞争代建形式,政府设立准入条件,核准假设干具有较强经济技术实力,有良好建立管理业绩并能承当投资风险的工程管理公司参与工程代建竞争,由政府招标选择较好条件的公司承当代建任务。比拟而言,形式一政府意愿虽然可以较好的实现,但由于代建单位事实上与政府还是一种行政隶属关系,市场化不够彻底,难以防止政府寻租行为的存在。形式二中代建事业单位以政府的身份出现,便于协调建立中的各

11、种问题,代建事业单位是新设机构,本质上是政府机构的一种职能延伸,是一种变相的行政性垄断。不仅增加了财政支出,而且使得其它市场主体失去了竞争工程管理的时机。一旦工程多,任务重,会导致管理力度和程度的降低,会降低政府投资工程的效率。形式三由政府设立准入条件,引入竞争机制,通过招标选择代建单位,可以防止制定做法的不科学性,也可以较好地防止“三超的弊端。但是由于代建单位属于赢利性企业,在委托问题中由于信息不对称,会使得政府主管部门和代建单位之间存在道德风险的问题。4代建制的完善措施4.1制定完善代建制的法规政策目前我国地方出台了一些代建制管理的暂行规定,各自为政,比拟混乱,全国缺少统一指导标准。建议我

12、国相关部门积极组织力量,尽快出台?政府投资工程代建制管理方法?,将代建制的根本框架建立起来。该方法主要内容应该涉及代建工程类型、代建工程工作程序、工程代建单位条件与选择、代建工作内容、代建单位的权利与责任、代建工程执行标准、代建工程报告制度、代建工程执行标准、代建工程报告制度、代建工程的验收与移交、代建工程咨询管理费用标准与支付、代建工程中止与终止、防止腐败条款等众多内容。从而为代建制的施行与开展指明方向。4.2建立简单可行的承包商准入制度为了有效地遏制承包商的舞弊行为,可以要求承包商在参与政府投资工程时,必须提供有关资料来证明自己没有偷税漏税、违法、违约、行贿的前科。也可借鉴英国承包商资质管理形式,建立政府投资工程认可承包商名册,这样就可以减少业主对公司审查的工作,简化工作,节约费用。4.3建立全面的绩效评估体系为了更好地对工程建立进展全过程监控,施行评估代建单位的工作绩效、诚信行为,不仅对工程施行的前期、工程施行中进展有效地评估,更重要的是对工程完工后进展评估,并将评估结果作为今后代建单位招投标的重要衡量指标,建立起全面的绩效评估