新中国乡村治理的经验与启示

1、新中国乡村治理的经历与启示摘要乡村治理是指以乡村政府为根底的国家机构和乡村其他权威机构，为了维持乡村秩序，促进乡村开展，根据法律、法规和传统风俗等，给乡村社会提供公共效劳的活动，是乡村多元主体协同公共管理乡村的过程。正确地处理坚持社会主义公有制与不断探究公有制实现形式的关系，坚持农村土地集体所有制不动摇是乡村治理的根本制度保证；加强农村基层党组织和基层政权建立，充分发挥其在农村的指导、引导、协调和效劳功能，调动农民的积极性是乡村治理的主要任务；重视农村文化建立，充分发挥基层文化在维持农村稳定、促进经济开展中的重要作用，是乡村治理中不可无视的重要内容；正确处理城乡关系，统筹城乡经济社会协调开展是

2、乡村治理的努力方向。关键词乡村治理新中国经历乡村治理是指以乡村政府为根底的国家机构和乡村其他权威机构，为了维持乡村秩序，促进乡村开展，根据法律、法规和传统风俗等，给乡村社会提供公共效劳的活动，是乡村多元主体协同公共管理乡村的过程。乡村治理的好坏表达了政府对乡村社会的发动和管理才能，关系到乡村社会的开展、繁荣和稳定。中华人民共和国成立60余年来，乡村治理的丰富经历值得认真总结。一、正确处理坚持社会主义公有制与不断探究公有制实现形式的关系，坚持农村土地集体所有制不动摇，是乡村治理的根本制度保证消灭私有制、实现共同富裕是共产党人的奋斗目的，因此坚持社会主义公有制，表达了中国共产党的根本宗旨，决定着乡

3、村治理的方向，也是保证农村稳定与繁荣的重要基矗新中国成立后，经过土地改革和社会主义改造，建立了社会主义公有制，走上了社会主义道路。1954年宪法明确规定了公有制在中国社会经济中的主体地位，1982年修订的现行宪法也规定：中华人民共和国的社会主义经济制度的根底是消费资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制在中国确实立，为农民走向富裕创造了必要的制度条件。土地问题是中国农村的首要问题。经过新中国成立初期卓有成效的土地改革，中国废除了存在数千年的土地私有制，实现了土地公有制。中国农村土地实行的是劳动群众集体所有制，农民拥有土地的使用权。土地改革和家庭联产承包责任制的推行

4、，使中国较好地解决了土地分配问题，对于进步农民消费积极性和农村稳定都起到了重要的积极的作用。在农业集体化时期，通过以大规模的农田根本建立为重点的农村建立，中国农村抵御自然灾害的才能大大进步，物质条件和精神相貌也有了极大的改善，为国家工业化建立提供了大量的必需的劳动力、粮食、原料、市场和资金等，使完好、独立的工业体系和国民经济体系在20世纪70年代后期初步建立。以集体经营为主兼有个体、私营的乡镇企业也蓬勃开展起来，为农民致富和经济的改革开展开拓了一条新路。60余年来，中国农村虽然存在各种矛盾与问题，但始终保持相对稳定，证明了以公有制为重要特征的社会主义制度是乡村稳定、农民实现共同富裕的根本保证。

5、毋庸讳言，中国共产党在探究如何建立社会主义公有制的有效实现形式的过程中也走过弯路。改革开放前，由于对当时中国社会所处的历史阶段把握不够准确，要求过早地消灭私有制和个体经济，以尽早地过渡到全民所有制，导致了大跃进和人民公社化运动，一定程度上制约了农民积极性的发挥，阻碍了农村消费力的开展，影响了乡村治理的效果。改革开放后，中国共产党通过认真总结经历，提出了与社会主义初级阶段国情相适应的一系列正确的方针，并认识到土地承包给个人不会影响我国制度的社会主义性质，明确指出：我们总的方向是开展集体经济，实行包产到户的地方，经济的主体也还是消费队只要消费开展了，农村的社会分工和商品经济开展了，低程度的集体化就

6、会开展到高程度的集体化，集体经济不稳固的也会稳固起来，还提出让一局部人、一局部地区通过劳动先富起来，以先富带动后富，最终使全国人民走上共同富裕的道路，肯定家庭承包经营制度是马克思主义农业合作化理论在我国理论中的新开展，是农村集体经济最有效的实现形式，并将实行家庭承包经营长期不变写入宪法。与此同时，又根据一些地方的实际和农民愿望，允许河南、江苏、天津等地的个别村庄坚持改革开放前的消费经营制度，开展集体经济。这种符合实际的消费关系的变革促进了农村消费力的开展，为国民经济与社会的进一步开展创造了必要的条件。20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制确实立和城市化步伐的加快，乡村中因征地引发的冲突

7、时有发生，且成为乡村中最剧烈的矛盾冲突，特别是在工业化城市化速度快的沿海兴旺农村和城郊农村，或因当地政府给予的征地补偿太少甚至没有补偿，或因基层干部贪污挪用或者挥霍了土地补偿款，这种矛盾冲突表现得尤其明显。为理解决问题，农民通常采取到县、省甚至中央上访的方法，一旦上访失败往往转向直接抵抗，有时会发生规模比拟大的恶性事件。尽管从整个中国农村的情况来看，征地造成的冲突并不是普遍的，不是中国乡村社会冲突的常态，但是这类冲突将因为城市化过程加快而更加突出。在新的形势下，如何保护农民的土地权益不受损害，是值得高度重视认真研究解决的问题。总的看来，改革开放前中国乡村的主要问题是坚持土地的集体所有制与农民对

8、土地自主经营的矛盾，改革开放后是城市化与农民维护土地权益不受损害之间的矛盾。在土地公有制的前提下，这些矛盾都是人民内部矛盾，只要处理及时得当都能得到妥善解决，农村因土地兼并而导致的两极分化现象就不可能出现。由此可见，中国乡村稳定开展的根本制度保证是坚持农村土地的集体所有而不是土地私有制。正确地处理好坚持社会主义公有制不动摇与不断探究公有制的有效实现形式的关系是乡村治理中至为重要的问题。二、加强农村基层党组织和基层政权建立，发挥其在农村的指导、引导、协调和效劳功能，充分调动农民的积极性，是乡村治理的主要任务农村基层党组织是党在农村工作的根底，是贯彻落实党的方针政策、推进农村改革开展的战斗堡垒，是

9、指导农民群众建立农村的核心力量。在中国广阔农村，基层党组织是各种社会组织中的指导核心。加强农村基层党组织建立，最重要的是要抓好以村党组织为核心的村级组织配套建立，指导和支持村委会及其他组织按照法律法规开展工作，开展和完善党指导的村级民主自治机制，进步党的战斗力、凝聚力。党的方针政策、政府的法律法规最终都由基层党政部门贯彻落实，因此，充分发挥农村基层党政组织的引导、指导、协调和效劳功能对乡村治理具有非常重要的意义。中国论文联盟.Ll.新中国成立以来，基层政权建立一直是党的农村工作中的重要内容。1954年9月公布的?中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法?对新中国基层政权组织作了

10、明确的规定，乡级人民委员会只设立民政、治安、武装、消费合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会，必要时可增设文书一人。这种机构设置存在至人民公社体制出现前。人民公社时期，国家基层政权组织与人民公社组织合为一体。人民公社管理机构为公社管理委员会(以下简称管委会，文化大革命时期称为公社革命委员会)，受县政府及其派出机关的指导，设社长、副社长及管委会委员，管委会由公社社员代表大会选举产生。1962年之后，人民公社调整并确立为公社、消费大队、消费队三级组织，公社集体消费资料由公社、消费大队和消费队三级共同占有，消费队为组织消费、劳动和收益分配的根本单位。土地、家畜、农具、山林、水面等归消费队所有，劳动力

11、归消费队支配。消费队独立核算，自负盈亏，是根本的核算单位。实行中国共产党一元化指导，公社设党委，大队一般设党支部，消费队那么设党小组。公社党委和大队支部是各自区域的指导和决策机关，一切重大事务都由党组织决定。1982年宪法确立了乡政村治形式，取代了党政合一的人民公社形式，规定乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡、镇行政区域内的行政工作由乡、镇人民政府负责，乡、镇人民政府实行乡长、镇长负责制；乡、镇长由乡、镇人民代表大会选举产生；在农村设立村民委员会。这种农村基层组织形式一直延续至今。以人民公社体制为核心的乡村治理形式是方案经济条件下的产物，是适应中国工业化开展需要的产物。这一形式下的农村基

12、层组织精干、高效、本钱低廉，具有极强的发动才能，可以在高积累、低消费程度下，通过制定和推行农村合作医疗制度、五保户制度、义务教育制度、烈军属安置制度、农村人口管理制度、日用品配给制度维持农村的稳定和根本运行秩序，为工业化的快速开展提供了支撑。其缺乏是：这种农村基层组织高度一元化，缺少活力，严重影响了广阔农民积极性的发挥，制约了农村消费力的开展。乡政村治的治理形式是家庭联产承包责任制推行的产物，是民主政治建立的产物。它的建立和开展使中国的乡村从过去单一的政府行政管理与被管理的关系，向多重关系并存的构造转型，使基层民主政治建立朝着制度化、标准化和程序化方向稳步推进，使农户成了消费经营的主体，形成了

13、统一经营和分散经营相结合的农业消费管理方式，使农村的相貌大为改观。但是，在所有制形式多元化和建立社会主义市场经济条件下，基层组织也出现一种令人忧心的变化：乡镇党政机构和人员膨胀，基层财政运转困难；基层政府施政才能差，行政效率低；一些党的基层组织软弱松散，甚至被宗族家族权力把持；村级组织行政色彩强化、自治功能弱化；乡村关系、党政关系、两委关系、干群关系等协调困难，这些都严重阻碍了农村经济社会的开展。为理解决这些问题，中国先后制定出台了撤乡并村、乡镇机构改革、乡镇政务公开、村民自治、农村税费改革、推行惠农政策、施行一村一名大学生方案(到2022年底，全国实际到村任职的大学生村官有9.97万名)、选

14、派机关优秀年轻干部到农村挂职任职等一系列改革措施，收到了明显的效果。但总的来看，真正表达乡村经济社会内在要求的组织体系还没有完全建立起来，作为改善乡村治理的核心环节农村基层组织改革任重而道远。农民是中国革命、建立和改革的重要力量，在乡村治理中，农民既是主体，又是客体。说它是主体，是因为农村基层组织的成员大多为不脱产的农民，他们与农村非农干部一起共同为乡村社会提供公共品。说它是客体，是因为中国的乡村基层政权和其他乡村效劳组织的效劳对象都是农民。这就决定了在改善乡村治理中，在推进中国农村繁荣、开展和稳定的过程中必须注意表达农民的意愿，必须关注农民的切身权益，必须发挥广阔农民的主动性和创新精神。因此

15、，邓小平说：农民没有积极性，国家就开展不起来。发挥农民的积极性最重要的就是要探究基层民主的理论形式，正确处理好农民的政治民主权利和经济自主权的关系。新中国成立初期，中国共产党发动农民进展土地改革，注意将基层政权建立与反封建剥削结合起来，得到了广阔人民群众的衷心拥护。土地改革完成后，中国共产党遵循自愿互利的原那么，比拟好地处理了对个体农业和个体手工业的社会主义改造。随后，为了造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治场面，为了使人民群众可以广泛地、直接地参与基层的政治、经济和社会生活的管理，毛泽东提出要扩大基层民主，用民主的方法去处理人民内

16、部矛盾。人民公社时期，明确要求民主办社、民主兴社，但是由于权利高度集中的方案经济体制，基层民主政治建立停留在民主运动的程度上。在一系列脱离实际的政治运动和消费运动中，农民的根本权利没有得到实在的保障，在一定程度上，农民的主体性被抹杀，基层民主政治建立成效受到制约。文化大革命完毕后，中国共产党对如何建立基层民主进展了认真地反思和探究，并逐渐有了更加完好和明晰的认识。在中共十一届三中全会上，邓小平强调要将开展基层民主与给予基层经济自主权结合起来，强调基层民主政治建立和经济建立之间的互相促进关系，形成了改革开放以来基层民主政治开展的正确方针。在理论中，根据中国实际国情，在农村确立并推行了乡政村治体制

17、，重构了农村基层的行政组织与管理体系，明确了农村基层政府与农村基层自治组织的权利边界，允许农民拥有土地使用权、经营权以及择业权、市场准人权、产品享有权等，制定一系列法律法规，对广阔农民行使民主权利的方法和途径作出了详细规定，农民的积极性被调动起来。新中国成立以来，以农民为中心的各种矛盾与冲突一直存在，只是在不同时期矛盾的侧重点不同，剧烈程度不同。20世纪50年代中国乡村的矛盾冲突主要发生在农民和国家之间，合作化以前主要是地主富农抵抗土改和粮食统购，合作化以后主要是局部农民抵抗国家对于农业消费分配的控制。80年代前期，农村冲突主要表现为村庄之间、农户之间争夺公共资源，90年代中期以来，农村冲突的

18、发生主体转换为农民和基层政府，农民主要采取有组织、有秩序的方式向上级政府施加压力。历史事实说明，在正视农村客观存在的各种矛盾的前提下，要特别注意根据详细情况，擅长抓住矛盾的主要方面，妥善地解决矛盾，协调好农村的各种矛盾。农民、农村基层政权、村民自治组织、党的基层组织以及为农村效劳的其他基层组织构成乡村治理的主体和客体，其互相关系的好坏、组织构造的合理与否，关系到乡村治理中主客体积极性的发挥，关系到乡村社会的正常运转和开展。在乡村治理中，必须重视加强农村基层政权和党的基层组织建立，充分发挥好它们在农村的指导、引导、协调和效劳功能，增强政治发动才能和解决矛盾才能，不断稳固农村的民主化成果，进步民主

19、的制度化程度。必须注意从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起，着力解决农民消费生活中最迫切的实际问题，不断让农民群众得到实实在在的好处。农村各项工件必须有章可循，有法可依。各项政策制度都必须把保护农业劳动者的利益放在第一位，必须将充分调动农民的积极性、处理好乡村治理主客体关系作为乡村治理的主要任务。三、重视农村文化建立，充分发挥基层文化在维持农村稳定、促进经济开展中的重要作用，是乡村治理中不可无视的重要内容新中国成立后，在中国共产党乡村治理理念中比拟重视乡村文化建立的重要作用，注意对农民进展社会主义和共产主义思想教育。20世纪60年代初，培养有觉悟、有文化的农民曾作为建立社会主义新

20、农村的标准之一。改革开放后，两个文明都搞好，经济社会协调开展成为有中国特色社会主义新农村的标准。为了加强农村文化建立，1981年，中共中央作出了?关于关心人民群众文化生活的指示?。2002年1月，国务院办公厅转发了文化部、国家计委、财政部?关于进一步加强基层文化建立指导意见的通知?。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了?关于加强公共文化效劳体系建立的假设干意见?。2022年11月，中共中央发出了?关于进一步加强农村文化建立的意见?。这些文件对基层文化工作提出了详细要求，指明了开展方向。新中国成立后，一方面，中国共产党向农村推广先进的思想文化，进步广阔农民的思想觉悟和政治觉悟，丰富农民

21、群众的精神文化生活；另一方面，采获得力措施，取缔旧中国落后的、腐朽的文化。文化大革命期间，农村文化生活尽管单调，文化传播手段也极其有限，但八个样板戏深化乡村，在一定程度上满足了农民的文化需求，发挥了教育引导作用。改革开放后，农村的文化传播手段多样，文化内容日益丰富。特别是进入新世纪开展新农村建立以来，农村文化阵地建立引起了各级政府的重视，农村文化设施逐步完善，乡镇建有综合文化站，村有文化活动室。农村文化建立在乡村治理中发挥的积极作用越来越明显。但是与经济建立相比，农村文化建立明显滞后，主要表现是：农村文化根底设施相对薄弱，许多地方的乡村文化活动场所简陋、陈旧，有的地方甚至长期没有专门的文化活动

22、场所。乡镇文化事业投入少，活动经费短缺，局部贫困的农村甚至连文化工作人员的工资都无法支付，许多乡镇文化站多年没有添置图书和文化活动器材。有的乡镇文化站有场所无设施，有的被挪作他用，无法正常开展活动。乡镇文化站人员素质参差不齐，而且难以做到专干专用。农村文化人才队伍整体素质不高，后继乏力。文化设施简陋、资金投入缺乏、文化人才短缺，成为农村中长期以来带有普遍性的现象，与中国经济30年来的高速开展极不相称。农村文化建立长期处于弱势地位的原因是多方面的，其中最主要的原因就是农村基层组织在乡村治理中对农村文化建立重视不够。改革开放以来相当长的一个时期，农村基层指导普遍存在着重视经济开展而轻视文化建立的倾

23、向，认为文化建立可有可无，无足轻重。农村开展的各项活动多以消费和经济开展为重，很少涉及精神生活层面。大多数乡镇没有真正将农村文化工作列入经济社会开展规划和乡镇干部考核目的责任体系。一些党员干部自身素质不高，不但不能以身作那么，有的甚至还对封建文化和资本主义文化情有独钟。这些使得安康丰富的文化活动难以在农村开展起来。在改革开放和建立社会主义新农村的过程中，也涌现出江苏省华西村、深圳市南岭村等物质文明建立和精神文明建立双丰收、基层文化建立搞得有声有色的农村基层先进典型。他们在开展经济的同时，注意宣传先进文化，传播先进科技，倡导文明生活；将农村文化建立纳入党委政府的议事日程，纳入当地经济和社会开展规

24、划，纳入指导干部目的管理责任制，纳入财政预算。在乡村治理中，他们将文化建立与农民开展经济、脱贫致富结合起来，在尊重和不断进步农民社会心理承受才能的根底上，进步对文化垃圾的警觉意识和抵御才能，采取实在可行的措施丰富农村文化生活，引导农民参与各种安康、新颖的文化活动。经济增长并不必然带来社会和谐，开展也不能解决所有的社会矛盾，这是被拉美等许多国家的现代化历程所证明的道理。因此，在乡村治理中绝不能只重视经济开展，而无视或轻视农村的文化建立，农村基层文化建立是乡村治理中不能无视的重要内容。只有先进的文化在农村占据主导地位，消费开展、经济增长的效果才能得到有效的发挥。四、正确处理城乡关系，统筹城乡经济社

25、会协调开展，是搞好乡村治理的努力方向中国是一个农业大国，中国农村的开展和稳定是整个国家开展和稳定的基矗正是从中国的这一实际出发，邓小平明确指出：城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的根底是不行的，农村不稳定，整个政治局势就不稳定，因此，正确处理城乡关系，统筹城乡经济社会协调开展，努力缩小城乡差异，是乡村治理的努力方向。中华人民共和国成立之初，尽管中国共产党根据当时的实际，把工作重心从农村转移到城市，但并没有无视农村。毛泽东在中共七届二中全会上强调：城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，严密地联络起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市，假如这样想，那是完全错误的。具有临时宪法

26、地位的?共同纲领?也将城乡互助作为根本经济纲领列入其中，但是在实际工作中，为理解决在耕地少人口多的条件下人民的吃饭问题和为工业化积累资金，新中国被迫选择了一条优先快速开展重工业的赶超型的开展战略。在快速推进工业化的过程中，将主要注意力放在工业和城市的加快开展上，逐步建立起了农业支持工业、农村支持城市和城乡户籍分隔体制，对农业的投入严重缺乏，形成了城乡分割的二元构造，导致城乡开展不平衡。1978年改革开放以前，在农业剩余非常有限、工业资金缺乏的条件下，农民和农村主要是通过提供农业税、低价的农副产品(通过统购统销和剪刀差形式)，为工业化提供积累和降低本钱。改革开放以来，在农副产品已经可以满足城市需

27、求的条件下，农民和农村主要是通过直接投资(乡镇企业)、提供廉价劳动力(大量农民工)和廉价土地资源这三种方式，为工业和城市的开展提供强大的动力。这种城乡分割的体制是由中国的开展战略决定的，也是任何国家工业化过程中的必经阶段。在这一阶段中，中国成功地改造了落后的小农经济，农村不仅为国家工业化作出了宏大奉献，而且通过大规模的农田根本建立和农业先进技术的推广，使粮食消费和农村各种社会事业有了稳步的开展。1978年以后，大量的农村廉价劳动力为沿海地区的出口企业和劳动密集型企业的开展提供了快速成长的资本积累，农村廉价的土地资源保证了城市开展以及根底设施的建立，乡镇企业推动了小城镇开展和城市化进程。由于农村

28、对工业和城市的支持，我国经济得以高速增长，城市化进展迅速，一些地方的城乡差距也有所缩小，但是在城乡分割状况下，改革开放前我国粮食等主要农产品的增长在相当长的时期内始终不能满足人口增长的需要，农村为工业化提供的剩余也非常有限。农村人口向城市流动受到严格限制，虽然也有局部农村人口通过上学、参军、有方案的招工等形式转到非农产业和城市，但是这种转移人数非常有限。城市就业问题也越来越严重，大批城市知识青年到农村去，一度出现城市人口倒流向农村的现象，城市化非常缓慢。改革开放以后，在中国经济快速开展的同时，城乡之间的开展差距、城乡居民之间的收入差距在经历了20世纪80年代前期短暂的缩小之后，间隔 又再次拉大

29、。城乡在根底设施建立、文教卫惹事业、劳动就业、财政、社会保障等方面差距也不断加大。在经济高速开展的情况下，城乡差距照旧存在并不断扩大的原因主要有三个：一是地少人多的状况没有改变，并随着城市化的进展和农用耕地总面积的递减而日趋严重。与此同时，农村中的技术市尝人才市尝资金市尝信息市场以及产品的加工流通市场又普遍发育缺乏，不能有效地转移农村剩余劳动人口。二是因为城乡二元社会构造和一些对农村仍然区别对待的政策造成农村的相对贫穷落后，城乡差异的税收体制使农民比城市人口承当了更多的税负。20世纪90年代以来，随着市场体制的不断开展和外资企业的流入，乡镇企业受到极大的冲击，对农村的反哺才能下降。而中央的有关政策仍然偏向于工业和城市的经济开展，以农补工的政策格局照旧。三是由于财政权下放、行政承包和压力型体制的强化，乡级政府机构和行政人员普遍过于庞大并不断膨胀，造成农民负担过重。为了生存，基层政府往往增加非标准性收入以补贴财政支出，其方法是将这些财政缺口通过统筹提留、行政性收费以及各种名目的集资等方式强加在农民的头上。在这三个原因中，城乡差异对待的政策构造和高本钱运行的基层管理体制更具本质性。农业、农村、农民问题，关系着改革开放和社会主义现代化事业的大局，关系着党的执政地位的稳固，关系着国家的长治久安，引起了党和政府的高度重视。2002年后，我国进入工业化中后期阶段