粮食生产调整政策的财政支出效率

1、粮食生产调整政策的财政支出效率基于日本稻米生产调整实践的分析曾寅初* 金洪云*徐祥临*导言进入900年代以以后，由由于生产产能力的的提高，我国粮粮食的长长期短缺缺局面得得到明显显缓解。特别是是19995年起起，一方方面是粮粮食连续续大幅度度增产，另一方方面是粮粮食进口口的增加加，使得得粮食供供给大大大超出需需求。119966至19998年，每年粮粮食产量量超过需需求量226000万吨以以上；119955年至19997年年，每年年粮食供供给量超超过需求求量27700万万吨以上上* 中国人民大学农业经济系副教授。北京市海淀路175号，邮编100872。*中共中央党校理论部副教授。北京1 徐德徽19

2、98年粮改，战略与管理1999年第5期，第40页。1。粮食食过剩，一方面面使粮食食价格下下降，影影响到农农民的种种粮积极极性和农农民收入入的提高高。另一一方面，也造成成国营粮粮食企业业亏损挂挂帐增加加。据119988年8月底国国家审计计署的审审计结果果，从119922年4月1日至19998年年5月31日，整个粮粮食系统统财务挂挂帐总计计高达220000多亿元元，其中中亏损挂挂帐12200余余亿元2 同1，第38页。2。 粮食过过剩情况况下的供供求调整整，有多多种方法法可以选选择。生生产调整整是大多多数发达达国家的的常用方方法。但但是，在在我国一一般认为为，这种种方法国国家财政政负担过过大，不不

3、可能作作为一种种可行选选择3 叶兴庆论粮食供求关系及其调节，经济研究1999年第8期，第67-68页。33。到到底应该该怎样来来看待生生产调整整的财政政支出呢呢？本文文将以日日本稻米米生产调调整的实实践为例例，来探探讨粮食食过剩情情况下的的生产调调整政策策的财政政支出效效率问题题。 二、稻米米生产调调整的财财政负担担日本粮食食法明确确规定，生产调调整是谋谋求稻米米供求平平衡和价价格稳定定的重要要手段，只要稻稻米的潜潜在生产产能力仍仍然超过过其需求求量，生生产调整整就会继继续执行行下去。具体地地说，稻稻米的生生产调整整，就是是指以国国家的稻稻米生产产目标为为基础，在奖励励制度的的支持下下，半强强

4、制地将将减少大大米生产产的面积积目标分分配给各各个农户户执行，将符合合规定条条件的一一部分水水田，转转向播种种水稻以以外的作作物或者者其它用用途，以以达到减减少大米米供给，实现大大米供求求基本平平衡的目目的。 稻米生生产调整整的财政政负担，主要包包括对生生产调整整实施农农户的奖奖励补贴贴和调整整政策的的其它实实施费用用。如表表1所示示，生产产调整财财政负担担的总额额，主要要随生产产调整实实施面积积的大小小而变化化。19976年年生产调调整实施施面积只只有199.4万万公顷，相应的的财政负负担也不不足8000亿日日元；进进入19980年年代以后后，生产产调整实实施面积积扩大到到超过660万公公顷

5、，相相应的财财政负担担也就增增加到335000亿日元元以上。 如何看看待稻米米生产调调整的财财政负担担呢？从从一般理理论上说说，稻米米过剩时时可以采采取的对对策主要要有三种种(1)降低收收购米价价；(22)控制制政府收收购数量量；(33)控制制生产数数量。各各种对策策的运行行机制不不一样，对生产产者的影影响也不不一样。(1)是直接接利用市市场机制制的方法法，降低低米价将将使收不不抵支的的边际生生产者退退出生产产，从而而降低供供给量。(2)是间接接利用市市场机制制的办法法，使超超过收购购限度以以上部分分的稻米米的价格格降低，从而产产生与(1)相相同的结结果。当当然，这这里收购购限度的的确定以以及

6、收购购量分配配到各个个农户的的方式不不同，产产生的具具体影响响的大小小和程度度也不一一样。相相反(33)是否否定市场场机制的的方法，在维持持较高市市场价格格的同时时，通过过计划分分配削减减产量将将来减少少过剩部部分。考考虑到农农民利益益的保护护问题，日本主主要选择择了第(3)种种方法。 在按照照供求关关系自由由决定稻稻米的消消费市场场价格的的情况下下，干预预稻米的的收购价价格，必必然要付付出相应应的财政政代价。因为，要保证证农民的的利益维维持较高高的收购购价格，稻米过过剩的对对策费用用就不可可能由生生产者直直接承担担；同样样，要放放开消费费市场使使消费价价格反映映供过于于求的情情况，这这部分费

7、费用也就就不可能能直接转转嫁给消消费者。那么，怎样判判断一定定的财政政负担到到底是否否合理呢呢？我们们认为必必须从这这项政策策的财政政支出效效率来判判断，即即要看是是不是以以最小的的财政负负担，实实现了政政策的功功能，达达到了预预期的政政策效果果。下面面，分别别从供给给调整的的单位成成本，生生产调整整政策的的多功能能性，和和对农民民补贴的的方式等等三个则则面，来来探讨日日本稻米米生产调调整的财财政支出出效率。 表1 日本本与大米米有关的的财政负负担 单单位亿日元元生产年度度生产调整整面积（万haa）政府米买买卖损失失生产调整整费自主流通通米奖励励金过剩米处处理费 合计计 19970 19971

8、 19972 19973 19974 19975 19976 19977 19978 19979 19980 19981 19982 1998354.1156.6656.2231.3326.4419.4421.2239.1139.1153.5563.1163.1160.003600026877239553869949733584115945560666526995496641566339333148829811113551840020299202771279910611 7877 9566304553195538000362223652234477 88 311 2333 6688105111

9、179914200138881560015233131881425512611116111743316555 7244 522 666 433 155 1897715366162332314419988 47443 63001 72888 73555 81447 81995 84225 98774121111108110100663103775 95887 78447 资资料来源源佐伯尚尚美食食管制度度，第第1411页。三、供给给调整的的单位成成本 首先，让我们们在几种种可行的的政策选选择中，来比较较每项政政策调整整一个单单位供给给时所需需的财政政支出。在实行行粮食管管理制度度时期的的日本，除

10、了生生产调整整之外，(1)政府米米部分的的国家收收购和销销售；(2)对对自主流流通米部部分的奖奖励；也也与稻米米的供求求调节有有关。同同时，在在政府米米大量过过剩的情情况下，还不得得不进行行(3)过剩陈陈米的处处理。表表1的第第3列、第5列列和第66列分别别给出了了以上各各项政策策的财政政支出。政府米米的买卖卖损失，是指政政府米高高价买进进低价卖卖出的价价差，以以及政府府米收购购、保管管、加工工、运输输、销售售等环节节所支出出的费用用；自主主流通米米奖励金金支出，包括促促进自主主流通补补贴、常常年均衡衡销售补补贴、优优质稻米米奖励补补贴、品品牌稻米米奖励补补贴等费费用；过过剩米处处理支出出，是

11、指指原本主主食用的的在库积积压陈米米处理为为加工、饲料和和出口用用时，不不得不降降低价格格而产生生的损失失。如表表1所示示，生产产调整费费的变化化趋势大大体上与与政府米米买卖损损失的变变化趋势势相反，也就是是说，当当政府米米买卖损损失增大大时，生生产调整整费支出出就变小小；反之之，当政政府米买买卖损失失变小时时，生产产调整费费支出就就增大。这说明明，在生生产调整整政策和和政府米米收购政政策之间间在一定定范围内内具有相相互替代代性。 在日本本的粮食食管理制制度的框框架内，过剩陈陈米的处处理是不不得已而而采取的的消极手手段，不不能作为为积极选选择的对对象，所所以我们们先来考考虑无需需进行过过剩陈米

12、米处理时时的政策策选择问问题。平平均每吨吨糙米的的财政成成本，在在一定程程度上反反映了粮粮食管理理财政支支出的平平均效率率4 因为重要相等的一吨糙米在种类、品质上可以不同，所以这里进行的并不是意义上的比较。但是，基本趋势是可以看出来的。4。就同同样调整整一吨米米的供给给而言，在(11)作为为政府米米收购然然后亏本本销售，(2) 支付付生产调调整奖励励补贴进进行预先先防止，(3) 支付付流通补补贴鼓励励自主流流通米的的三种政政策选择择中，哪哪一种选选择更便便宜、财财政负担担更少呢呢？如表表2所示示，19971-75年年每吨糙糙米的生生产调整整成本高高于政府府米的各各项成本本；19975-77年年

13、间两者者基本一一致；119788年以后后政府米米的各项项经费迅迅速下降降，而生生产调整整经费缓缓慢下降降。因此此，可以以认为，从每吨吨经费额额来看，是生产产调整大大于政府府米负担担、而政政府米负负担又大大于自主主米流通通奖励补补贴。 表2 各种粮粮食管理理经费的的比较 单位日元/糙米吨吨生产调整整费(A)自主流通通米经费费(B)政府米损损失(C)政府米损损失为1100时时的比率率A/CB/C1971119722197331974419755197661977719788197991980019811198221983319844 814416 870082 881130 960076 9822

14、41 9711601074415160226315588531417791116008911633051157734 894433 26222110555297009421000414666478778473228537990482663410115413332350336311112282116392445383443648446813662962558986664981779960008978778991998842001726995582999620440207.5227.1135.9118.1102.1 98.5109.4166.9159.2142.9137.9160.0198.514

15、4.2 6.7728.8845.8851.7743.1148.5548.2256.0049.3341.3349.1148.2253.4445.55资料来源源佐伯尚尚美，食管制制度，第1661页。 但是，我们是是否就可可以得出出生产调调整是最最贵的、财政负负担效率率最差的的政策呢呢？回答答是否定定的。因因为以上上的分析析中没有有考虑过过剩陈米米的处理理问题，以上比比较结论论仅仅适适用于即即使减少少生产调调整目标标也不会会出现稻稻米过剩剩的局面面。然而而，我们们知道生生产调整整的目的的是为了了消除稻稻米过剩剩，所以以在一般般情况下下减少生生产调整整的目标标必然会会出现稻稻米过剩剩。在这这种情况况下

16、，应应该与生生产调整整政策进进行成本本比较的的，不是是政府米米的赤字字，而必必须是过过剩米的的赤字。每吨过过剩稻米米处理时时的财政政赤字高高达300万日元元，这远远远高于于表2所所示的每每吨糙米米的生产产调整费费用（最最高的119788年也才才16万万日元）。因此此，尽管管每吨糙糙米的生生产调整整费用额额超过政政府米的的赤字额额，但是是，如果果与过剩剩米处理理所需的的巨大赤赤字相比比，生产产调整仍仍然是相相对低成成本的政政策。也也就是说说，不能能因为政政府米的的赤字相相对较小小，就认认为可以以减少生生产调整整。因为为，在政政府保证证全部收收购的情情况下，生产调调整的减减少必然然增加政政府米的的

17、数量，从短期期上看，一见似似乎可以以减少财财政负担担，但是是从长期期来看，势必造造成过剩剩米的累累积，不不得不进进行过剩剩稻米的的处理，从而给给财政增增加更大大的负担担。四、生产产调整政政策的多多种功能能以上，我我们仅仅仅从各项项政策选选择的财财政负担担的数量量上作了了分析，接着我我们将来来分析财财政负担担的功能能。与其其它供求求调整政政策不同同，稻米米生产调调整政策策并不仅仅仅只有有调节供供求一种种功能，而是融融多种功功能于一一体，成成为日本本农业政政策的核核心。支支付给稻稻米生产产调整实实施者的的复杂多多样的奖奖励补贴贴体系，集中体体现了生生产调整整政策多多功能性性的特点点。 根据1199

18、77年日本本农林水水产省公公布的新稻米米政策大大纲，对稻米米生产调调整实施施者发放放的奖励励补贴，主要包包括以下下内容5 粮食制度研究会编食粮法解说，第840860页。5稻米供求求稳定补补贴为了缓和和稻米生生产调整整实施农农户的不不公平感感和贯彻彻适地适适种的原原则，由由全国的的水稻生生产农户户按水田田面积计计提（平平均每110a提提取3千日元元）的部部分，与与政府按按照预算算确定资资助的部部分一起起设立基基金，对对生产调调整面积积目标完完成率达达到1000的的农户进进行奖励励补贴。具体的的补贴额额度如下下(1)转向一一般作物物（大豆豆、麦、饲料作作物等）、多年年生作物物（果树树等）、实现多多

19、种功能能的水田田（景观观形成作作物等）的25千日日元/110a；(2)作为调调整水田田的10千日日元/110a；(3)转向特特例作物物（蔬菜菜等）的的4千日元元/100a；(4)全年进进行土地地改良、保护管管理或自自主保护护管理的的4千日元元/100a。为为了鼓励励村落集集体参加加生产调调整，村村落集体体1000完成成生产调调整目标标的，在在上述(1)到到(3)的基础础上额外外追加55千日元元/100a的鼓鼓励地区区集体加加入奖励励补贴（这部分分由政府府全额支支付）。水田麦、大豆、饲料作作物振兴兴补贴为了支援援利用水水田进行行麦、大大豆、饲饲料作物物的生产产，对为为克服潮潮湿危害害，开发发高产

20、技技术而努努力的农农民、农农业团体体发放定定额补贴贴。19998年年的补贴贴预算总总额为2200亿亿元。稻作经营营稳定补补贴为了缓和和自主流流通米价价格变动动对稻作作农家经经营的打打击，使使农民能能够安心心经营农农业，而而设立补补贴制度度。首先先，根据据不同的的品种和和规格，分别将将过去三三年自主主流通米米价格的的平均（三年移移动平均均）值设设定为各各自的基基准价格格；然后后，以不不同的品品种和规规格的基基准价格格为基础础，按照照生产者者负担基基准价格格的2，政政府资助助基准价价格的66的原原则，建建立补贴贴基金；当稻米米价格下下降时，给1000完完成生产产调整目目标面积积的农户户销售的的自主

21、流流通米，以补贴贴；补贴贴的额度度是基准准价格与与当年价价格之差差的八成成。同时时在制度度运营上上具有如如下特点点(1)全国层层次设立立基金，寻求高高效合理理的运营营。(22)为了了防止由由于本项项政策的的实施而而使生产产者转向向播种市市场评价价较低的的稻米现现象的发发生，生生产者团团体（农农协）等等资金设设立者根根据判断断，可以以降低补补贴比率率。(33)为了了资金的的顺利运运营，抑抑制丰年年可能造造成的自自主流通通米的过过渡竞争争，对稻稻米销售售流通调调整中所所需的一一定时期期的资金金利息、保管费费可以给给以补贴贴。 4确确立水田田农业经经营的补补贴为了使得得由稻作作转向其其它作物物的经营

22、营能够得得到切实实的落实实，促进进稻作与与大豆、麦子、饲料等等转换后后作物有有机结合合的水田田农业经经营的形形成和确确立，将将对生产产调整目目标面积积完成率率达到1100的有关关地区农农民和地地区进行行支援，给予补补贴。补补贴的具具体内容容和发放放额度如如表3所示。表3 确确立水田田农业经经营补贴贴的内容容和发放放额度项目一般作物物（大豆豆、麦子子、饲料料作物等等）特例作物物（蔬菜菜等）确立高水水平的水水田农业业经营补补贴生产基地地形成补补贴生产组织织和村落落集体经经营农业业补贴农牧结合合经营补补贴山区丘陵陵地区生生产基地地形成补补贴200000日元元/100公亩100000日元元100000

23、日元元100000日元元100000日元元20000日元/110公亩亩20000日元20000日元20000日元上述补贴贴内容说说明，生生产调整整政策不不仅仅是是一项稻稻米供求求平衡政政策，它它还具有有生产结结构调整整政策的的功能（例如对对转而播播种不同同的作物物确定不不同的补补贴额度度）、农农业经营营组织政政策的功功能（例例如稻米米供求稳稳定补贴贴中的集集体加入入奖励补补贴、生生产组织织和村落落集体经经营农业业补贴、生产基基地形成成补贴等等）、甚甚至区域域平衡发发展政策策的功能能（例如如山区丘丘陵生产产基地形形成补贴贴）。前前一小节节计算得得到的生生产调整整的财政政负担，是上述述生产调调整政

24、策策实现所所有功能能的财政政负担。如果将将生产调调整的财财政负担担按照政政策的功功能进行行分摊，那么用用生产调调整来调调整稻米米供给的的单位财财政成本本一定会会比前一一小节的的计算值值要小许许多。五、财政政负担与与农民收收入第三，还还应该强强调，生生产调整整的各项项补贴，一般不不是通过过流通部部门转移移支付，而是直直接支付付给农民民。所以以，可以以减少财财政补贴贴在中间间环节的的损失，生产调调整的财财政负担担可以最最大限度度地增加加农民收收入。 维持较较高收购购价格的的目的，在于保保护稻米米生产者者的利益益。政府府干预价价格和市市场价格格的差距距，为实实施价格格干预的的粮食部部门提供供了寻租租

25、的可能能性。如如果监督督乏力，那么粮粮食收购购领域就就很容易易出现违违法违纪纪行为。即使不不存在违违法违纪纪的寻租租行为，作为粮粮食部门门的中间间环节至至少并不不存在自自我提高高效率的的经济动动力。从从而使得得粮食部部门的日日常经费费非常庞庞大，造造成财政政补贴在在中间环环节的损损失。 日本政政府米的的流通，就是一一种在维维持较高高的收购购价格的的前提下下，财政政支出通通过政府府流通部部门转移移给农民民的政策策机制。政府米米的流通通费用由由购销价价差和政政府米购购销机构构的管理理费用两两部分构构成。购购销价差差是政府府米的收收购价格格高于销销售价格格的差额额部分，它虽然然支付给给了粮食食部门，

26、但由于于粮食部部门对销销售稻米米的生产产者实施施的是高高于市场场价格的的收购价价格价格格，所以以在最终终归属上上看，它它成为对对农民收收入的补补贴。但但是，由由政府米米的委托托收购费费用、运运输费用用、保管管费用、粮食机机构的事事务费用用和利息息支出等等构成的的管理经经费，最最终归属属于各个个中间环环节部门门，从增增加农民民收入的的角度上上看是政政府补贴贴在中间间环节的的损失。如表44所示，19770-884年间间，管理理费用至至少要占占政府米米流通费费用总额额的四分分之一（最小的的19774年，比率为为26.8）以上，有时更更是超过过了流通通费用总总额的八八成（最最大的119811年，比比率

27、为880.99）。这说明明，从增增加农民民收入的的角度看看，日本本政府米米流通的的财政补补贴中，中间环环节的损损失部分分非常巨巨大。与与此相反反，生产产调整的的财政补补贴因为为是直接接发放给给生产者者农民，基本不不存在这这样的中中间环节节损失。 表4 日日本政府府米的流流通费用用(买卖卖损失)的构成成 单位位亿日元元、买卖损失失合计(A)购销价差差损失(B)管理经费费(C)政府米损损失为1100时时的比率率B/AC/A 1970019711197221973319744197551976619777197881979919800198111982219833198443600026877238

28、7738699497335841159455606665269955688415663393331488298113022219599139661375527522364003881136677354332606626277 9611 6622 8166 99551047716411129111022211177133331960022788252332663329411319552831123322198661975554.4452.0057.4471.1173.2266.4461.7758.4449.5547.2223.1119.5525.9933.4434.8845.6648.0042.6628.9926.8833.6638.3341