中国指数研究院2011年5月16日中国保障房专题研究：历史、现状、趋势、策略（简版）

1、一、保障性住房政策：历史与现状1.1 我国保障性住房政策变迁从1994年我国提出住房制度改革以来， 我国保障房政策的发展经历了五个阶段：保障房建设提出、保障房体系初步确立、保障房建设缺位、保障房建设回归和加大保障房建设，即走过了由“提出到“确立 ，经历了“缺位 ，到“回归 ，再到“加大的一个曲折发展过程。图：我国保障房政策变迁历程资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理转折点一：1994年，福利分房转向住房货币化，首次提出经济适用房保障房体系。为贯彻落实?中共中央关于建立社会主义市场经济体制假设干问题的决定?，深化城镇住房制度改革，促进住房商品化和住房建设的发展，1994年7月，国务院颁

2、布了?关于深化城镇住房制度改革的决定? ，指出把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。 该政策标志福利分房转向住房货币化，由此拉开了住房制度改革的序幕，提出了建立经济适用房的保障房体系。转折点二：1998年，住房货币化迈出实质性步伐，初步确立了以经济适用房为主的多层次住房供应体系。为贯彻“十五大精神，国务院发布?关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知?，指出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，确立了以经济适用住房为主

3、的多层次城镇住房供应体系。转折点三：2003年，住房供应过度市场化，保障房建设缺位。当年的国务院18号文把房地产业作为了拉动经济增长的支柱性产业， 普通商品房取代经济适用房作为市场的供应主体。随后的几年，住房供应过度市场化，其在一定程度上导致了保障性住房的建设和供应不足，以至于住房供应中保障房缺位，商品房市场供求矛盾愈发突出，影响到房地产市场的健康发展。转折点四：2007年，保障房成为房地产政策重点，保障房建设重新得到重视。国务院颁布的?关于解决城市低收入家庭住房困难的假设干意见?，提出“进一步建立1994年保障房建设“提出1998年保障房体系“初步确立2003年保障房建设“缺位2007年保障

4、房建设“回归2010年保障房建设“加大时间及文件主要内容主要特点1994年国务院关于深化城镇住房制度改革的决定*把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；标志福利分房转向住房货币化，首次提出经济适用房保障房体系*建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；1998年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知*停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。标志住房商品化正式开始，确立了以经济适用住房为主的多层次城镇住房

5、供应体系*对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。*调整住房投资结构，重点发展经济适用住房(安居工程)，出售价格实行政府指导价，按保本微利原则确定。*廉租住房可以从腾退的旧公有住房中调剂解决，也可以由政府或单位出资兴建。廉租住房的租金实行政府定价。*全面推行和不断完善住房公积金制度。2003年国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知*完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，加强经济适用住房的建设和管理，建立和完善廉租住房制度。确立了房地产为国民

6、经济的支柱产业，商品房成为市场的供应主体，导致随后几年保障房建设缺位*增加普通商品住房供应，控制土地价格，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。2007年国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见*进一步建立健全城市廉租住房制度：逐步扩大廉租住房制度的保障范围，健全廉租住房保障方式，多渠道增加廉租住房房源与资金来源。标志加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系的开始，房地产政策重点开始向保障房转移*改进和规范经济适用住房制度。*城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上；廉租

7、住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。2010年国务院关于坚决遏*要切实履行稳定房价和住房保障职责，建立考核问责机制。提出要采取坚决的措施，遏制房价过快上涨，增加健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度 。该政策标志着加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系的开始，房地产政策重点重回保障房，保障房建设重新受到重视。转折点五：2010年起，开始加大保障房建设。去年4月17日，国务院发布?关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知? 国发201010号 ，指出加快

8、保障性安居工程建设，确保计划580万套保障房开工建设，当年实际开工590万套。同年底的“中央经济工作会议提出“要加快推进住房保障体系建设，加大保障性安居工程建设力度， 逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系2011年3月6日，在“十一届全国人大四次会议记者会上，国家发改委透露“未来五年要建设城镇保障性安居工程3600万套，今年1000万套，明年1000万套，后面三年还有1600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。 表：1994 年2010 年发布的纲领性保障性住房政策制部分城市房价过快上涨的通知*增加住房有效供给：探索“综合评标”、“一次竞价”、“双向竞价”等出让方式，抑制居住用地出让

9、价格非理性上涨；保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应。住房有效供给，加快保障性安居工程建设*加快保障性安居工程建设。资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理1.2 我国保障房体系构成保障性住房是一个随着时间推移而不断变化的概念， 目前包括商品房市场中以低于市场价格出售给特定购房者的经济适用房和限价房， 针对城市低收入家庭的廉租房和公租房以及老厂矿和林区垦区的棚户区改造房。按目前情况，保障房与商品房并非完全分开的，而是存在重叠部分，经济适用房和限价房就是带有保障功能的商品房。图：我国保障房体系发展路径19941997年经济适用房

10、19982007年经济适用房廉租房20082009年经济适用房廉租房两限房2010年经济适用房廉租房两限房棚改房公租房资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理根据我国房地产市场及经济社会的发展状况，经济适用房、廉租房、限价房和公租房依次成为我国保障房建设的重点，保障房体系在逐步完善。由于保障群体、保障方式不同，使得保障房保障范围进一步扩大，更加适应社会发展特点。另外，不同类型的保障房开发模式、盈利模式不同，能较好的平衡企业参与热情和住房保障进度不足的矛盾。经济适用房和限价房只售不租，而廉租房和公租房只租不售。限价房利润率相对较高，房地产企业参与热情也较高；其它几类保障房企业参与热情有限。

11、近两年，公租房成为保障房建设新的着力点，进一步健全了我国保障房体系。1.3 关键政策为支持保障房建设，近年政府出台了一系列涉及土地供应、金融、税费优惠等方面政策，总的来看，力度逐步加大，措施更加具体，更强调落实。1.3.1 土地政策确保土地足量供应是保障房建设的关键， 近年来保障房建设土地供应政策愈加强调量化和责任落实。1994年7月，国务院?关于深化城镇住房制度改革的决定?指出， “经济适用住房建设用地，经批准原那么上采取行政划拨方式供应。 2007 年国发2007 24号文件，再度明确经济适用房建设用地实行行政划拨方式，首次提出“廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用

12、地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70% 。2010年2011年政府相关文件多次强调保障房、棚改房及中小套型商品房用地不低于供地总量的70%。 2011年2月， 国土部发布 ?关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控重点工作的通知?，指出为确保1000万套保障房建设用地实行责任制，将有力地促进保障房政策的落实。2011年5月12日，国土部公布，2011年全国住房用地计划供应21.80万公顷，与2010年计划18.47万公顷和实际供地量12.63万公顷相比，分别增加18%和72.6%，超过前两年年均10.17万公顷的实际供地量。其中保障性安居工程用地计划7.74万公顷，占住房用地供应计

13、划的35.5%，与2010年计划6.58万公顷和实际供地3.24万公顷相比，分别增加17.6%和138.9%。单保障性安居工程用地即已超过2009年之前的所有住宅建设用地的年出让量，这将大大促进保障房建设的开展。1.3.2 金融政策资金也是保障房建设的关键，近年来保障房建设金融支持政策力度越来越大，民间资本、保险资金、信托资金允许进入保障房建设领域。近两年，保障房建设金融政策支持力度更大，多渠道筹集资金，2010年5月，国务院?关于鼓励和引导民间投资健康发展的假设干意见?国发201013号提出“鼓励民间资本参与政策性住房建设，这是首次对民间资本参与保障房建设的通道“开闸；2010年6月，住建部

14、、发改委等7部委出台?关于加快发展公共租赁住房的指导意见?，提出“支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金， 专项用于公共租赁住房建设和运营，探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金拓展公共租赁住房融资渠道 ，这些保障房建设的融资方式都是首次提出，特别是允许企业发放中长期债券，允许保险资金、信托资金进入保障房建设领域，将会有力地缓解保障房建设资金的缺乏。1.3.3 税费政策保障房建设税费优惠支持政策力度更大、措施更具体。2007 年以前，为鼓励企业参与保障房建设，政府主要是采取减免行政事业性收费的措施。2010 年，为加大保障性住房建设，特别是公租房建设，9月财政部、国家税务总

15、局发布?关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知?，提出对公租房建设、运营环节免、1征城镇土地使用税、印花税、营业税、房产税等，保障房建设由费用减免扩大到税收优惠，并且税收优惠项目范围更广、更加具体。1.4 我国保障房政策存在的问题近年来，为加大保障房建设，督促地方政府贯彻落实政策，鼓励企业参与保障房建设，政府出台了一些涉及土地、融资、税费优惠等方面的政策措施，这些政策出台及时、力度不断加大、措施更加具体，对我国的保障房建设起到一定的积极作用，但是我国的保障房政策还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：首先，我国保障房建设缺乏法律保障。我国还没有实施住房保障法，各个地方政府建设保障

16、房没有法律约束，再加上行政考核机制不健全，地方政府进行保障房建设的动力不足，中央政府多次强调保障房建设，但是地方政府对政策的贯彻落实力度有限，成效不大，容易形成“雷声大、雨点小的状况。其次，我国的保障房短期政策多，政策执行不到位。我国的保障房政策主要是中央政府以“通知“意见等形式下发，多是强调短期的措施、手段，并且不稳定。另外，由于各方利益不同，地方政府对政策的执行、落实不到位，存在较多政策落实变相放松的情况。再者，保障房建设、管理机制不健全。目前，我国的保障房建设没有明确的成熟模式，缺乏制度设计，保障房的运营、管理机制不健全，涉及这方面的政策内容很少，地方政府、房地产开发企业、金融机构等相关

17、机构的探索积极性不高。二、保障性住房发展现状2.12005年以来全国经济适用房1建设增长较慢，占同期住宅建设比重较低早在1991年6月，国务院就在?关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知?中提出， “大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题 。到1997、1998年，我国进入房改的关键时期，房地产行业也在这一时期起步。当时的商品房价格同以工薪阶层为主的中低收入者的经济承受能力差距甚大。国家为了解决中低收入家庭住房困难和启动市场消费， 于1998年正式推出经济适用房。2.1.1 全国经济适用房开发投资额占商品住宅比重1999年达最高，近几年基本在5%以下1998 年经

18、济适用房开始大力兴建，全国各地的经济适用房如雨后春笋般迅速发展，无论开发投资额、还是开工、施工面积都迅速增加。从开发投资额来看，1999年，经济适用房占商品住宅的比重达16.6%，开发投资额增长率达61.4%，在大举兴国家统计局目前并未发布全国保障房建设情况，仅对经济适用房进行统计。此处以经济适用房数据来分析 1997年以来保障房建设情况，下一节中涉及的 2008 年以来的数据来自住建部和国务院相关文件，包括了经济适用房在内的所有保障房建设情况。建后的第一年即达到历史最高点。之后，随着非保障性商品住宅的快速发展，经济适用房开发投资额占商品住宅比重持续下降，2010年达到3.1%，是历年最低。图

19、：1997 年2010 年经济适用房和商品住宅开发投资额变化9.2%12.1%13.0%16.6% 16.4%14.2%11.3%6.9%4.8%5.1%4.6%4.3%4.4%3.1%2%0%4%8%6%14%12%10%18%16%1997199819992000200120022003200420052006200720082009201010%20%0%20%10%50%40%30%70%60%经济适用房占商品住宅比重商品住宅增长率右轴经济适用房增长率右轴数据来源：CREIS 中指数据、fdc.soufun 经济适用房开发投资额增长率自1999年开始大幅下降，在2002年、2004年出

20、现过两次负增长，2005年达到最大降幅14%。2006年虽大幅回升到34.2%，但是之后再次下降，到2010年经济适用房开发投资额同比下降5.9%。而从1998年至2010年，商品住宅开发投资额增长率基本在25%左右保持稳定。2.1.2 全国经济适用房的开竣工面积占比经历了 20002005 年的持续下降和2005年后基本稳定两个阶段，目前在5%左右从施工、新开工、竣工面积的占比来看，经济适用房占商品住宅的比重在 2000年达到最高，分别为20.2%、21.8%和26.1%，2000年至2005年持续下降，2005年分别为6.3%、6.4%和7.4%，2005年至2010年基本保持在6%左右。

21、图：1999 年2010 年经济适用房施工、新开工、竣工面积占商品住宅比重30%25%20%15%10%5%0%199920002001200220032004200520062007200820092010施工面积新开工面积竣工面积数据来源：CREIS 中指数据、年份建设计划实际开工棚改房公租房廉租房限价房经济适用房计划合计增长率200863631002009800177013038733020102800180012058049.9%5902011400220160200100072.4%开、竣工面积增长率从2000年开始下降，20022005年降为负值。2006年后，施工、新开工面积又恢

22、复增长，但竣工面积增长率始终在零水平波动。2009 年，施工、新开工面积增长率再次下降。2.22008年起全国保障性住房建设规模大增，公共租赁房占比逐年扩大2.2.1 中央提高对保障性住房建设重视度，近几年建设规模大幅增加自2008年起，中央政府加大对保障性安居工程建设力度，年初即制定明确的全年建设计划，且每年比前一年都有大幅增加。2008 年，中央计划建设廉租房、限价房和经济适用房共63万套，实际完成100万套；2009年，中央政府计划建设各类保障性住房共387万套，是2008年的6倍，完成330万套；2010年是历年来保障性住房建设力度最大的一年，全年计划新开工保障性住房共 580 万套，

23、较上年增长49.9%，且中央政府与各地方政府签订目标责任书，确保计划按时完成，到年底实际新开工保障性住房590万， 超额完成计划； 2011年， 中央政府将计划大幅提高到1000万套，比2010年提高72.4%，且与各地方政府签订“军令状 ，预计今年完成情况比较乐观。表：近几年全国保障房计划及完成情况单位：万套资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理2.2.2 保障房建设逐步趋向以租赁方式为主，公租房受到重视2011年中央计划建设各类保障性住房共1000万套，比去年多出400多万套，多出来的计划中约一半为公共租赁房。我国近几年开始重视公租房市场发展，2009年国家已开始研究制订?公共租赁

24、住房指导意见? ；2010年1月“国十一条中提出在20102012年住房建设规划中要重点明确公共租赁住房的建设规模；2011年1月“国八条要求要努力增加公共租赁住房供应；2011年3月中央政府“十二五规划纲要提出“重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体 。以上政策变化说明中央政府的保障性住房建设思路正在发生变化， 未来保障性安居工程建设将以大力发展公共租赁房为主线。2.4 保障房建设模式2.4.1 开发和代建为保障房建设主要模式目前，我国保障房建设主要模式分为开发模式和代建模式。经济适用房、限价房建设采用开发模式，房地产企业自主经营项目开发，该模式风险相对较高，也意味着省市/城市新

25、举措特点北京组建保障性住房投融资公司通过发放基金、债券等金融产品，吸收社会资金，并用于保障性住房建设。天津国内首个政府公屋天津开发区政府公屋将实行“轮候租赁、有限租期、契约管理、只租不售”的运营管理模式；政府公屋的出租对象为开发区内注册经营的制造业、现代服务业以及高新技术企业和研发机构，不对个人出租。深圳安居型商品房经济适用房住满5年后就可上市，安居型商品房则须签订买卖合同10年后才能取得完成产权，产权买卖延至10年。广州提高土地净收益用于保障房的比例，试点建立保障房建设投融资平台，在商品房项目中配建保障房保障房建设资金在土地净收益中的提取比例从10%提高至13%，并研究制定保障性住房建设资金

26、与土地出让收益动态挂钩的新机制；试行在商品房房地产开发项目中配建保障房；试点建立保障房建设投融资平台，积极探索运用保险资金、信托资金等拓宽保障房融资渠道。河北保障房补助资金采取以奖代补的方式按套奖补，商品房配建保障房省级补助资金采取以奖代补的方式按套奖补，与工程进度挂钩；各地须按宗提取土地出让总收入的5%以上作为保障性住房建设资金；规定凡挂牌出让的商品住房用地项目10%以上强制配建保障性住房，其中廉租房、公租房各5%。福建商品房配建保障房，公租房配建店铺，限地价、竞保障房面积年度出让的新增商品住宅建设用地，按照住宅建筑面积不低于10%的比例配建公共租赁房，棚户区改造项目，扣除拆迁安置房后，按照

27、不低于5%的比例配建公共租赁房；允许各地按一定比例在新建公共租赁住房底层配建商业店铺，用于出租出售，以弥补公租房建设和运营成本；改革土地招拍挂制度，“限地价、竞保障房面积”。利润可能很高。廉租房、公租房采用代建模式，此模式对于房地产企业来说风险小，利润也很小，收益比较稳定。2.4.2 多个地方出台保障房建设新举措为加大保障房建设规模， 解决保障房建设、 运营过程中遇到的资金、 管理等问题，许多地方出台了新的举措，对于各地方政府、房地产企业、金融机构等参与保障房建设将有积极的借鉴意义。为解决保障房建设的资金困难，北京将组建“保障性住房投融资公司 ，通过发放基金、债券等金融产品，吸收社会资金，并用

28、于保障性住房建设；广州将试点建立保障房建设投融资平台，积极探索运用保险资金、信托资金等拓宽保障房融资渠道，土地净收益用于保障房建设比例从10%提高到13%。为更多筹集保障房源，广州、河北、福建等省、市要求商品房配建一定比例的保障房。福建允许各地按一定比例在新建公共租赁住房底层配建商业店铺，用于出租出售，以弥补公租房建设和运营成本。表：部分省、市保障房建设新举措资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理2.5 保障房建设资金新形式在加大保障房建设规模的背景下，资金是保障房建设的难题，近期政府政策允许保险资金、社保资金、民间资本等参与保障房建设，这些资金将在一定程度上弥补保障房建设资金不足的局

29、面。保险资金。保障性住房建设具有地方政府负责、指定土地划拨、规定利润空间、承诺回购等强制要求，对于保险资金而言，是风险可控、长期稳定、担保可靠的投资品种。自去年月?保险资金投资不动产暂行办法?出台为保险资金投资不动产扫清制度障碍后，保险资金跃跃欲试参与保障房的投资建设。近期，有太保、国寿、平安在内的7家保险资产管理公司联合参与投资北京保障性住房建设， 负责太平洋保险资金运作的太平洋资产管理公司发起设立的 “太平洋上海公共租赁房项目债权投资计划通过了保监会的备案。社保资金。全国社保基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。今年3月，

30、全国社保基金30亿元信托贷款投资南京保障房，专项用于支持南京市花岗、西善桥等四个保障性住房项目的建设，这是全国社保基金理事会落实国家战略、支持保障性住房建设的一项创新之举。全国社保基金还将参与合适的保障房项目。民间资本。2010年5月7日，国务院颁布?关于鼓励和引导民间投资健康发展的假设干意见? ，指出鼓励民间资本参与政策性住房建设。建银精瑞公租房建设投资基金年内即将成行，作为首支专门用于保障房投资的基金，发起人除建银精瑞外，还包括复地集团、华远地产、四川新希望等房地产集团，该基金拟设期限为七年，首期计划募集资金规模为100亿人民币。此外，政策银行、债券等新的融资手段也得到了拓展。国家开发银行

31、提出 2011年1000亿元的保障房贷款计划，部分项目已在重庆、南京、黄石等地落实，重庆地产集团计划发行60亿元债券用于保障房建设。三、重点房地产企业参与保障性住房建设情况3.1 房地产企业态度渐变，积极参与保障房建设目前，在加大保障性住房建设力度的背景下，房地产企业对于开发保障性住房的态度已经逐步转变，越来越多的房地产企业明确表态要积极参与到保障性住房的建设。1参与保障房建设，积极履行社会责任2参建保障房将是企业的一个稳定收入来源3参建保障房可获得更多商品房开发机会4参建保障性住房蕴含隐形效益开发企业企业优势利润水平中冶集团成本控制和低融资成本建设周期短，资金周转速度快毛利率：12.5%金隅

32、股份自有工业用地转作保障房开发用地丰富的建设保障房经验毛利率：20%以上北京住总与政府关系良好长期开发经济适用房和两限房，积累了丰富的开发中低端住房经验经适房利润率：2%3%限价房利润率：8%10%万科集团能较好的控制成本，专注大众住宅，住宅标准化净利润率：6%中国建筑规模化生产，多元参建模式。六种模式：承建模式；混合开发模式；服务模式；投资建造模式；投资运营模式；城市综合开发模式。施工总承包模式收益率：3%6%投资建造模式收益率：8%10%混合开发模式收益率：10%5加大参建保障房成为多数房地产企业的共识国有房地产企业参与保障房建设规模在迅速扩大。此外，也有越来越多的民营房地产企业参与保障房

33、建设。3.2 企业自身优势主导利润虽然房地产企业投身建设保障性住房的利润有保证， 但是各大企业的获利情况却不尽相同。部分企业参建保障性住房的利润十分可观，从这些企业的经验来看，深度挖掘自身优势是具有较高利润水平的关键。因而，各个企业应该在保障性住房的开发进程中，不断探索自身优势，寻求适合企业发展的模式。表：部分盈利企业参建保障性住房的优势数据来源：公司年度报告，业绩发布会 中国房地产动态政策设计研究组综合整理中冶集团：成本控制和低融资成本决定高利润中冶集团的保障性住房项目采取责任制，加强管理，降低成本，从而获取高毛利率，其12.5%的高毛利率主要源于投资开发收益、管理费和施工建设这三方面所得。

34、此外，中冶集团特别注重建设周期和资金回购周期，目前公司保障性住房的建设周期约在1.5年，资金回收周期约在2年。随着未来企业的发展，建设周期和资金回购周期将进一步降低，利润水平将会更高。金隅股份：自有工业用地转作保障房开发用地决定高利润金隅股份的保障性住房的毛利率高达 20%以上，其获取高利润的首要因素是可将自有工业用地转作保障房开发用地的独特优势，此举大大降低了土地成本，从而保证保障性住房的毛利率。四、保障性住房建设对房地产市场的影响4.1 加大保障房建设将分流商品住宅需求，抑制商品住宅价格上涨从北京、上海两市的保障房占比与商品住宅价格变化的比较来看，加大保障房建设能分流商品住宅需求，对抑制商

35、品住宅价格过快上涨具有显著作用。用地类型2009年实际供应2010年2011年计划供应实际供应计划完成率计划供应相比2010年计划相比2010年实际供应保障房1.12.451.5965.2%7.7417.6%138.9%棚改房6.543.661.4740.2%中小套型商品房8.046.5180.9%9.3916.8%44.2%其他住房4.332.9668.5%4.677.9%57.8%合计7.6418.4712.6367.9%21.817.6%72.6%2009-62009-72009-8 200-9 9 2009-120009-120109-122010-12010-22010-32010-

36、4 2010-52010-62010-72010-82010-209 10-1200101- 1 2010-122011-12011-22011-3图：北京市 2009 年6 月2011 年3 月商品住宅价格涨幅与保障房销售占比变化35%30%25%20%15%10%5%0%30%20%10%0%10%20%30%价格涨幅不含保障房右轴保障房占比数据来源：CREIS 中指数据、4.2 保障房与商品房在土地市场、资金支持相互影响保障房建设对商品住宅供应的影响主要表达在土地市场的竞争关系和资金的支持互补效应。首先，住建部要求各地加大对保障房土地供应，在土地供应总体有限的前提下，保障性住房用地的增加

37、意味着商品房尤其是中高档商品房供地将受到影响。此外，2011 年持续调控将成为主基调，保障房供地计划的落实会进一步加强监管， 因此在土地市场上保障房将对商品房造成冲击， 抑制商品房建设规模的过快增长。另一方面，由于保障房建设所需资金很大一部分是来源于土地出让收入，这也意味着商品房的建设在一定程度上支撑着保障房的建设。2010 年全国土地出让总价款为2.7万亿，按比例提取保障房建设基金，这对保障房建设资金是很大的补充。短期内， 国家调控收紧， 房地产开发企业拿地热情下降， 这就会影响土地价格及土地收入，又由于保障房建设规模迅速扩大，所需资金大幅度增加，因此房地产调控的收紧可能对保障房建设资金来源

38、造成不利影响。表：2009 年2011 年全国住房用地供应情况单位：万公顷数据来源：CREIS 中指数据、国土资源部值得注意的是，国土资源部近日公布，2011年全国住房用地计划供应21.80万公顷， 其中保障性安居工程用地7.74万公顷， 占住房用地供应计划的35.5%， 与2010年计划和实际供地相比分别增加17.6%和138.9%。此外，为了降低保障房用地规模增加对地方政府土地出让金的负面影响， 2011年商品住宅用地总规模达 万公顷，超出2010年全年所有住宅用地供应量12.63万公顷，假设地方政府能顺利完成供地计划假设完成率达到去年的67.9%，总供应量也将达到14.8万公顷，土地出让

39、金收入应不至于减少，不会影响到保障房建设的开展。五、保障性住房未来发展趋势及建议保障房建设政策支持力度逐步加大，商品房配建保障房、 “限房价、竞地价等新的保障房建设模式将得到更广的采用，在保障房大规模建设的阶段，房地产开发企业应积极参与其中，地方政府也应切实的贯彻执行保障房政策措施，创新思路，采取新举措，解决保障房建设、运营过程中遇到的种种难题，促进保障房建设规模的逐步扩大和房地产市场的平稳健康发展。5.1 政策走势公租房建设成为房地产政策支持的重点，土地供给继续实行考核制，强调落实，金融、税费优惠政策支持力度将进一步增强，这些政策将会有力地助推我国保障房建设取得明显成效。图：保障房政策趋势公

40、租房将成为政策支持重点保障房建设用地供给继续实行责任制税费政策支持力度进一步加大金融政策支持力度更大政策趋势考核问责制确保相关政策落实到位资料来源：中国房地产动态政策设计研究组(1) 公租房成为保障房发展和政策支持的重点(2) 保障房建设用地供给将继续实行责任制，着重落实(3) 税费优惠政策支持保障房建设力度将进一步加大(4) 金融政策支持保障房建设力度将继续加大(5) 为进一步强化保障房建设的政策措施落实， 中央政府可能制定保障房建设的具体考核问责措施与地方政府加强联系稳定收益来源尽早打通融资通道5.2 建设模式发展趋势(1) 商品房配建保障房、 “限地价、竞保障房面积等模式将被广泛采用(2) “限房价、竞地价模式或将推广5.3 开发企业建议(1) 保障房大规模建设时代，房地产企业应积极参与保障房建设(2) 参与保障房建设比较积极的企业将提早打通融资通道图：房地产企业参建保障房受益履行社会责任提高企业知名度房地产企业受地方政府保障房建设建议土地税费政策优惠资料来源：中国房地产动态政策设计研究组5.4 地方政府建议为更顺利的加大保障房建设规模，地方政府可采取一些措施，如保障房建设与商品房建设用地打包，给予参建企业更多的税费优惠，成立保障房投融资和管理公司，商品房配建保障房等。图：地方政府加强保障房