中期财政规划

1、部门中期财政规划编制牛漂亮中山大学政治与公共事务管理学院8月9日第1页主要内容一、中期财政规划概览二、国外中期财政规划编制的经验三、中期财政规划在我国的兴起四、佛山市2017年部门中期财政规划编制要点2第2页一、中期财政规划概览（一）什么是中期财政规划？（MTFF)中期财政规划是指政府预算编制突破一个自然年度，对两年或更长时间预算执行形成约束。中期财政规划通常为3-5年。依据国发3号文，中国中期财政规划为3年。支出项目预算金额支出项目预算金额3第3页（1）基数加增长，缺乏长远的战略；（2）低估政策实施的长期成本；（3）不能对长效的政策进行优先性排序；（4）无法及时评估财政风险；（5）未能准确评

2、估项目的长期绩效。4（二）为何编制中期财政规划？1、年度预算问题（Gupta, ）：第4页（1）降低渐进预算的机会主义，改善财政约束；（2）加强战略规划，改善政策与预算的联系，提升部门自下而上对政策的影响；（3）提高财政政策和预算管理的透明度；（4）提高预算管理工作的计划性；（5）降低预算管理的工作量；（6）提升绩效评价，加强财政问责；（7）克服年度预算平衡的不足，降低财政风险；52、中期财政规划好处：第5页（三）中期财政规划类型(GFOA，）：两种模式孰优孰劣？我国采取是哪一个类型呢？A. 滚动式中期财政规划，规划的期限为中期，但是年度财政收支计划需要每年审批。 B. 传统式中期财政规划：规

3、划的期限是中期，而且财政收支计划在规划的第一个年度一次性审批。6第6页（四）制订中期财政规划四个步骤：1、预测宏观经济和财政变量（经济增长、物价水平、居民收入、等等）；2、设定赤字和支出的财政目标；3、预测财政收入和支出的基线水平（baseline）；4、确定财政可调控的空间：确定新政策和基线变动的成本；明确将自上而下与自下而上的测算相匹配。7第7页二、国外中期财政规划编制经验8依据世界银行调查，截止，世界上共有132个国家编制财政中期规划（World Bank, ）第8页（一）编制中期财政规划原因91、财政赤字不断攀升，如澳大利亚、德国、韩国；2、提高预算前瞻性和透明度，如澳大利亚、英国、韩

4、国；3、应对人口老龄化，如澳大利亚、韩国、英国；4、全球金融危机，如澳大利亚、韩国；5、立法要求，如澳大利亚财政责任法案、德国的经济稳定与增长促进法 ；6、世界银行、国际货币基金组织的大力推动，如韩国、很多发展中国家。第9页（二）中期财政规划内容： 从形式上，普通包含主要经济指标多年预测、多年度政府财务报表，包含政府运行（operation）表、现金流量表、资产负债表、养老保险基金资产负债、等等，从不一样角度预测和反应政府财务情况和财政可连续性。关键：经过财政规则（收支总量控制、债务控制）利用，加强预算对政策约束，降低财政风险。第10页- NFMP- NFMP- NFMP公布日期9月27日9月

5、18日9月8日关键政策短期：刺激经济复苏；中长久：重建财政平衡，降低潜在财政风险；服务政府执政计划。短期：扩张性财政政策，刺激经济复苏；中长久：促进经济高增加与财政稳健性良性循环；财政重建改革，提升支出效率。短期：促进经济复苏；中长久：关注公共部门、劳动就业、教育和金融4大领域改革和3年经济创新计划，提升财政增加潜力。中期财政展望与目标收入：年均增加5%；支出：年均增加3.5%；赤字：从GDP-1.8%，降到-0.4%；债务：GDP30%左右。收入：年均增加5.1%；支出：年均增加4.5%；赤字：短期增加，到逐步降到1.0%；债务：35%左右。收入：年均增加4.0%；支出：年均增加2.6%；赤

6、字：逐步提升（0.4%-1.6%）；债务：40%左右。财政收支管理提升财政支出效率；拓宽税基；增强财政风险管理；提升财政管理系统。财政管理系统改革；拓宽税基；增强财政风险管理。收紧支出总额管理；提升财政支出效率；拓宽税基。按部门/领域预算分配计划福利：提升支出效率，扩大投资、降低浪费；增强大学教育和教育体系重构。经济：精简财政投资，促进私人部门投资；开辟海外市场，推进产业融合和软件产业。农村：支持食品工业发展，改进农村创收基础。福利：构建福利政策框架，提升支出效率和收入再分配力度；构建工作友好型福利项目和基本社保体系；优化高等教育和科研环境；加强职业培训和终生学习计划。经济：短期内增加投资以刺

7、激经济复苏，中长久提升财政投资效率。增加公共基础设施维护投入，继续投资建设中SOC项目，增强企业投资、出口和中小企业发展支持力度，培育新产业，开辟新市场。农村：完善社会安全网，提升行业竞争力，改进农村地域创收条件。福利：增加基本社保投入，提升支出效率；促进青年就业，增加就业培训，构建工作友好型社保，改进市民文化休闲条件。经济：投资未来增加引擎，提升投资效率；增加基础研究和新兴经济增加研究投入，撤消低效研发项目；优化创业环境；投资防疫、环境保护等公共安全项目并构建对应教育培训体系。农村：加大农业产业出口支持。11例子：韩国国家财政管理计划（NFMP）内容概要资料起源：韩国企划财政部官方网站（MO

8、SF，）第11页（三）基本编制方法： 1、以经济预测数据为基础，比如名义/实际GDP、就业率/失业率、消费价格指数、等等。在经济全球化影响下，经济预测不但包含对国内经济情况预测，也包含对世界经济和主要贸易搭档经济情况预测。 2、以财政战略目标为导向，比如强化财经纪律、恢复盈余、控制债务规模、等等。第12页 3、以战略规划引导支出预算，财政部门和议会依据战略规划来审查支出项目。 4、以基线（baseline）分析为关键方法，以当年年度收入和支出水平、行政和服务成本、物价水平、经济发展趋势为基础，结合未明年度人口变动等客观原因测算未明年度收支。 基线方法优势: （1）能否反应当前预算战略和政策是否

9、可连续； （2）政策变动时，能够反应政策成本变动对财政总量和结构上影响；第13页预算战略制定（6-12月）经济与财政预测（8-12月）跨年度预算计划（9-12月）预算分配方案确定（2-4月）预算文件产生（4-5月）预算立法（4-6月）（四）编制程序：新西兰：第14页12月-1月底，企划财政部根据未来5年的宏观经济预测制定并下发NFMP指南，支出部门根据指南制定并提交部门项目成本估计和中期项目计划（Medium Term Project Plan）。2月-4月，由来自政府、高校与科研院所等其他公共机构的专家组成数个NFMP专项工作小组（2013年共有财政总额小组、卫生和福利组、就业组、研发组、地

10、方财政组等15个小组），先后召开小组讨论会和公开讨论会，讨论公共政策和公共支出中的重要事项。企划财政部综合中期项目计划和讨论会成果，根据宏观经济展望，中长期财政需求，国家政策重点，重大投资计划等信息，着手起草国家财政管理计划。4月底5月初，总统主持召开所有内阁成员（和部分专家）参加的年度财政战略会议（又称财政资源分配会议、国家财政政策会议等）。经激烈讨论后，就5年内的财政管理战略，支出上限（含总支出上限、部门上限以及各类支出的上限）以及其他重要事项达成基本共识。6月-9月，经内阁批准、总统签字后，企划财政部下发预算编制指南和支出上限。各支出部门参照指南，在支出上限内提出部门预算申请并提交给企划

11、财政部。企划财政部进行初步审查后，与支出部门就NFMP和预算细节展开讨价还价，并通过财政政策咨询会（Advisory Council）和地方讨论会等形式广泛征求意见，不断完善政府预算草案和国家财政管理计划。9月底10月初，经内阁和总统批准后，企划财政部将年度政府预算草案、国家财政管理计划等其他相关材料一并提交给国民大会，由此进入审议环节。15韩国：第15页三、中期财政规划在我国兴起2015年1月23日，国务院关于实行中期财政规划管理的意见（国发20153号）2015年6月23日，广东省人民政府关于实行中期财政规划管理的实施意见粤府201558号）2016年1月22日，佛山市人民政府办公室关于实

12、行中期财政规划管理的实施意见（佛府办20166号）16（一）主要文件：第16页1、财政收入增速下降，与支出刚性增长矛盾进一步加剧；2、现行支出政策考虑当前问题较多，支出结构固化；3、地方政府性债务存在一定风险隐患；4、专项规划、区域规划与财政规划衔接不够，不利于预算统筹安排。 17（二）中国编制中长久财政规划原因国发3号文第17页（三）总体要求编制三年滚动财政规划、对未来3年重大财政收支情况进行分析预测，采取逐年滚动管理方式，强化财政规划对年度预算约束性，提升财政政策前瞻性、有效性和可连续性，实现规划期内预算收支跨年度平衡。18第18页当前长远19基本标准1、统筹兼顾。2、限额控制。民生改善经

13、济发展生态环境保护财政支出总量控制目标债务余额控制目标第19页20Gupta, 第20页21Gupta, 第21页3、突出重点。在限额控制基础上，依据项目主要性排序择优选择项目编列预算。4、滚动调整。22确保国家、省和市既定民生政策的落实保障关系全市经济社会发展的重点领域改革和重大项目资金需求积极维持政权运转提高基本公共服务支出需要第一年第二年第三年第22页1、预测现行政策下财政收支；2、分析现行财政收支政策问题；3、制定财政收支政策改革方案；4、测算改革后财政收支情况；5、评估可能出现的财政风险。23（五）中期财政规划内容第23页1、前期准备（3月上旬）宏观经济形势分析（发改）、财政收入预测

14、（财政）、财政支出预测（各部门）2、部门建议（4月上旬）部门重大改革和政策事项、未来三年分年度资金安排和预期绩效、项目优先性排序3、财政初审（5月上旬）财政审核部门分年度规划建议、提出综合平衡方案及规划草案24（六）中期财政规划编制流程第24页4 、市政府初审（5月中旬）5、部门修改（6月中旬)6、市政府审批（7月底）7、告知批复 （8月中旬 ）25（六）中期财政规划编制流程（续）第25页1、中期财政规划对年度预算具有约束性；2、中期财政规划应在规定范围内调整；3、中期财政规划应与支出政策项目库对接；4、中期财政规划实行全过程绩效管理。26（七）中期财政规划编制要求第26页四、佛山市部门中期财

15、政规划编制关键点1、宏观形势分析2、部门收入规划3、部门支出规划4、风险评估27（一）主要内容：第27页（二）编制形式与原有年度部门预算表格整合，增加文字说明。现有部门预算编制内容（认为例）：第一部分 部门概况 一、部门主要职能 二、部门预算单位组成第二部分 部门预算安排情况说明第三部分 部门预算表 一、收支预算总表 二、支出预算明细表 三、“三公”经费财政拨款预算表28第28页2017-年部门中期财政规划编制内容：第一部分 部门概况（以部门预算编制信息为准） 一、部门主要职能 二、部门预算单位组成第二部分 2017-年部门预算安排情况说明第三部分 2017-年部门预算表（增至三年预算金额，见

16、下页课件） 一、收支预算总表 二、支出预算明细表 三、“三公”经费财政拨款预算表29第29页-市级部门普通公共预算支出规划表单位：万元单位名称支出类型类级科目款级科目预算预算预算项目使用方向累计101市委办公厅基本支出201普通公共服务支出1党委办公厅（室）及相关机构事务204公共安全支出20409国家保密205教育支出20502普通教育208社会保障和就业支出20805行政事业单位离退休项目支出201普通公共服务支出3政府办公厅（室）及相关机构事务1党委办公厅（室）及相关机构事务30-部门中期财政规划编制表格（以普通公共预算支出为例）第30页（二） 2017-20部门预算安排情况说明原有写法

17、：一、年部门预算收支情况总体说明 佛山市*局（部门）年收支总预算*万元，其中：本年收入*；本年支出*万元，年末结转和结余结转*万元。二、年收入预算情况说明 佛山市*局（部门）收入预算*万元，其中：财政拨款23311万元，占*%；财政账户上年结转*万元，占*%；单位账户项目结转及净结余4257万元，占*%，其它1万元。三、年支出预算情况说明 佛山市*局（部门）支出预算*万元。按支出预算功效分类，包含教育支出*万元，占*%；社会保障和就业支出*万元，占*%；医疗卫生支出*万元，占*%；住房保障支出*万元，占*% ；其它支出*万元，占*%。（一）财政拨款支出预算情况略。（二）年部门预算“三公”经费情

18、况 略。31第31页存在不足（与中期财政规划要求不符地方）：1、缺乏对宏观形势分析；2、与政策关系不明确，无法表达支出重点；3、无法表达预算约束机制，难以实施问责；4、难以测量政策长久成本；5、无法准确预测财政风险。32第32页因而，需要新增以下四部分内容：1、宏观形势分析。部门依据本部门“十三五”规划纲要及年度工作计划,考虑本行业、本事域发展环境重大改变,结合情况,分年度预测未来三年行业和领域主要指标走向。主要指标选取：立足于和本部门职能亲密相关客观条件改变，考虑社会、经济发展、物价水平、人口结构、以及重大政策原因。首先，普通思绪：（1）提供公共服务对象规模和结构发生了改变，比如教育、民政、

19、社保等支出；（2）购置公共服务成本发生了改变，如小区公共服务购置、仪器设备购置、基建项目成本改变；（3）中央、省、市政府重大政策或决议，比如地铁上3号线建设。（4）宏观经济环境发生了改变：比如经济下滑、产业结构调整、等等。这类指标只适合用于以经济建设职能为主部门或项目。（5）其它可能原因。33第33页其次，只针对项目支出作分析，无需对人员、公用经费作分析。再次，并非全部支出项目包括全部原因都需要分析论证，只需要聚焦在那些新增项目、以及成本有显著改变连续性项目等相关原因。预算金额较大重大支出政策项目必须对其影响原因进行分析。最终，这些分析能够是定性，也能够是定量。比如能够预测外来务工儿女就学人数

20、；假如没有相关数据，能够简单用往年数据代替，或者只定性陈说增加趋势，从而说明相关项目支出需求增加态势。34第34页2、部门收入规划。结合宏观形势分析、行业和领域深化改革等情况，详细分析历年收入情况和规划年度收入增减变动原因，测算规划年度部门执收各项非税收入情况，按政府性基金收入、专题收入、行政事业性收费收入等分类分项测算。首先，假如部门没有收入权，能够无须测算。其次，对于有执收权部分，重点依据政府性基金收入、专题收入、行政事业性收费收入三类中发生改变（增加或降低）原因加以分析。可能原因：（1）政策原因，如： 收入子项变动，如政府性基金增减、高速公路无偿； 收费标准改变，提升或降低征收标准； 征收权限改变，跨部门或跨层级；（2）客观原因改变，比如考试类、培训类参加人数增加；出入境人数增加、等等。35第35页3、部门支出规划。研究提出未来三年重大改革和政策事项，测算重大改革和政策事项(重大改革和政策事项是指国家和本市有明确政策要求或纳入部门规划,对财政收支有重大影响事项)分年度支出需求。在此基础上，分基本支出和项目支出，重点分析测算未来三年部门项