浅谈官员问责制

1、目录 TOC o 1-3 h u HYPERLINK l _Toc31332 摘要 PAGEREF _Toc31332 1 HYPERLINK l _Toc1087 关键词 PAGEREF _Toc1087 1 HYPERLINK l _Toc626 引言 PAGEREF _Toc626 2 HYPERLINK l _Toc922 一、 官员问责制的现状及迫切性 PAGEREF _Toc922 2 HYPERLINK l _Toc27087 （一）官员问责制的概念 PAGEREF _Toc27087 2 HYPERLINK l _Toc2778 (二）我国官员问责制的现状 PAGEREF _T

2、oc2778 3 HYPERLINK l _Toc15015 （三）官员问责制的迫切性 PAGEREF _Toc15015 3 HYPERLINK l _Toc2208 （四）国外官员问责制的实践经验 PAGEREF _Toc2208 3 HYPERLINK l _Toc1028 二、 现行官员问责制存在的缺陷 PAGEREF _Toc1028 4 HYPERLINK l _Toc10654 （一）法律制度缺失 PAGEREF _Toc10654 4 HYPERLINK l _Toc23152 1.我国现有官员问责制缺少一部规范性的法律 PAGEREF _Toc23152 4 HYPERLIN

3、K l _Toc26700 2.我国现有官员问责制规范性文件是地方政府规章而不是专门性法律 PAGEREF _Toc26700 4 HYPERLINK l _Toc3636 （二）职责、权限划分不清 PAGEREF _Toc3636 5 HYPERLINK l _Toc23736 1.政府内部职责权限划分不清 PAGEREF _Toc23736 5 HYPERLINK l _Toc25703 2.党政之间职责权限不清广少 PAGEREF _Toc25703 5 HYPERLINK l _Toc6104 3.问责判定标准过于笼统,缺少操作性 PAGEREF _Toc6104 5 HYPERLIN

4、K l _Toc29050 （三）行政问责文化滞后 PAGEREF _Toc29050 5 HYPERLINK l _Toc20067 1.“官本位”思想根深蒂固 PAGEREF _Toc20067 5 HYPERLINK l _Toc26922 2.部分官员民主法治意识淡薄 PAGEREF _Toc26922 6 HYPERLINK l _Toc30590 三、官员问责制制度化法制化的对策建议 PAGEREF _Toc30590 6 HYPERLINK l _Toc5886 （一）不断加快官员问责制制度的建设的步伐 PAGEREF _Toc5886 6 HYPERLINK l _Toc260

5、43 1.进一步转变政府职能，健全权责明确的行政架构 PAGEREF _Toc26043 6 HYPERLINK l _Toc3003 2.进一步完善和明确行政问责主体，强化异体问责 PAGEREF _Toc3003 6 HYPERLINK l _Toc21828 3.全面界定官员问责的范围及标准 PAGEREF _Toc21828 6 HYPERLINK l _Toc12150 (二)加快推进官员问责制的法治化进程 PAGEREF _Toc12150 7 HYPERLINK l _Toc41 1. 制定一部全国统一的问责法律 PAGEREF _Toc41 7 HYPERLINK l _Toc

6、9511 2.以法律的形式明确责任划分 PAGEREF _Toc9511 7 HYPERLINK l _Toc4634 3. 在制定的关于问责制的法律中，同时完善官员问责制的救济制度 PAGEREF _Toc4634 7 HYPERLINK l _Toc5101 四、 结语 PAGEREF _Toc5101 8 HYPERLINK l _Toc24354 参考文献 PAGEREF _Toc24354 9 PAGE 9 摘要 官员问责制是责任政府建设的一种重要体现形式,是民主政治进步的象征,是政府对民众、社会负责的一个重要载体,是社会发展的一种必然。自从2003年“非典”事件以来,官员问责就逐步

7、进入国人视线,在以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体的高度重视和支持下,得到了较快的发展。与此同时广大人民群众也希望更为广泛、更加深入地实施官员问责制,进而打造责任型政府,因此对于官员问责作用的期望也越来越高。本文结合我国的实际情况分析了我国实施官员问责制以来所面临的一系列问题如职责划分不清，行政文化滞后，问责法律依据的缺失，异体问责的不完全等;再次，通过对世界先进国家和地区实施的官员问责制的发展现状的总结，提出了对我国构建完善的官员问责制的一些有益启示，如健全法律机制，完善公民参与机制，发挥新闻舆论的监督和问责功能，实现政府信息公开法制化，落实人大的质询权、调查权，实现党政分开，努力培养一个

8、成熟的公民社会等;最后，借鉴西方国家官员问责的经验，结合我国的具体国情，指出了完善我国官员问责制的对策:制定一部全国统一的问责法律，加快推进官员问责制的法制化进程，进一步加快官员问责制的配套制度建设。关键词 官员问责制；问题；对策浅谈官员问责制引言我国行政问责由于没有一个全国统一的科学性、规范性、操作性强的制度体系作支撑，官员问责制在实践中难以发挥其应有的制度效应，从而直接影响到实施官员问责制的社会效果。所以，当前完善行政问责重在制度化建设。行政问责做为中国政坛的新生事物，仿佛像一棵刚钻出土的新苗，它的成长更多的取决于下面的土壤。土壤良好，它的生长才能够健康，根基才能够稳固。判断一个政治体制优

9、劣有诸多标准，其中之一就是制度化与程序化的程度。制度化产生可预期性，一套制度化的官员问责制会使大众对官员的行为有某种预期，也使官员对自己施政行为可能给自己带来的后果有某种预期。这种预期会促使官员努力奋进。而缺乏制度化、程序化的官员问责制仅仅在官员头上高悬了一把随意的利剑。这把剑可能会使官员谨慎，但决不会使其奋进。故本论文将在官员问责制度化方面作一些初步的尝试性工作，以求达到抛砖引玉之功。官员问责制的现状及迫切性（一）官员问责制的概念 官员问责制，在西方社会指的是一种人事制度。即从民选中当选的国家首长亲自选出合适的官员来负责各项事务;当政策出现失误时，那么犯错的官员要离职以示向首长问责;如果因犯

10、错而引致政策失误过于严重的话，首长便须下台，向其他官员和市民问责。 官员问责制之法理分析刘潇潇 2011-10 武陵学刊-第35卷第6期在我国内地，由“SAI LS”事件波及的“问责风暴”使有关问责制的研究成为学界关注的热点主题，但究竞什么是官员问责制的法律本质以及问责制的内涵包括哪些内容等问题暂时还没有得到统一的解释。从法理学层面上来理解，官员问责制，就是法定的问责主体对党政领导干部的一切行为和后果都必须而目能够追究责任的法律制度的总称。孟德斯鸠在其1748年的著作论法的精神指出:建立一个不同于专制而又温和的政体的必要条件就是将政府的活动划分为几个独立的职能，并把这此独立职能分给不同的机构去

11、承担。这样就形成了一个相互制衡的民主体系。有了这个体系，政府就有了依托，关官员问责制就有了保障。卢梭认为:“全体公民拿出自己的一部分权利交由一个民选的集团来统一行使，并与之签词契约;如不能很好地服务公众，这个集团将承担违约的责任被人民罢免。各国关于官员问责制的理论研究都是以此为理论基础的。 (二）我国官员问责制的现状2008年，针对各地发生的一系列突发事件，中国政坛再次掀起了新一轮“问责风暴”。特别是当年9月份，从9月14日到22日，短短9天，因为襄汾溃坝事故、二鹿奶粉事件、深圳特大火灾等一些重大责任事故的出现，全国各地20余名高级别的官员因问责而被革去原有职务。进入10月份，又有数名地方官员

12、相继落马的报道，有媒体形象地称之为“官员问责年”。“行政问责”给中国4000多万名各级干部的仕途平添了风险，使为宫变成了一种高风险职业，它必然会增强官员的责任心，并会促进干部作风转变，有利于整肃吏治。然而由于这一制度在我国尚属初创，不可避免会有不完善的地方。一般舆论认为，中国启动行政问责是在2003年的非典时期，包括前卫生部部长张文康、前北京市市长孟学农两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处，这是新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。国家行政学院教授杜钢建认为“张文康、孟学农被免职的消息公布后，迅速扭转了被动局面，恢复了政府的公

13、信力，赢得了民众的信任和国际社会的赞赏。从某种意义上说，官员问责制的启动，成为中国战胜非典危机的转折点。” 两会风向：可问责政府雏现 它从实践的角度诊释了“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的深刻内涵，它有利于充分体现立党为公、执政为民的宗旨，有利于充分体现依法行政、从严治政的要求，对于推进全面的行政体制和政府人事制度改革具有革命性的意义。（三）官员问责制的迫切性纵观近几年的行政问责实践，我国行政问责还带有大量的人治色彩，在一定程度上看，目前的官员问责制在许多时候仍然是一种“运动式的行政问责”，“人治式的行政问责”，远没有走上程序性行政问责的轨道。目前各级党政领导班子和领导干部对分管范围内的

14、责任追究工作过问较少，组织人事部门对应给予组织处理的责任追究事项关注不够，凡提起党风廉政建设方面的事情或问题就往纪检监察机关一推了之。这种官员问责制的特点是，行政问责往往取决于领导人的意愿和意志，也就是说，由行政领导确定是否要行政问责，什么样的事情需要行政问责，什么样的事情不需要行政问责，行政问责的力度如何，什么样的人应该承担什么样的责任，什么样的人可以不承担责任。领导重视了，行政问责就进入实践，其力度也大，领导有其他考虑了，行政问责就会退而变成次要工作，力度下降，有时候甚至是停止运作。所以，这种行政问责带有很大的偶然性和随意性，行政问责的结果难以服众。同时，由于不具备完整的规制体系，欠缺切实

15、有效的行政问责办法，行政问责在很多时候并没有得到贯彻落实。当前，我国的舆论监督力度不够，当领导干部出现过失或不作为时，很少有舆论压力迫使问责主体对其提出问责。（四）国外官员问责制的实践经验美国是现在世界上最大的发达国家，号称是世界上最大的、最彻底的“民主国家”，美国的问责制主要包括四个方面的内容，分别是议会问责、司法问责、政府内部问责和选民问责。弹劾的提案权归属于众议院，按照由众议院提出弹劾案，然后交常设委员会或特别调查委员会调查，再由众议员以 1/2 以上的多数票议决追诉的程序进行。参议院有审议弹劾之权力。美国司法审查制度是对行政权进行监督的最有力的方式，也是美国问责法律制度的特色体现。弹劾

16、制度在 1787 年美国宪法中得以确立。美国设立了由政府道德办公室、监察长办公室和功绩制保护委员会等部门组成的专门监督机构，使政府内部问责制度不断健全和完善。在美国的宪政制度一个中心原则便是政府应为其所有的行为向公民负责任。美国政治学家古德诺(Frank Johnson.Goodnow)提出了责任政府理念和构建责任体制的设想，他认为“政府负责任这个特点，使得整个政治体制成了责任体制”；查尔斯吉尔伯特(Charles Gilbert)则提出了两个层面、四种途径建立行政责任机制的模型；罗斯(S.Ross)和休斯(Owen Hughes)等学者从代议制角度揭示了问责制度的内在逻辑 周亚越.行政问责制

17、研究M.北京:中国检察出版社,2006.美国最著名的官员问责制是水门事件 。在1974年，参议院水门委员会对水门事件的调查，导致美国总统尼克松在一片弹劾声中宣布辞职，就是这一制度运用的例子。再如，另一个引人关注的案例就是美国“911”事件独立调查委员会曾紧锣密鼓地进行相关责任的调查。该委员会成立于2002年底，负责对“911”前后美国的外交、情报、移民、商业飞行以及恐怖组织资金流动等方面进行调查，并对布什政府和前克林顿政府的主要官员包括国家安全助理进行质询，主要内容是澄清日前有关两届政府都存在忽视“基地”威胁，得到情报后没有及时采取军事行动，以致外交和军事双失败，从而导致“9.11”惨剧发生的

18、情况。严厉的监督调查程序以及接踵而至的压力甚至制裁表明，失职所要支付的代价昂贵。现行官员问责制存在的缺陷（一）法律制度缺失1.我国现有官员问责制缺少一部规范性的法律 我国涉及官员问责制方面的制度不少，但就全国范围而言，它只是中央制定的政策。具有代表性的政策有2004年2月中共中央通过的党内监督条例(试行)，其中有关于“询问和质询”、“罢免或撤换”的规定;同时颁布实施的中国共产党纪律处分条例专门规定了对有失职、读职行为的党员干部给予相应处分。这两个文件中对具有党员资格的政府领导的问责，是属于官员问责制的范畴。但这两个政策文件都是针对党员领导干部，而没有包括非党员的领导干部。2004年4月中共中央

19、党政领导干部辞职暂行规定，对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”规定了严格的规范。其中“引咎辞职”、“责令辞职”两方面涉及到问责制的内容。党政领导干部选拔任用工作条例中也有关于党政领导干部免职、辞职、降职的规定，但这些规定中的官员问责制仅是针对党政领导干部，而没有包括政府非领导职务的公务员。可见上述种种规定，一方面它并非法律，另一方面它并没有覆盖到全体公务员。2.我国现有官员问责制规范性文件是地方政府规章而不是专门性法律 我国涉及到对行政问责的法律有2005年4月颁布的中华人民共和国公务员法，但它不是专门的关于官员问责制的法律。该法是一部对公务员进行人事管理的法律，涉及公务员

20、的责任追究仅在第九章和第十七章中有部分内容。2001年国务院颁布了特大安全事故行政责任追究的规定，其问责事由仅仅是特大安全事故，而实际上问责事由不应仅仅是特大安全事故。因此，不能认为它们是真正意义的、全面的、专门的问责法律。我国仅有的专门问责的立法形式只是地方政府规章。2007年4月4日，国务院第173次常务会议通过了行政机关公务员处分条例进入2009年，问责制度化的特征更加明显。2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于实行党政领导干部问责的暂行规定再次发出中央加强反腐倡廉、整顿吏治的强烈信号。标志着我国领导干部问责制度化达到了“高峰”。暂行规定的出台，为我们在公务员法和党政领导

21、干部选拔任用工作条例之外，如何对官员问责，提供了一个具体的制度规定和明确的操作标准。但必须看到，它们仍然属于地方政府规章，法的效力层级不高适用范围不大。（二）职责、权限划分不清权责明晰是建立和推行官员问责制的前提和关键。发生重大事故、决策失误、工作执行不力等等，由谁来负责，负什么样的责任，应该由清晰明了的规章制度加以明确，只有这样，才能把行政问责落到实处。1.政府内部职责权限划分不清 第一，是中央和地方政府职责和权限范围的模糊性，中央政府向地方政府放权时在范围上的规定模糊，放权又不统一，不同的地方有不同的权力范围，这种情况导致了中央和地方职责权限模糊不清，重叠多变，造成中央和地方有权的无职无责

22、，无权的有职有责，无权的确要承担责任的错位局面。第二，要经过省、是行政机构设置不合理。纵向上看，我国行政机构的层次太多，从中央到地方，市、县、责任从横向上看不清。乡多个层次。如此之多的行政层次，出了问题，到底追究哪一级政府的我国行政机构的职能部门划分过细，过细的分工必然带来职能交叉、权责不清。2.党政之间职责权限不清广少 由于传统体制的惯性，党政关系没有完全理顺，以党代政的现象在出了问题，责任究竟在党委，还是在政府，很难确定。而且党政官员之间，责任如何分配，也带有一定的不可预期性。这种不可预期性又与权责不清相连，因而很难令当事人心服口服。在已有的行政问责实践中，行政一把手被问责而党的一把手却少

23、有问责，也是党政之间一个有待解决的问题。3.问责判定标准过于笼统,缺少操作性 当前,无论是在中央的规范性文件中,还是在各地方自行制定的问责办法里,问责标准都过于模糊笼统,缺少操作性,比如虽然关于实行党政领导干部问责的暂行规定中第七条明确了实行问责的方式分为“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职”五种,但是某个事件发生以后,具体到底该适用哪一种问责方式,却并没有明确。还需要出台配套的细则,对哪些人要问责、问责到什么程度,还需要进行科学而细致的量化区分,否则就可能导致权力的滥用或者不用。（三）行政问责文化滞后行政问责文化是人们对于官员问责制及其实践的态度、情感和思想的综合体，是官员问责

24、制的灵魂。我国受长期的封建专制统治的影响，缺乏适宜的问责文化氛围。而相对滞后的问责文化将导致政府官员问责制的空置和扭曲。行政问责文化的滞后主要表现在:1.“官本位”思想根深蒂固 中国有2000多年君主专制的历史，受“官本位”影响至深。在一些人看来，当官是光宗耀祖，是获得丰厚傣禄的捷径，“官老爷”高高在上，大权独揽，终身受用，是可以利用手中的职权为自己谋取利益的有效手段。计划经济时代，行政权力对社会无限渗透以及改革开放以来政府权力在资源配置中的主导地位，形成了制度变迁中的“路径依赖”，使得权力本位的思想根深蒂固，而责任本位的思想却远远没有确立并固定下来。所以“官本位”的传统观念短时间内不可能彻底

25、消除。2.部分官员民主法治意识淡薄 民主和法制意识淡薄首先表现在公民和社会中。我国的公民没有浓郁的公民民主意识和主人公意识，对权力的敬畏和官员的依赖意识还很强，对政府的过度依赖，导致了政府权力在某种程度上的膨胀。尽管社会公民的自觉、自立、自主意识大为增强，但是传统的“小民意识”的影响仍然无处不在，公民初步觉醒的政治参与意识有限，民主、法治、监督意识也有限，参与问责的能力相对较低。三、官员问责制制度化法制化的对策建议（一）不断加快官员问责制制度的建设的步伐1.进一步转变政府职能，健全权责明确的行政架构 温家宝总理说过，政府的一切权力都是人民赋予的，只有人民监督政府，政府才不会懈怠，要强调“有权必

26、有责，用权受监督，侵权需赔偿”。转变政府职能是深化政治体制改革、行政管理体制改革的核心和关键，这是我们总结改革开放以来历次改革经验基础上得出的重要结论。应该说，经过多次改革，各级政府的职能已经有了很大的转变，正朝着与市场经济体制、与社会主义民主政治相配套的方向前进。但是，政府职能仍然还存在着越位、缺位和错位问题。实践证明，“政府责任缺失现象总是和政府职能过多、权力过大有关，因为政府职能的无限性和政府责任承担能力的有限性是永远相矛盾的。” 杜晓. 历经四年探索.党政领导干部问责渐入佳境INI.法制日报，2010年10 月因此，必须通过加快行政体制改革，转变政府职能，使政府尽快实现从全能政府向有限

27、政府、从任性政府向责任政府、从权力政府向服务政府转变。2.进一步完善和明确行政问责主体，强化异体问责 “问责制”的关键之一，就是要弄清楚主要由谁来发问。当前我国启动的官员问责制存在着较为突出的主体缺失。官员问责制应该实现问责主体的多元化。异体问责制的内容主要是五大涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制、民主党派对政府和执政党的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、法院对执政党组织和政府的问责制。具体而言，问责制主要是同体问责，从长远看，问责制应该重在异体问责，离开异体问责的问责制是苍白无力、缺乏持续性的。诚如温总理所言，政府的权力来源于人民，人民具有去问“上边”的事的权利，以使

28、其不敢“懈怠”。如何从制度上保障公众可以顺利地对官员的言行发问，是“问责制”全面落实的关键之一，而上述各方对政府的问责，就属于“异体问责”。各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的民主监督，同时，要接受新闻舆论和社会公众监督。3.全面界定官员问责的范围及标准 问责的范围，即什么情况可以引起对相关官员的问责，也可称为问责的触发机制。我国行政问责的客体是各级政府及公务员，他们经人民的同意和授予掌握公共权力。行政权力的性质，决定了行使的目的只能是维护人民大众的公共利益，政府的全部活动都必须围绕公共利益来开展，而不是为了某一私人或个别集团利益服务。因此，“所有的公共行政人员的行为都要以是否符合公共利益为

29、标准来衡量是否是负责任的行为。”政府及其官员如果违背对社会公众的承诺、背离社会公众的期望、损害社会公共利益，都应受到责任的追究，承担相应的后果。因此，在问责范围上，不能仅局限于严重的生产安全事故、生命安全公害事故、突发性灾难以及严重的经济事件，而是一切涉及公共利益的政府及其官员所做出的决策行为、执行行为、监督行为都在可问责之列。(二)加快推进官员问责制的法治化进程1. 制定一部全国统一的问责法律 全国统一的法律，可以使问责的法律依据标准更加明确。从权威性方面来说，全国性的关于官员问责制法律在权威性上一定会强于地方性的法律、法规或散见于其它文件中的只言片语，这也体现出国家对官员问责制的重视及该制

30、度本身的重要性。这部全国统一的关于官员问责制的法律应在充分了解我国现阶段国情的基础上，针对政府部门的工作特点，由全国人大颁布并要求中央政府、地方各级政府贯彻执行。2.以法律的形式明确责任划分 要以法律的形式明确党务系统与政务系统之间的职责划分，对党委的同体问责加以具体化。还要加强政府纵向和横向部门之间的职能权限，切实解决部门之间职能交叉、权责脱节及政出多门等问题，并对政府公务员的权力与责任进行制度化、规范化的界定，将公务员的权力、责任、义务在法律中均详细规定。对行政权力进行规范约束和全面监控，最大限度地减少权力失衡或者滥用权力不承担责任的可能性。在以法律形式明确责任划分时，必须遵循合理与适当的原则。“缩小责任范围意味着有些权力没有责任，从而违背民主政治的初衷;扩大责任范围不仅意味着有失公允，挫伤政府及其官员的积极性，而且可能使责任无法实现