不动产征收权属调查法律与实务

1、不动产征收权属调查法律与实务 无论是在房地产征收项目还是开发商城市更新项目，对不动产的权属调查工作是不动产征收的核心内容之一。在为多个政府征收项目和房地产开发商城市更新项目提供法律服务后，笔者总结出了部分在不动产征收权属调查工作中的法律与实务经验，通过部分典型案例再现的方式，深入浅出，以期与业内人士共同探讨，为日后不动产征收权属调查工作的进一步顺利开展提供借鉴。一、基本概念及其解释 1、不动产，指不可移动或移动后减损其价值或使用价值的财产。房地产仅指房产与地产。房地产与不动产密切关联，甚至可以说，房地产即狭义的不动产。 土地因具有不可移动性、固定性特征，被称为不动产；因土地不可动，附着于或固定

2、于土地之上的物体也变得不可移动，也成为不动产。在这些附着物中，首先是房屋与建筑物，还包括土地上生成的树木、庄稼、矿藏等。从范围上，不动产包括土地及其土地上附着的或内含的物质。2、不动产征收权属调查，一般意义上，仅指调查核实不动产产权人，即所有权人。土地及矿产的所有权归国家，房屋及其附属设施、树木、庄稼等所有权可以归个人或单位或其他组织。在理解这个概念时，要注意两点：一是权属调查不是确权，他是对不动产物权权属的现状进行核实辨认；而只有房地产行政主管部门和人民法院才有权对不动产进行确权。二是在不动产征收实践中，权属调查不仅仅是核实辨认不动产所有权人，在某些时候，还需要核实不动产物权人以及它物权人，

3、包括用益物权人和担保物权人。例如，土地所有权只能归国家或集体，个人及其他组织不能享有所有权，但根据我国法律，个人及其他组织可以取得土地使用权，并对该土地使用权享有占有、使用、收益、处分的权力，这是财产权的重要内容。因此，土地使用权人也成为被征收补偿对象。此外，根据法律规定，用益物权人、担保物权人都可以成为被征收人，未经法律确认的不动产转让的受让人也可以成为被征收人。二、不动产征收权属调查的一般原则在我国，民事主体不能取得土地所有权，因而我国的房地产权结构清一色的“土地使用权+房屋所有权”，这使得我国房地产权关系呈现较为复杂的局面。由于土地使用权的多样性，加上受历史原因影响，我国存在不同种类的房

4、屋所有权，这也增加了我国房地产权结构的复杂性。（一）房地权利合一原则。房屋总是建筑在特定的地块之上，土地之上一旦建筑了房屋，那么对土地的占有利用，就主要表现为对房屋的占有利用。因此，房屋和土地的不可分性及其占有的相斥性，决定了房屋所有权与土地权利具有密切关系。在我国，土地使用权可以依法流转，民事主体在转让房屋所有权时，总是将土地使用权一起转让，而我国法律也不允许民事主体将土地使用权和房屋所有权分割转让。因此，在核实权属时，一般采用“房随地走”或“地随房走”的原则，即有土地使用权证无房屋所有权证的，一般将该房地产一并确认给土地使用权人；有房屋所有权证无土地使用权证的，也一般将土地使用权一并确认给

5、房屋所有权人。【案例】有土地使用权证，无房屋所有权证，如何核查？【案情】1950年甲的祖、父辈曾占有一幢祖屋，一直使用至今。80年代，甲的祖、父辈相继去世，甲向县人民政府申请房地产证，当时的县人民政府发给了甲宅基地使用权证，但没有发房屋所有权证。2008年，政府因公共利益需要征收，在权属核实过程中，乙提出异议，说该房屋所有权是属乙的祖父的，当时乙的祖父与甲的祖父是好朋友，甲的祖父没有地方居住，而自己有多余的一间祖屋，遂借给甲的祖父暂时居住，然这一借就是50多年。乙称现在村里仍有老人可以证明，因此要求应将乙列为被征收人。【分析】乙的祖父将祖屋借给甲的祖父居住，一住就是几十年，乙的祖父去世时，也并

6、没有对该祖屋进行处分，其子孙也从没有提出过要求继承。因此，应当视为乙的祖父已将该祖屋赠送给甲的祖父。80年代，甲依法取得了宅基地使用权证，是甲合法拥有宅基地的有效证明，根据“房地合一”的原则，应当认定甲为被征收人。【案例】有房屋所有权证，无土地使用权证，如何核实？【案情】甲在某县城拥有一块宅基地，由于甲比较富有，90年代，甲买了房子，于是决定将自己原有的宅基地转让给乙，没有办理任何转让手续。98年，乙在该宅基地上建了私宅，并办理了房屋所有权证。2008年，在政府征收时，甲提出自己是宅基地的合法使用权人，并出具当时向建委购买的证明，主张其与乙之间的宅基地转让无效。【分析】根据城镇国有土地使用权出

7、让和转让暂行条例第24条规定：“地上建筑物、其他附着物的所有人或共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权”。由于乙已经办理了房屋所有权证，因此，甲不能以宅基地转让无效为由，主张其为宅基地的使用权人。根据“地随房走”的原则，乙依法拥有该宅基地的使用权。（二）房地权利分离虽然法律确立了房屋和土地使用权一体原则，但城市房地产管理法并没有对房地产一体登记做出强制性规定，而是交由省级政府自主决定。受传统土地和房屋分业管理的限制，我国大多数地区的房地产登记采取双规制：土地使用权属在土地管理部门登记，房屋在房产部门登记。因此，在实践中房地权利分属不同权利人的情形非常普遍。此外，在农村城市化过程中，

8、很多农村土地以租赁的方式进入市场流转，村委会出租集体土地用于非农建设的情形也非常普遍。为尊重历史与现实，从有利于征收的角度出发，我们主张根据实际情况，本着“谁投资，谁受益”的原则，如果土地和房屋分属不同的权利人，由不同权利人分别投资取得的，可以将两个主体一同列为被征收人，分别进行补偿。【案例】一方出地、一方出资合作建房，如何确权？【案情】甲拥有一块工业用地，并办理了土地使用权证，甲与乙协商，由甲出地、乙出资，建设工业厂房一幢。厂房建完投入使用后，所得收益由甲、乙双方平均分配，由于没有依法报建，厂房一直未办理房地产证。在征收过程中，大多数人认为根据“房地一体、房随地走”的原则，应该将上述厂房及土

9、地确认给甲方。【分析】由于甲、乙双方系合作建房，根据现有的法律规定，合作建房无效，土地使用权仍归甲，地上附着物应评估折价补偿给乙。基于上述处置的原则，在征收补偿中，将甲、乙双方共同列为被征收人，其中土地评估作价补偿给甲方，房屋评估作价补偿给乙方。【案例】村委会出租集体土地建厂房，如何核实权属？【案情】某村委会为发展本村经济，通过招商引资与甲公司合作，由村委会提供一块集体建设用地，出租给甲公司，租赁期限为50年，甲公司按月支付租金给村委会，甲公司在租赁的土地上建设厂房，竣工后开始生产经营活动。2008年，政府因建设需要征用，在工作中，村委会提出土地应补偿给集体。【分析】在农村城市化发展过程中，土

10、地已经成为经济发展的重要载体，当城市原有的土地不能满足经济发展的需要时，农村土地的流转势不可挡。问题是，我国法律明令禁止集体土地的市场流转，使集体土地的使用权受到政府的管制和约束，从这种意义上讲，集体土地所有权是不完整的所有权。本案中，村委会擅自出租土地进行工业建设是违法行为，土地租赁合同是无效的。从补偿的角度，土地的补偿权益理应归村委会，而地上建筑物的补偿权益应归实际投资人。（三）宅基地的确权。我国实行土地集中开发体制，为了节约利用土地资源，一般个人很难获得土地进行私房建造，尤其是在城市范围内，个人取得住宅的方式主要是通过商品房买卖。而在农村，本村村民可以获得一块宅基地，且不能擅自转让宅基地

11、使用权。非村民不得享有农村宅基地。【案例】宅基地空置，如何确权？【案情】陈的祖父在解放前曾建有三间瓦房，解放前被日军烧毁，留下一块宅基地。解放后，陈一直在外地工作，未回乡建房。2008年，政府因公共利益需要征收该土地，陈提出应对其进行补偿。【分析】根据国家土地管理局发布的确定土地所有权和使用权的若干规定第五十二条：“空闲或者房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”根据该规定，陈已丧失该宅基地的使用权，政府只对村集体进行补偿，而无需对陈进行补偿。三、不完全产权的房地产转让权属调查物权是一种对世权，

12、可以对抗除权利人本人之外所有不特定的世人，因此，为了让世人知晓谁是权利人，就需要对物权进行公示。经公示后，物权才具有对抗效力。不动产的公示就是指不动产的登记，因此不动产一经登记就产生公信力，具有对抗任意第三人的效力。我国物权法第9条：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”城市房地产管理法第38条第6项：“下列房地产，不得转让：（六）未依法登记领取权属证书的；”可见，取得房地产权利必须经过登记，私自转让的行为从法律上讲是无效的，而未经权属登记的房地产是禁止转让的。在征收补偿工作中，原

13、则上只能依照权属证书上登记的权利人名称进行核实，但在实践中，由于存在许多不完全产权的房地产，要么无法办理初始登记手续，要么是本身不能转让的，这一部分房地产因为市场需求量大，交易量也很大，如果征收时一概不予以确认，将给政府公共利益征收工作造成极大的障碍，也容易激化矛盾。而如果不顾法律的禁止性规定，对二次转让的受让人予以认可，又将产生极大的法律风险。【案例】转让未经权属登记的房地产，受让人能否成为确权主体？【案情】陈从某村委会处购得一块宅基地，未依法报建，建造了一幢三层楼的私房。1999年8月，陈将该私房转让给李，双方签订了买卖合同，李依约支付了房款，陈将该私房交付给了李。2008年，政府因道路建

14、设需征用该私房，李前来申报权属核查。【分析】根据我国法律的规定，私自转让未经权属登记的私房，转让行为无效，从这一点上看，李不能做为被征收的权利主体，但事实上，李已经实际占有、使用了该私房，并且买卖合同已经履行完毕，陈也没有提出异议。因此，将李确定为被征收人并无不妥。在实践中，类似的转让行为还很多，有的未经权属登记就进行转让，有的虽然已做了权属登记，但该权属登记证上明确不得转让，产权人擅自进行了转让等等。为了有效地规避法律风险，保障实际权属人的合法权益，我们提出了以下处理原则和解决方案：总体原则：对于双方的违法转让不动产产权的行为的合法性和有效性问题予以回避，但是可以确认基于双方的“转让行为”之

15、上的不动产的财产权益的转让，包括该不动产产生的一切补偿权益，无论补偿方式如何，补偿数额多少，均归受让方享有。具体可以考虑由转让方出具一份不动产权益转让申明书，申明将房地产未来因征收补偿所得的一切利益转让给受让方，并承诺因该房产征收补偿所得的一切利益且无论补偿方式如何，补偿数额多少，均归受让人所有，与本人无关。四、涉及用益物权如何核实被征收人用益物权是物权所派生出来的权益，它是根据用益物权人与物权人之间的约定，由用益物权人对物权人的不动产或动产依法享有占有、使用、收益的权利。根据物权法第121条规定：“因不动产或动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十

16、二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”因此可见，我国法律明确规定了用益物权人是不动产征收的直接补偿对象。在不动产征收的实践中，涉及到的用益物权主要有：土地承包经营权。（一）这里要强调的是，房屋租赁权不属于用益物权，它属于债权，属于合同法调整的范围；而用益物权属于物权，受物权法的调整。因此，房屋租赁权人不是征收补偿的直接对象，但在征收补偿中可以间接享有相应的权益。除非租赁合同有特别约定，未到期的房屋租赁权人一般享有以下间接补偿权益：租赁权人对房屋二次装修或其他投入到不动产上的标的物，应予补偿；租赁权人享有搬迁补助费的补偿；租赁权人享有过渡期过渡安置补助费；涉及生产经营活动的租赁权人还依法获得停产

17、停业的适当补偿；租赁权人还可与出租人协商解决有关解除租赁关系所造成损失的适当补偿问题；若对出租人采用安置的方式的，租赁权人有权主张对安置的房屋继续进行承租。【案例】租赁期限已到，承租人能否获得补偿？【案情】1998年8月5日，李某与某经济发展公司签定厂房租赁合同，由李某租赁经济发展公司的厂房进行工业生产，租赁期为10年。2008年5月，政府发出拆迁公告，因公共利益需要征收某经济发展公司的厂房。经济发展公司遂在合同期限到达前一个月通知李某不再续约，并于2008年9月与征收部门签定了补偿协议书。李某认为其应当获得补偿，遂起诉经济发展公司，要求发展公司将二次装修的补偿、停产停业的经济补偿、搬迁补助费

18、等归还给李某。一审法院审理认为：李某与经济发展公司的合同在拆迁公告之后到期的，拆迁行为影响了李某继续承租厂房，因此，李某应当获得上述补偿。二审法院认为：无论是否有拆迁行为，皆不影响经济发展公司基于物权基础上的租赁解除权，既然合同期限已到期，不动产物权人就可以依法无条件行使解除权，征收部门与经济发展公司之间的征收补偿关系与李某无关。【分析】二审法院的认定是正确的。租赁关系是基于合同基础上的债的关系，只要发生法定的合同解除事由，一方当事人就有权依法解除合同而无须给予赔偿；租赁权有点类似于用益物权，比如它也是基于不动产物权的行使而产生的权益，但我国的用益物权的种类是法定的，物权法并没有把房屋租赁权纳

19、入用益物权范畴，而是由合同法来调整。根据物权优于债权的一般原则，在不影响到债权的正常行使的前提下，债权人不得对抗物权人对物权的合法行使。而本案中，在租赁合同约定的期限内，物权人并没有防碍或影响到承租权的行使，因此，物权人无须对承租人进行补偿。（二）承包经营权人在征收补偿中享有哪些权益？承包经营权属法定用益物权，与房屋租赁权不同，承包经营权有法定的特定形式要求，而且必须满足这些相应的条件之后，合同才能依法成立生效。这些法定条件的设定主要针对承包土地的流转，以及非原村民承包本村集体土地的行为。我国土地管理法、农村土地承包法均明确规定了土地承包经营权的流转，以及非本村村民承包本村集体土地应具备以下条

20、件：必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；必须报乡（镇）人民政府批准。但在实践中，土地承包经营权人未按法定程序批准进行互换、转让经营权的行为十分普遍，有的甚至连承包经营合同都没有签订。对于这种情况，其承包经营关系是否合法有效，是否受法律保护?在实践中，这个问题争议颇大。有人认为应严格依照法律的规定来审核承包经营关系是否有效，有人认为只要签订了承包经营合同就应该承认承包经营关系合法有效。笔者认为，在具体工作中，应本着实事求是，从当时的历史背景和现实情况出发，来综合判断承包关系的法律效力。【案例】未签订土地承包经营合同的承包关系是否合法有效【案情】1996年始，邬在平湖山厦村

21、某荒地进行种养活动。邬找当时的山厦村民委员会的村长协商可否给予签订承包经营合同，但遭到拒绝。邬遂不予理会，擅自进行种养。由于邬是国家工作人员，当地村委会也不愿得罪他，所以听之任之。直到2005年深圳市农村城市化转地，区政府与山厦村民委员会签订了转地补偿协议书。邬种养的荒地也在转地的范围内，邬知道后，遂到处上访，要求将土地上的青苗补偿款直接补偿给他。政府转地办认为：邬并没有与山厦村民委员会签订土地承包经营合同，不能证明其有合法的承包经营权，不是转地的补偿对象，不予补偿。【分析】政府转地办的做法是正确的。邬未经当地的村民委员会同意，擅自占地种养行为，已构成土地侵权。其在土地上的种养行为是非法行为，

22、不受法律保护。我国物权法第一百二十七条规定：土地承包经营权自土地承包权合同生效时设立。显然，邬并没有在该块土地上依法设立承包经营权，其非法占地进行种养的行为不受法律保护。当然，在实践中，广大农村普遍存在未签订承包经营合同的事实上的承包关系。只要本集体经济组织同意并予以认可，且符合当地的客观情况，就不能一概机械地认定承包经营关系不成立而不予保护。五、涉及担保物权如何确定被拆迁人担保物权是指在债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形，依法享有就担保财产优先受偿的权利。担保物权的设立应具备以下条件：应订立担保合同。担保合同是主债权债务合同的从合同，主合同无效，担保合同随之无效；不动

23、产担保应依法进行登记。未经依法登记，不得对抗善意第三人。由于担保物权人享有优先受偿权，因此，在征收补偿中，应对担保物权人优先补偿。根据物权法第一百七十四条规定：担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期未届满的，也可以提存该保险金、赔偿金或补偿金等。在实践中，当事人双方往往对主债权存在争议，征收部门往往无法判断担保物权人优先受偿的具体数额，因此，一般应书面告知担保物权人与物权人协商如何实现担保物权，如无法协商，建议担保物权人依法提起诉讼，以实现担保物权。在征收补偿谈判时，应告知担保物权人参与谈判，除非担保物权人明确放弃

24、该项权利。【案例】担保物权人可否直接作为被补偿对象【案情】甲公司有一工业厂房位于铁路项目拆迁红线范围内，征收部门与其协商谈判拆迁补偿事宜。在谈判过程中，发现甲公司已将其厂房抵押给农业银行支行，已办理了抵押登记手续，抵押金额为人民币800万元，抵押合同未到期，合同约定不能把提前解除抵押。征收部门认为，抵押权人享有优先受偿权。因此，应将800万元抵押货款予以扣留，余款支付给甲公司，遂与甲公司签订了征收补偿协议书，约定补偿总额为1000万元，先行支付800万元给甲公司，由甲公司自行解除有关抵押事宜，待解除后，再将剩余200万元支付给甲公司。合同签订后，在履行过程中，农业银行支行发现后紧急致函征收部门

25、，声称甲公司欠银行的本金、利息及滞纳金，以及提前解除抵押合同的违约金，总共约2000万元，故请求征收部门立即停止补偿协议的履行。【分析】本案中征收部门与甲公司的行为已经侵犯了担保物权人农业银行支行的权益。作为担保物权人，农业银行享有征收补偿的优先受偿的权利。因此，有权参与对标的物补偿的谈判，以防止物权人以低价方式变卖标的物，从而侵犯担保物权人的权益。征收部门在征收补偿谈判中没有通知农业银行参加，从而导致对担保金额的误判，且提前将款项支付给甲公司，由甲公司自行解决抵押权的解除问题，存在极大的法律风险。正确的做法是，征收部门应提前对甲公司的产权登记状况进行检查，如果发现有抵押登记的，则应通知抵押权

26、人与物权人一直参与征收补偿谈判，三方共同达成协议，共同签订征收补偿协议书，优先支付补偿款给抵押权人，余款再支付给物权人。在实践中，若抵押人与抵押权人无法达成协议的，则应通过诉讼途径解决。拆迁人可依法将补偿款予以提存，待双方通过诉讼最终确定补偿比例时再行支付。六、产权不明的认定及其处理产权不明是指穷尽一切手段无法查找到物权人或由于几方当事人对不动产产权均提出主张，根据现有的证据材料，征收人无法判断或依其职权无权作出判断哪一方是合法的产权所有人的情形。（一）未经权属登记的房地产的转让行为。在实践中，存在大量的房地产未经初始确权登记就进行了转让，有一些拥有宅基地使用证或“两证一书”，有一些可能提供不

27、出任何资料能够证明自己的产权。对于这一部分转让行为，若转让方不承认转让行为单方反悔的，则可能涉及到转让合同的法律效力问题。因此，征收部门在其职权范围内已经无法作出认定，一般应视为产权不明确的房屋依法予以处理。【案情】甲某于1996年从山厦村买了一块宅基地，建造了一座5层楼私宅，没有办理任何报建手续。2002年，甲某将房屋以100万元价格转让给了乙某。2006年，政府因公共利益需要征用该房屋，与乙某进行协商谈判，补偿价格定为200万元。甲某知道此事后，立即致函政府征收办，否认甲乙之间的转让关系，要求征收办将补偿款支付给甲某本人。【分析】甲某私自建造的房屋没有经过合法报建，也没有依法办理产权登记手

28、续。根据我国房地产管理法的规定，未经权属登记的房地产不得转让。因此，甲乙的转让行为依法应属无效，但鉴于乙某是该房屋的实际使用权人，已经使用多年，其合法权益应给予保护。双方之间因无效合同而产生的纠纷应当通过民事诉讼的途径来解决，征收部门无法做出决定。鉴于诉讼时间的不确定性，征收部门可以依法提出征收补偿方案，报市征收主管部门审核同意，同时办理证据保全措施，并将征收补偿款予以提存，最后实施拆除行为。（二）无任何有效证据证明不动产物权的合法来源的情形。【案情】乙某从甲某手中买了一栋农村私宅，已经支付了房款，从1992年开始一直居住至今。2008年政府因道路建设要征用乙某的房屋，但乙某已经找不到当时的房屋买卖合同，而甲某也下落不明，无法找到。当地的村民委员会只愿意确认甲某是产权人，不承认乙某是产权人，乙某提不出任何证据证明自己是该房屋的产权人。征收办考虑到乙某是房屋的实际使用人，遂确权给乙某，将补偿款支付给了乙某。【分析】本案也是属于典型的产权不明确的房屋征收案例。征收办的做法存在极大的法律风险。若此时甲某出现，主张权益且村民委员会又能证明甲某是产权所有人，则甲某可直接