土地换社保的负面效应大于正面意义

1、土地换社保的负面效应大于正面意义2010年09月01日07:23法制日报【大 中 小】【打印】 共有评论0条据国家统计局数据显示，中国6年来首次出现夏粮减产。中央农村工作领导小组副组长陈锡文称 尽管国内不存在粮食短缺，但耕地在城镇化中被大量占用影响了粮食安全。此外，地方政府要 求农民用土地来换取社保和公共服务但无法保障失地农民的就业，将制造新的不公平（8月31日 央视网）。现在，“土地换社保”颇为流行。所谓“土地换社保”，就是将农民承包的土地来置换社保。“土地 换社保”最早在长江三角洲一带出现。在上个世纪的90年代初，浙江省就为失地农民购买保险， 变一次性的土地补偿为终生保障。眼下，这一做法已

2、经向全国各地辐射开来。这种土地流转模 式，从某种程度上讲，不仅能实现农村土地的规模效益，促进城乡生产要素的合理流通，也能 为农村农民解除部分后顾之忧。但笔者觉得，让农民用土地“购买”社会保障的做法，也有其负 面效应。一方面，“土地换社保”并非能彻底解决农民的后顾之忧。就目前全国各地城市的试点来讲，所 谓的“土地换社保”所换来的只是一部分保障或者浅层次低水平的保障，并非是完全保障。具体 讲，农民用土地“购买”到的社保，大多数是单一的养老保险，而且保障水平也不太高，相当于 城市的低保水准。当然，有些城市为了农民进入城市后的生计，也开展了一些生存技能培训， 但从效果上来看，并不理想。这意味着，“土地

3、换社保”，解决的仅是农民生存问题，而难以解 决农村未来的发展问题。与此同时，“土地换社保”还有可能成为地方政府“圈地运动”的新推手。一项公共政策的制定出 台，唯有符合民意，才容易贯彻执行。而在2008年8月至9月间，中国改革发展研究院组织农民 土地使用权入户问卷调查，调查覆盖29个省（自治区、直辖市）639个村，共763名农户，调查显 示，62.2%的农民不支持“土地换社保”这种办法。正如农村权威专家陈锡文所言，“为什么很多 地方贴了告示让农民换社保，我给你城镇户口，人不去，没几个人去。”此外，人人享受社会保障是政府应履行的责任和义务，而不能让农民有偿“购买”。从宪政意义 上讲，社会保障是政府

4、应赋予每个公民的权利和义务。凡属于中华人民共和国公民，这项神圣 权利都应无偿获得，不能带任何附加条件，更不能让处于弱势群体的农民来有偿“购买”。正如 像中国改革发展研究院调查所显示，真正解决农民的社会保障问题，重要的是真正让农民享受 到与市民一样的“社会保障”，而不是以“失地”为代价换取保障，这才是治本之策。土地换保障化解农村社保困局“土地换保障”的政策框架，概括地说，是通过与“国有一永佃”土地制度联动的社会保 障均等化措施来实现的“土地换保障”，而以土地为条件的农村社保改革，正是避免城乡居民差 别待遇、实现城乡社会保障均等化的必要条件。在建立城乡一体化的体制机制问题上，“土地换 保障”无疑是

5、一个相对最优的制度选择。2008年10月发布的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定明确指出， 到2020年要基本建立城乡经济社会发展一体化的体制机制。离实现这一目标的期限还有11个年 头，我们能不能按期完成这一历史性任务？我们有没有可能提前达到让农村居民享有同等的社 会保障待遇这一目标？任务尽管艰巨，实现却有胜算。关键在于能否以恰当的方式推进城乡一体化进程。以头痛 医头、脚痛医脚的方式处理三农问题，可能提升农民处境于一时但却徒增变数。只有从基本产 权制度层面入手，才可能从根本上解决城乡一体化的体制机制问题。一、“土地换保障”的主张与实践近些年来，随着失地农民安置过程中各种矛盾凸显，“

6、土地换保障”的政策构想应运而生， 但这些有关“土地换保障”的政策主张的内涵差异很大。“土地换保障”的主张。有的学者主张依据农村土地的养老和就业功能，为被征地农民提供养老保险和失业保险， 从而完成从土地保障到社会保障的转换（陈颐，2000）；有的学者主张，应明确对失地农民的 补偿安置费用须主要用于其就业和社会保险安置，必要时可以划出一定比例的土地，直接支付 失地农民的养老保险费用（卢海元，2003）；有的学者认为，“以土地换保障”是指从土地征用 款中确定一定数额为失地农民的基本养老提供保障（张时飞、唐钧，2004）；有的学者主张在 坚持农村土地农民集体所有的基础上，实行以土地承包经营权换社会保障

7、的办法（郑雄飞， 2009）。从以上代表性观点可见，迄今为止的“土地换保障”政策构想，除了适用范围都局限于部 分农民（中心城市近郊被征地农民）之外，就是一些学者主张的以部分土地权益换取部分社会 保障。这些主张都有一定道理，但是仅仅在应对失地农民安置问题上讨论“土地换保障,还不 能从根本上解决城乡一体化的体制机制问题。“土地换保障”的实践。近年各地的城乡一体化实践，除国家指定的试点地区外，皆因区域经济、社会发展需要驱 动下的中心城市扩张而起。因此，其“土地换保障”实践主要涉及土地征用后的失地农民安置。有些地区在农民交耕地、留宅基地的前提下完成社会保障的“村改居”；有些地区则在农村 土地整理中向交

8、出宅基地的农民提供并村、入城后的城市社会保障；一些中心城市近郊区的农 民因城区扩张占用全部土地而获得城市居民的社保权益。成都市的城乡一体化改革模式是最后这种方式的“土地换社保，杭州的“三换”政策是上 面的第二种模式，重庆市的“土地换保障”探索略显复杂，是要通过对农民进城后自愿退出的 宅基地和承包地的回购、置换，来实现土地换社保。在成都和其他城市的“土地换保障”实践 中，其共同点是：没有被征地的农民（包括农民工）仍然不能加入城镇社保。可见，迄今为止的“土地换保障”实践，基本上只涉及中心城市近郊的部分被征地农民。 而且，有些地区采行的是以农民的部分土地权益换取部分社会保障的做法。这些实践都有积极

9、意义，但是仅仅在解决城市扩张用地问题时在城郊实行“土地换保障”，难以为惠及全民的制度 建设提供可行参照。从制度逻辑的角度来看，完整意义上的“土地换保障”，才可能是城乡一体化的根本出路。二、“土地换保障”的框架与好处有学者认为，农村土地归农民所有，实行土地私有化，是解决“三农”问题的治本之策（胡 星斗，“农村土地私有化的意义、问题与措施”）。问题是，如果农村土地实行私有化，那么城市 土地又该怎么办呢？是要让城市的土地公有制与农村的土地私有制同时并存？还是让城市已经 全部国有化了的土地重新私有化？若是前者，则城乡两种土地制度共存，城乡经济往来将受到“交易成本”陡增的困扰，城 乡社会发展将开始分道扬

10、镰；若是后者，那么究竟应该是按城市居民人均一份的办法来瓜分城 市土地，还是应该优先满足城市土地国有化之前私有土地的原业主？现行农村土地制度确实弊 端丛生，但靠土地私有化来解决，显然行不通。那么，何谓完整意义上的“土地换保障”？“土地换保障”的政策框架，概括地说，是通过与“国有一永佃”土地制度联动的社会保 障均等化措施来实现的“土地换保障”。这一政策构想包括以下耕地和宅基地的全部农村集体土 地收归国有；外出农民工全体随之享有同当地城市居民均等化的社会保障权益；在跟国家签订 承包农业用地协议的基础上，对愿意承耕农民耕作农业用地实行50年一包的“永佃制”；在合理 规范的前提下，对农村宅基地实行为期7

11、0年的使用权规定；农业用地的承包权可在不变更土地 用途的前提下依法流转；向国家交出宅基地使用权的农民，进城后享有加入住房公积金体系和 申请社会保障性住房的同等权利。“土地换保障”的政策构想，对我国农村乃至整个国家的经济社会发展，具有实实在在的 好处：能够彻底解决农民社保困局；能够有效地保证国家粮食安全；能够从根本上消除地方政府 的卖地冲动，拓宽可持续发展空间；能够明晰农村土地使用中的责、权、利关系，保护农民的 农业生产积极性，明晰各自对土地的投入和收益预期，有效提高农民收入，缩小城乡差距；能 够有效遏制涉农土地侵权和涉地经济犯罪，净化以土地权益为核心的农村法律基础和道德空间； 能够避免因土地权

12、属模糊与相关利益纷争而发生群体性冲突的可能性；能够在实现城乡社保均 等化的基础上，较为顺利地解决城市中定居农民工的城市融入问题三、“土地换保障”的制度依据有学者反对“土地换保障”，认为土地换社保操作不好，很有可能变成另一种以城 市化命名、对农民进行进一步剥夺的方式；同时社保以土地为条件，本身就是对农民的另一 种差别待遇”（温铁军，2008）。关切“土地换保障”政策的良好执行，是关注农民权益的学者 的良知使然。但认为“社保以土地为条件，本身就是对农民的另一种差别待遇，则是一个错误 的判断。其实，以土地为条件的农村社保改革，正是避免城乡居民差别待遇、实现城乡社会保 障均等化的必要条件。1.现行土地

13、制度背后的制度逻辑。建国以来直至改革前的城乡土地制度，是一个虽然缺乏清晰的制度环节设计，但却有着明 确制度取向的过程。在城市：以土地、资产换社保的格局逐渐形成。建国初期直到1952年，除了没收外国资本、 官僚资本、地主的城市土地外，保护民族资本家、工商业者、普通城市居民的私有土地。自1953 年开始对工商业的社会主义改造以后，国家分阶段、分步骤地征用、征收、低价赎买了不同所 有者的私有土地，直至文化大革命期间最终完成城市土地的全部国有化。与此大致同步，作为工商业实行社会主义公有制改造的配套制度，以城镇公有制单位为执 行平台，以国家统收统支为特色，以“单位保障”形式出现的城市社保体系逐渐形成，并

14、一直 延续到改革开放初期。在农村：公有化进程的停止终结了土地换社保的进程。在过渡时期总路线的指导下，我国 农村土地制度经历了两次形式相异但取向一致的变迁。第一次是建国初期直到1952的土地改 革。国家通过各地方政府将强行没收自地主的土地无偿分配给农民，农民获得了均等的私有土 地；第二次是1953开始的公有化改革。继城市开展的对工商业社会主义改造运动，在农村开始 了包括合作化和公社化两个阶段的对农业的社会主义改造，指导思想就是将原来的土地私有制 改变为土地公有制。但将集体所有权与集体使用权紧紧地捆在一起、集体使用权又制约个人收 益权的“一大二公”生产方式，导致了因农业生产力受挫而出现的三年大饥荒

15、，提升土地公有 化水平的进程随之结束。在公社化阶段，公社须对国家尽交纳公粮和交售农产品的义务，国家建立了农村“五保” 供养制度并对五保供养资金实行一定补贴。除了五保供养、城市医疗队不定期下乡外，农民享 受不到国家提供的其他社会保障。历史地来看，我国城乡的二元社会保障格局，是随着城乡二元土地制度而形成的。从制度 发展的逻辑来看，要统一城乡的社会保障制度，就要统一城乡的土地产权制度；要获得来自全 民的社保资源（由国家所代表），就应将局部独有的土地权益交给全民。2.土地换保障的法律依据。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义 国家还是社会主义国家，为了发展社会

16、公共事业，都有土地征用的法律制度。我国1954年宪 法第13条、现行宪法第10条都规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对城 乡土地实行征用，这是我国实行土地征用的宪法依据。公共利益尽管是一个相当模糊的法律概念，但毫无疑问，占全国人口过半数的广大农民的 社会保障权益一定是公共利益，而且是相当巨大的公共利益。制止全国各地层出不穷的土地侵 权和土地犯罪，一定是公共利益的需要，而且是相当迫切的公共利益需要。保护我国稀缺耕地 资源以实现粮食安全，一定是公共利益的需要，而且是相当长期的公共利益需要。土地管理法第四十七条规定：征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及 土地上附着物和青苗补偿费。虽然土地管理法没有对安置补偿费的用途加以具体规定，但 从各地的实际执行情况看