中国城市化与可持续发展

1、1999.10.18稿国城市化与可持续发展不可忽略的几个问题北京天恒可持续发展研究所钱京京一九九九年十月目录TOC o 1-5 h z HYPERLINK l bookmark6 o Current Document 引言3 HYPERLINK l bookmark8 o Current Document 城市化全球共同面临的挑战3 HYPERLINK l bookmark10 o Current Document 历史趋势回顾3 HYPERLINK l bookmark18 o Current Document 认识复杂性6 HYPERLINK l bookmark20 o Current

2、Document 城市化中国的发展战略之一7 HYPERLINK l bookmark22 o Current Document 可持续发展城市化的正确道路8 HYPERLINK l bookmark24 o Current Document 垃圾难题9 HYPERLINK l bookmark26 o Current Document 流动人口13市民参与16 HYPERLINK l bookmark28 o Current Document 结束语18South-NorthInstituteforSustainableDevelopmentW-.AltonProject.I-I 引言全球城

3、市化的步伐日益加快已是有目共睹的事实。人们称2000年将标志“城市世界”的开始，因为全球近一半的人口会生活在城市或城镇。而到2025年，世界总人口的三分之二会以城市为家。这一发展过程将主要在第三世界发生，因此“城市”和“发展”将是二十一世纪两个极为重要的课题。我国在过去二十年来城市化的速度也非常快。1970年时的城市（非农业）人口只占全国人口的8左右，到1998年已接近20。由于人口基数大、经济发展快、城市化水平还不高，我国今后会以更快的速度从农业国向城市型工业国过渡。城市化将会成为国家议事日程上日益突出的一项内容。城市化涉及诸多方面，既有复杂的社会学问题，又对经济、政治、环境等方面产生显著的

4、影响；它与全球一体化关系密切，又与人口增长密不可分；它既推动经济增长，也不断制造新问题。城市化的不断加速会给人类社会提出什么新的挑战？它对未来世界发展可能产生什么样的深远影响？对此，人们还没有获得全面、彻底的认识，各方面的研究都在继续进行。本文从全球城市化趋势入手，从追求可持续发展的角度分析如何推动中国城市化健康发展，并集中讨论几个具体问题，为我国完善和改进有关政策提出建议。城市化全球共同面临的挑战历史趋势回顾都市的发展伴随经济的发展而来。一个农业社会不需要大量人口的集中居住，有土地的农户大多自给自足，无需依赖商业性服务。城市主要是贸易社交和娱乐的地方。到了工业革命以后，以工厂为中心的城镇才迅

5、速发展起来。上世纪初，全世界可称为大城市的地方不过四、五个。有趣的是，北京当时已是榜上有名的第一大都市，人口为110万。其它依次为广州、伦敦、康斯坦丁堡（现在的伊斯坦布尔）、和巴黎。（见表1）大约一百年后，本世纪初的世界前五名大城市名单有了不少变化。首先，北京、广州、康斯坦丁堡三城市已榜上无名，代之而起的是纽约、柏林、和芝加哥。其次，大城市的标准已经大大提高，从几十万人口的数量级升至百万数量级。伦敦成了世界最大都市，人口当时已近650万。（见表1）表1十九世纪世界最麦大城市城市名称人口数北京1,100,000伦敦861,000广州800,000康斯坦丁堡（现称伊斯坦布尔）570,000巴黎54

6、7,000二十世纪世界最曼大城市伦敦6,480,000纽约4,242,000巴黎3,330,000柏林2,424,000芝加哥1,717,000资料来源:SlipperyRockUniversity,Pennsylvania,USA( HYPERLINK )二次大战后，稳定的社会环境进一步促进了工业化国家的经济发展，也使它们迅速完成了城市化过程。目前，大多数工业化国家的城市人口已占国家总人口的百分之九十以上。从五十年代开始，发展中国家的城市化步伐明显加快。1950至1990的四十年间，亚非拉三大洲的人口从17亿增长到近40亿，而城市人口从2.8亿增至15亿多。前者（总人口）增长二倍多，后者（城

7、市人口）增长却近五倍。现在，发展中国家的城市人口已经比欧洲、北美、前苏联、加上日本和澳大利亚的全部总人口还多！表2给出了1975年世界前十名城市排名。可以看到，发达国家与发展中国家二十五年前已经是平分秋色，特大城市各有五个。而且城市规模又升一位数量级，仅用“大”字已难以达意。在英文中于是出现了Mega-city这个新词，意为“超级城市”。表21975年世界十大城市城市名称人口数东京（日本）19,800,000纽约（美国）15,900,000上海（中国）11,400,000墨西哥城（墨西哥）11,200,000圣保罗（巴西）9,900,000大阪（日本）9,800,000布宜诺斯艾利斯（阿根廷）

8、9,100,000洛杉矶（美国）8,900,000巴黎（法国）8,900,000北京（中国）8,500,000资料来源:联合国人居中心,AnUrbanizingWorld:GlobalReportonHumanSettlements1996,OxfordUniv.Press,1996今后几十年，这个趋势仍将继续下去，即全球城市化要加速，主要集中在发展中国家进行。由于欧洲和北美的城市化程度已经很高，尽管其城市人口还会增加，但速度不会超过5%。目前，非洲的城市化速度最快，然而亚洲作为一个人口最多、发展中国家占多数的大陆，在城市化问题上面临更为巨大的挑战。仅中国、印度和印度尼西亚三个城市化程度不高的

9、亚洲国家，其目前的绝对城市人口数已列世界前茅。联合国的人口预测显示，到2015年，世界前十名超级城市中九名会位于发展中国家，而且城市人口都在千万数量级上。（见表3）表32015年世界十大城市（预测）城市名称人口数东京（日本）28,700,000孟买（印度）27,400,000拉格斯（尼日利亚）24,400,000上海（中国）23,400,000雅加达（印尼）21,200,000圣保罗（巴西）20,800,000卡拉奇（巴基斯坦）20,600,000北京（中国）19,400,000达卡（孟加拉）19,000,000墨西哥城（墨西哥）18,800,000资料来源:联合国人居中心,AnUrbaniz

10、ingWorld:GlobalReportonHumanSettlements1996,OxfordUniv.Press,1996认识复杂性人口的多寡并不是城市化的唯一标志。如引言中已提到，城市化是一个社会、经济、环境多因素交织在一起的复杂现象。首先，城市为人类生活提供许多方便。一般来讲，城市有着比贫困的农村舒适得多的居住条件，这包括供水、供电、环境卫生、商店、医疗保健、教育和娱乐服务。它提供多种多样的就业机会，从简单体力劳动到复杂脑力劳动的工作都有。居住在城市可以享受交通便利，可以信息灵通，可以参加诸多社会、社交活动。从经济角度看，城市创造的产值、税收、消费需求均高于农村。高就业密度，资本和

11、技术的集中，以及人、物、资金、信息的充分流动，使城市化成为可靠的经济增长动力源。同时，城市为资源的节约和合理利用提供条件，因为人口的集中居住得以使许多服务以集约放式提供，从而节约材料、能源、及劳力。当然，资源节约不会自然产生于城市，我们往往更多看到的是资源浪费型的高消费生活方式。可持续发展型都市必须靠人们的努力去造就。除了以上这些较为直接的正负两面影响外，城市化的复杂性还可以从以下三点体会到。第一、许多人口学家们在二十年前曾估计世界一些大城市的人口会继续不断地增长，而且是加速增长，使城市结构无限制的扩展蔓延开。但是，实际情况却不完全如预测的那样。世界主要大城市自80年代以来发展速度明显放慢，不

12、仅是工业化国家中的城市，也有发展中国家的大城市。可见城市规模不是没有极限的。第二、又与先前的预测相反的是，到九十年代世界并没有被几个超级大城市主导。尽管城市化步伐确实一直在加快，但是目前只有少于5的世界城市人口居住在特大城市i。以前人们估计，诸如印度的加尔加达市和墨西哥的墨西哥市这样的大城市，其人口会达到三千万到四千万。然而这种估计并没有实现。所以，城市数目的增加也是城市化进程的一个重要指标。第三、尽管城市化与经济、社会、政治变化之间可能有某些关系，但并不直接了当，有时这种关联完全不存在。十几年来，研究人员们一直试图建立和描述这些关系，却一无所获。事实证明，大城市并不一定问题成堆，管理不好，小

13、城市也未必没有棘手问题，容易管理。由于城市化的复杂性，我们在处理中国城市发展问题时，就既要借鉴国际经验，又不能生搬硬套；既要充分利用城市化过程推动经济发展，也要对可能出现或已经出现的负面影响及时采取应对措施；既要重视大城市中的问题，也不要忽视了中小城市面临的难题。城市化中国的发展战略之一我国历来是个农业国家，长久以来人口的百分之八十以上在农村。只有最近改革开放的二十年，我国城市化进程才从停滞不前转向快速发展。1978年时，全国只有193个城市，当时真正的非农业人口（即城市户口，不从事农业）只占总人口的8%左右。仅仅二十年后，城市数量已经达到668座，市区非农业人口占全国人口的比重升到了17.7

14、%。如果以全部市区人口计，城市化程度已达43.8%ii。应该指出，我国的城市化发展并不仅仅是个自然过程，还有人为推动的因素。加速城市化进程是被作为实现我国现代化的一项重要举措来实施的，因此发展速度格外快，而且这一趋势显然将持续下去。我国政府的城市化政策主要目的为两方面，一是推动经济发展，二是消化农村剩余劳动力。前者是近两年来人们特别关心、谈论的一个问题，主要是因为在东南亚金融危机的氛围中，我国经济增长速度也显示回落的迹象，而城市化看来可以拉动需求、帮助维持经济的高速发展。我国一些专家乐观的指出，中国将突破日本、韩国“20年高速增长极限”的定论，基本原因之一是中国城市化进程所能提供的增长动力是任

15、何其他国家所不能比拟的iii。对于农村剩余劳动力的出路问题，我国从九十年代开始有了比较明确的战略，就是大力发展小城镇来就地消化农村剩余劳力。政府按照“积极引导、稳步发展”的原则，支持、促进村镇建设，1995年颁发了建制镇规划建设管理办法。以此为依据，各省也陆续颁发了政策性文件，对小城镇建设涉及的乡镇企业、土地使用、管理体制、投资体制、户籍管理、规划建设、市场流通、社会保障等方面制定了具体措施iv。目前，我国已有五万多个小城镇，其中既有专为农业服务的小城镇，也有以物资流通为主要功能的商贸型小城镇，又有以工业生产和加工业为主的小城镇，还有依托大中城市发展的城郊小城镇。近十年来，小城镇已经吸纳农村剩

16、余劳动力就业约1亿人V。这几年政府开始强调城市化过程中的可持续发展问题，但还未能全面、有效的实现。我国的城市化历程尚短、发展速度却很快，大家的关注点往往只在经济和人口问题上。由此不难推断：1）我国对处理城市问题的经验尚有限；2）面对快速持续的城市发展趋势，中国需要极大提高城市管理能力；3）即便是为了保持经济的持续增长，我们也必须注重城市环境保护；4）城市化作为我国一项人口措施，要使之有效，就不能忽视其中的社会学问题。而所有这些的关键，实际是城市可持续发展问题。可持续发展城市化的正确道路自1988年联合国环境与发展世界委员会提出可持续发展的概念以来，这一概念已经逐步被广泛接受，大多数人不再认为保

17、护环境必然与经济发展产生冲突。各国各地许多实例也不断证明不损害环境的发展不但是可能的、也是综合效果最好的。例如发展城市公共交通既促进城市经济发展，又有益于保护城市空气质量。巴西的基里提巴市公共交通是最有名的一个例子。又例如城市集中供热既提高市民生活质量、节约能源，同时又减少空气污染。废物回收也是同样效果，既增加资源，又减少对环境的压力。可持续发展对城市来说还有着特别的意义。首先，城市中由于人口集中、经济活动频繁、各类建筑密集、能源和其他资源消耗量大，所以对环境造成的压力自然也大，面对的环境问题既多又复杂。恶劣的城市环境反过来对生活于其中的密集人群造成极大的健康损害，从而直接制约生产力，还影响下

18、一代人的健康。其次，可持续发展不完全等同于环境保护，它有着更广泛的内涵，还包括社会和经济层面。可持续发展就像一个三角凳，三只腿分别代表经济、环境、社会。哪个腿短一些都会使凳子翻掉。“发展”的本质是社会的进步，而社会的进步既要以经济发展为基础，也不能以损害环境为代价，还要靠有效的管理（国外广称为“良政”）来保证，这样才能获得持续性。毫无疑问，我国的城市发展在过去五十年来取得了相当的成绩，特别是大中城市的基础设施建设有了长足的进展，巨大的变化主要体现在道路、公共交通、供水、采暖、和炊事燃气方面。但是如前所述，我国今后城市化进程的热点将在小城镇。目前六百六十多个正试“设市城市”尚还有许多工作要跟上（

19、如住房、环卫和污水垃圾的处理能力），几万个小城镇的建设任务就更庞大。此外，硬件的建立仅解决问题的一方面，如何应用好可持续发展这个“软件”才是城市化顺利进展的关键。城市化过程中的问题多种多样，不可能、也没必要在此一一讨论（有些议题，如城市交通，另有专文论述）。以下仅选择垃圾、流动人口、和市民参与问题作些具体分析，提出政策性建议。垃圾处理是个环境问题，后两项则属社会学范畴，但与城市的可持续发展还是有着密切关系。垃圾难题城市的环境问题大抵分为大气、水、固体废物三方面。大气污染包括燃煤或燃烧其他化石、生物质排放出颗粒物、二氧化硫等污染物，使用汽油、柴油机动车排放出的氮氧化物、一氧化氮等污染物，和工厂废

20、气的排放。水污染方面的主要威胁是饮用水源受到工厂和生活污水的污染。固体废弃物主要是垃圾的无害化处理和有毒有害废物的处置。值得指出的是，世界范围内各城市的环境问题既有共性，又有区别，可以作两种分类。一是发达国家城市与发展中国家城市之分，二是大城市与小城市之分。发达国家的城市一般由于环境质量不错，所以注意力往往放在市容、绿化、节能等问题上。当然这些城市并不能完全摆脱污染问题的困扰。对于发展中国家的城市来说，它们面临水、气、渣的严重污染，同时还有其它紧迫难题。这些难题与人们的生活和健康有更为密切和直接的联系，尽管是所谓“非主流”的环境问题，如垃圾的收集和运出、饮用水的供给、居住拥挤以及由此引起的室内

21、污染，危险、恶劣工作环境、频繁的事故等等。大小城市相比，一般大城市环境问题多，而小城市的压力要小。但是经济落后的小城市往往在供水、环境卫生方面相当落后，污水排放和垃圾处置能力低下。我国作为一个较发达的发展中国家，拥有各类城市，从超大型到迷你型，从颇具现代化的到相当落后的，都可找到。因此，不幸上述种种“主流”及“非主流”问题在我国都存在。但是，各城市终归大小、基础、位置、资源均不尽相同，所以处理各种环境问题的轻重缓急也不可能完全相同，在此很难一一分析。例如大城市的机动车尾气污染严重，小城镇的下水排放网短少；北方城市的大气颗粒物含量高，南方城市降水酸度值大。此处仅讨论一个全国城市比较共同的问题，即

22、垃圾处理的难题。这实际也是全世界多数城市的头疼问题。1998年联合国开发计划署对151位市长的问卷调查显示，大多数市长们将垃圾处理列为他们第二大难题。排第一位的问题是失业V。更值得注意的是，1994年时的同样调查显示，当时市长们认为住房是第二大难题。四年以后，垃圾问题提升到了第二位。其实，连纽约这样的发达大都会也从未停止为垃圾烦恼。纽约垃圾何处倒？自四十年代以来，纽约市的垃圾都是运往附近的史丹屯小岛填埋。最初也仅仅是简单的倾倒和掩埋，与我国目前大多数地方的做法类似。七十年代开始，由于联邦政府和州政府都通过了环保法规，史丹屯填埋场补做了环境影响评估，并开始分阶段改造填埋场设施，使之符合无害化处理

23、标准，主要是防渗滤、沼气利用和加强监测。熟料，当该填埋场刚刚完成更新之时，州长和市长出于政治考虑和迫于岛上民众的压力，宣布于2001年全部永久的关闭史丹屯填埋场，尽管其收纳期限还有二十多年。届时，纽约市每日一万三千多吨的垃圾往何处倒成了环卫局非常头疼的问题。（纽约市环卫局）我国1992年人均垃圾产出量285公斤，其实只有北美人均值的三分之一vii。但是由于人口多、密度高，城市垃圾总量每年达三亿吨，相当可观。况且随着人民生活水平不断提高，垃圾产生量会很快增加。我国人均垃圾产生量多年来已经以10的速度增长着，而处理垃圾的能力却增长极为缓慢。因此，就有了大城市周围堆放几千座垃圾山的“壮观景象”。居报

24、道，上海市郊有垃圾山2000座viii,而北京一年堆起来的生活垃圾相当于两座半景山，占用的耕地去年已经超过一万亩x。广州则因周围卫星城发达，连如此堆放的地方也很少。中小城市似乎还没有面临如此严峻的垃圾处置问题，报章少有对它们在垃圾处理方面的报道。人民日报的“走进小城镇”系列报道介绍了许多成功发展起来的小城镇，大多讲经济如何起步、市容建设如何规范，却从没有提到处置垃圾的问题。但笔者认为，这并不等于我国中小城市有效的解决了垃圾问题，恰恰相反，这可能只说明垃圾问题在大部分小城镇还没有真正受到关注。“眼不见为净”仍是不少人、包括地方干部的处事方式。小城镇大多地处农村，堆放垃圾的地方尚显得充裕，城镇人口

25、又不多，垃圾显然还不是很突出的问题。不过应该认识到，垃圾不经过无害化处理而随意堆放，会严重破坏附近环境卫生、臭味熏天、蚊蝇聚集，也易发生火灾。但是更值得焦虑的是垃圾腐烂后的渗滤液有可能污染地下水，垃圾发酵后排放的甲烷气污染大气。垃圾堆放占用本已有限的耕地则更为不妥。搞可持续发展就是不走“先污染后治理”的老路，因为污染了再治理不仅治理费用高，而且污染对人体健康和环境的损害，远比看得见的直接费用高。我国大力发展小城镇，其数目还会继续增加，如果小城镇都步大中城市的后尘，直到垃圾无处可扔、或被垃圾包围了时才开始想办法，遍布全国的数万座城镇的垃圾问题难免不会酿成全国性的垃圾危机。近几年来，我国大中城市已

26、经开始逐步建设正规化垃圾卫生填埋场，但是资金投入缓慢，建起来的处理能力大有赶不上垃圾增长速度的趋势。经济上，填埋场的运营仍存在入不敷出的困难，首先是因为从垃圾清运到处置全归市政府管，环卫预算低，又不能按企业方式收费经营。另外，目前我国的城市垃圾仍以食物和灰渣为主要成分，可压缩性差、热值低，所以给运送和热能利用造成一定困难。如上所述，城市垃圾不只是个卫生问题，它对于人口多、耕地少、发展快的中国会成为越来越紧迫、影响深远的可持续发展问题。如今，我国大城市的垃圾问题已经到了再不解决不行的时候了，而中小城市的垃圾问题则是越早着手处理越好。提出以下几条建议供参考：1、垃圾清运和处置部分实行私有化，招标给

27、非国营公司操作，制定服务收费标准，使这些公司能在不对废品、废热加以回收的情况下达到收支平衡。如进行资源回收，则可有盈利，从而鼓励资源再生利用。2、向居民收取清理垃圾费，对中上等收入的家庭不应造成太大冲击，只是需要有一个转变观念的阶段。对于低收入家庭，则应明确地从社会福利中给予补回，例如加进失业金或退休金中。对低收入户的补贴很重要，这是为了防止出现类似第三世界城市肮脏的贫民区现象。3、大中城市搞填埋场要注意地理条件（例如利用荒地、荒山沟、离开水源等）。填埋场的防渗漏、覆盖、沼气利用、生态恢复等措施必须保证。建设部对垃圾填埋场已经制定有技术规范，与国外标准相当，但是需要的是加以认真执行。填埋场及下

28、述的焚烧炉可鼓励公私合资、合营。4、焚烧炉是另一项在大中城市可以提倡的技术，其优点是占地少，可回收热能，但投资很高，日处理千吨的装置要35亿元人民币。特别注意的是不能搞造价低的土焚化炉，否则反而会造成严重的二次污染。5、气候条件适合的小城镇应着重搞垃圾堆肥。多年来一些城市作过堆肥的尝试，但多因技术或产品销路问题而逐渐放弃。小城镇靠近农村，应该有其优势，有机肥料可以就近用于农田。小城镇甚至可以为附近的大中城市提供垃圾处置服务(如，分拣、转运、回收、填埋或堆肥)。流动人口在此讨论流动人口的思路是：农村剩余劳动力的出路在大力发展小城镇，而小城镇的健康成长靠走可持续发展的道路。人口从农村向城镇的流入，

29、是城市化进程中必不可少的现象。自然经济的解体和工业的发展所带来的一个必然结果就是农民离开土地、涌向城市务工。我国历史上从二、三十年代就有统计出的“离村率”，在10以下，动机主要是经济利益X。解放以后，由于实行严格的户口制度，农村人自发向城市移民几乎不可能。改革开放以来，经济的日益活跃和对人口流动控制的松动，为中国人口流动提供了基本条件。于是自80年代开始，流动大潮一浪高过一浪的从西部涌向东部，从内陆涌向沿海，主要是农村剩余劳动力持续不断的流向城市，特别是大城市。198488年间流动人口增长极为迅猛，以后由于国家调整产业政策、加强治理整顿，增长势头才稍趋于平缓。现在一般认为我国农村剩余劳动力有1

30、.2亿，约占农村劳动力总数的四分之一。其中外出流动的数量在8000到9000万人之间xi。从流动方式看，由本地农民带出去的占40，自发出去的占32，此外就是外地亲友介绍(18%)和机构介绍(10%)xii。可见有序地、非盲目的流动所占比例还很小，不到30。尽管流动人口对城市经济有积极的贡献，盲目流动却带来不少问题。通常引起人们注意的问题有：(1)加剧交通运输紧张状况；(2)使城市基础设施超负荷运转；(3)给计划生育带来困难；(4)影响社会治安；(5)增加卫生防疫的压力。仅以北京为例，1994年流动人口中发生麻疹、军团菌病、痢疾、肝炎、“02”等传染病疫情十起，占全市发起数的62.5%xiii。

31、流动人口对环境卫生造成的压力也十分可观，每人每年的生活垃圾300多公斤，北京每年300多万流动人口就增加90多万吨垃圾xi。自从八十年代流动大潮掀起以来，我国政府对流动人口问题已经越来越重视，各种规章条例也相继出台。对上述这些问题各级政府主要从三方面采取了应对措施，即（1）扩散、分流；（2）加强控制大城市户口，放松集镇户口（3）加强法制管理。同时也明确了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。然而，应该承认，无论是对流动人口引起的问题，还是采取的相应对策，都还有不全面之处，主要表现在：强调严格管理多，积极引导的措施则较弱；考虑其对城市基础设施的压力多，想到这些人本身的困难少

32、。例如，流动人口中儿童的看顾、预防接种、教育存在很大漏洞，使几百万儿童的健康成长受到威胁。又例如，对拆除民工私搭建筑采取了坚决的行动，但是对他们其后的生计则想的较少。诚然，从一个城市的角度看，不采取坚决的管制措施，流动人口不会自动大批离去或主动停止搭建非法临时居所，拉帮结伙以致犯罪的行为也会更加嚣张。但是，从全国范围看，如果大中城市只是将无地可耕的农民拒之城门外，并不能从根本上解决问题。我国农民向城市的流动与其他发展中国家的情况既有相似处，也有区别。相似方面（也是值得忧虑的方面）是形成城市贫民区的危险，由此而产生诸如巴西圣包罗面临的大型贫民窟这样的棘手问题。有别于其他发展中国家的地方则在于这种

33、盲目流动的起因不同。同是农民缺少土地耕种而流向城市，许多发展中国家的情况是因为贫富悬殊，土地掌握在少数地主手中，我国则是耕地少、劳力过剩。孟加拉首都达喀的经验是政府收购土地，然后分给愿意离城回乡的农民。但这样的措施我国显然无法学习。因此中国采取的积极发展小城镇的道路是正确的，也复合国情。但是需要在增加小城镇的吸引力上下更多功夫。这种吸引力包括就业机会、公共服务与设施、教育条件、文化娱乐活动、安全洁净的环境，等等，总括起来就是可持续发展。可持续发展才能保证生活品质，好的生活品质才会吸引人来，这是不言自明的道理。国家从92年开始由国家科委会同国家体改委、国家计委等20多个部委在部分省市的城镇开展社

34、会发展综合实验区（现已改名为“可持续发展实验区”）工作，为探索我国农村城市化、城市现代化道路，进行了实验，积累了一些经验。这一工作的核心就是可持续发展XV。可见，小城镇的可持续发展问题已经得到了中央有关部门的注意。但可惜七年来似乎还未走出实验阶段。即便有了几百个实验区，与全国五万小城镇相比（包括集镇），实在占的比例很小。大多数小城镇在发展中仍不注意环境保护，对资源浪费和破坏严重，建设无序，缺乏规划，随意占用可耕地。要真正推动小城镇可持续发展、有效吸纳农村剩余劳动力，必须有更明确的政策和经济方面的措施，不能仅停留在制定规章、搞试点上。首先，必须明确认识到，我国小城镇发展决不能走、也走不起先污染后

35、治理的路，因为数万小城镇遍布全国，有可能对环境造成广泛的污染。所以加强对小城镇公共环卫设施建设的支持有着全国性战略意义，而公益性质的建设本来就容易被忽视。同时小城镇的经济台柱乡镇企业多由于污染被勒令关闭或转产，或因市场不景气而停产，影响小城镇自身的财力。所以应该对小城镇的公共设施建设（包括环保、环卫）从贷款、技术、人材三方面给予更多支持。其次，应该看到，小城镇的健康发展能为大中城市发展创造好的条件和环境，对民工潮的“蓄洪”作用也是显而易见的，还与大中城市有生产、服务方面的互补性。因此，在规划上要将小城镇发展和大中城市发展联系起来考虑。这样的联合规划可在地、市级开展。在规划的基础上，可以鼓励大扶

36、小的政策，即大中城市对口支持小城镇。综上所述，对盲目流动人口除了控制和遣返一类的行政手段外，也必须关心他们的实际困难，为他们寻找永久性出路，这就是大力发展小城镇，这样才能从根本上解决问题。而小城镇的建设不能照搬大中城市的一套，必须从开始就走可持续发展的道路。市民参与参与本身显然不是目的，通过市民参与城市事务促进社会稳定和协调发展才是目的。这是此处要讨论的观点。城市的发展如果仅使社会中一部分人受益，另一部分人的境况反而变糟，这样的发展决不可能持续，社会的稳定也迟早会被破坏。通常，一个市政府为了应付人口及消费需求的增长，会考虑不断扩大基础设施建设，却忽略其他社会、环境、人文因素，从而有可能引起预料

37、不到的社会问题或不安定因素。这种只注意发展硬件的倾向在发展中国家城市普遍存在。例如，印尼亚加达市政府为改善城市交通，将六万人力车一下淘汰，使这些人顷刻断了生计xvi。印度一些大城市在取缔兽力车时，也未认真权衡此举对能源消费的负面影响及来自社会传统的阻力xvii。可持续发展必须是全民性的：大家参与、全体受益。这包含两层意义。首先，市政决策要充分听取各界、各层市民的意见，才能避免失误。无庸置疑，任何一项政策措施都会引出一系列后果，直接的大多还比较好预料，间接的则很预先难充分估计到。不采用科学的决策体系，仅凭几个领导拍脑袋、几个部门拍胸脯、或机械执行上面某某的指示是危险的。所谓科学的决策体系，除了采

38、用一些先进的预测工具外，关键的一条是全部有关者(stakeholders)的参与，其实就是“兼听则明”的意思。另一层意义是利用市民参与来保证政策的公平。这种公平不完全是个人绝对意义上的公平，也不能仅以表面的国家、集体利益为准，而是社会总体效果上的公平。关键是保护社会下层人口的权益，不使他们的境况更加恶化。这其实原本就是社会主义的原则。在讨论城市化和可持续发展时提出这种颇为政治性的命题似乎牵强附会，但作者认为在我国城市发展中加强公民参与有着特别的意义。由于中国特殊的国情，主要是多人口、多民族、低文化素质、久远的封建历史、尚不发达的经济等，显然不能照搬西方以个人主义为基础的民主。特别是在国家大政方

39、针方面，全民的直接参与还不具备财力、技术、文化、体制等方面的条件。但是对于和人们生活直接有关的事务，可以、也应该鼓励人民参与意见。城市事务正适合实行这种政策。我国近几年开始试行村长的直接选举，效果不错，也得到国际上好评。但此处提出的市民参与并非建议马上转为直选市领导，而是强调让市民有充分的机会对与他们生活相关的事务发表意见。鼓励市民参与市政发展，有几个好处：1）既稳妥又积极地发展了国家的民主建设；2）锻炼提高公民政治素质和负责的参政意识；3）可以有效化解人们对一些政策可能产生的误解或不满；4）加强官民之间的理解；5）避免市政官员决策失误或搞腐败；6）有利于保护贫困户的利益，维护社会公正；7）监

40、督、促进地方环境保护。在具体实行时，有以下做法可供参考。1、从中小城市开始做起，城市规划和所有新建、改建公共设施项目公开征求公众意见。可以设意见箱，举办公开的项目介绍会，定期公布项目决策的进展情况，设热线询问电话等。很多情况下，仅仅向公众开放信息本身就可以起到很好的亲民、安抚效果。2、市长不应该一味只注意抓经济，特别不宜亲自跑项目、搞招商，因为这些是纯粹的企业行为。市长的最重要职责是维护、并不断改善城市居住质量，包括安全、秩序、交通、环境、卫生、垃圾处置、饮用水质、供电供暖、公共文化、教育、体育设施等。而要抓好这些工作，必须了解市民的想法和需求，也要获得市民的理解。因此市长与市民的直接和经常的

41、沟通非常重要。市民不但需要有渠道提建议，还要有机会和市长对话,例如通过电台或电视台的”磕音”（call-in）节目。3、市民能够直接参与决策的事务实际上还是限于社区、街道范围的内容，因为这与大家的生活关系密切。但必须改变旧的街道委员会的概念，特别是“街道老大妈”干涉各家私事的做法。文革时期以阶级斗争为纲，街道委员会是看管居民的工具。近几年，又走另一个极端，许多地方的街道委员会名存实亡，家家自顾自，铁门紧锁。社会主义市场经济的引入，住房的商品化，使许多人不再隶属于某一个单位，生活中的问题没有领导来干涉了，但同时也少有人来关心了。人是社会动物，任何时候都需要有归属感。社会交往和社会支持是维持社会稳

42、定的必要条件。这个空白需要以自愿、自主、互助为基础的新社区概念来填补。社区还是可以聘用专职人员，其任务是为社区的居民服务，工作范围限于改善、维护社区公共环境和生活条件，综合和传递各方意见。居民必须有权撤换他们。最近报道的沈阳市的经验就是朝这个方向努力。沈阳市改革原有三千多居委会，形成近千个社区沈阳市和平区三好街和保安寺两个社区的数千个居民家庭都有“邻里相知互助卡”。目前，这两个社区已基本形成包括社区医疗、助老、扶残、健身和家政服务等在内的社区服务网络。人民日报（1999年10月08日第2版）4、和上条有关，可以鼓励发展社区范围的群众团体，内容可包括社区服务（如托儿、卫生、警戒）、文化活动、健身运动、咨询与信息交流、技能传授、等等。法轮功得以短期内广为扩散，也从一个侧面说明了人们需要聚会、交流、甚至结社。社区团体可以提供健康、向上的社交。同时，社区团体的成员来自各行各业（随着房屋商品化的全面推广，既是