PPP项目中实际施工人向社会资本方索赔工程款时如何界定政府方责任

1、项目中实际施工人向社会资本方索赔工 程款时，如何界定政府方责任？一、裁判要旨PPP合同纠纷中，社会资本方与实际施工人存在合同关 系，应对实际施工人的建设工程款项承担给付义务。与建设 工程项目不同，政府方非PPP项目中建设工程的发包人，仅 就PPP合同项下应付而未付给社会资本方的服务费用的给付 义务，对PPP合同下欠付给实际施工人的工程款承担责任。二、案情简介【1】卜县人民政府采取PPP模式建设A县农村公路项 目，并授权交通局为该项目实施机构。2016年9月，交通局 作为甲方，与作为乙方的B公司、C公司签订A县农村公路 PPP项目合同。合同约定乙方在特许经营期内以有效的法律 法规、行业标准，承担

2、费用、责任和风险，安全负责本项目 的投融资、建设和运营维护。特许经营范围为本项目用地范 围内的村镇道路及其附属设施，政府方根据考核绩效按年统 一进行付费。合同还约定：乙方对工程相关单位的工程进度 款支付，须按相关工程合同的约定执行，不得违约拖欠。不 足部分将从支付的费用中扣除，情节严重的将终止与乙方的 合作合同。乙方应保证在建设过程中，严格按照合同约定及 时支付工程费用。2016年6月，在C公司进驻施工现场前, D某即已对案涉的其中五个路段进行施工。交通局与B公司、 C公司签订A县农村公路PPP项目合同后，经各方当事人协 商，同意将D某实际施工完成的上述道路纳入C公司PPP合 同之内。期间，D

3、某与C公司订立购销合同，向C公司供应 建筑材料，总计约2,917万元。2017年10月，PPP项目公司 F公司为该PPP项目作出公路工程交工验收鉴定书，表明该 项工程已符合交工验收标准，工程质量等级为合格工程。后 因C公司未按时向D某支付建设工程款，D某遂以C公司和 A县交通局为共同被告向A县法院提起诉讼，请求：（1）判 令C公司支付拖欠的工程款项；（2） A县交通局在尾欠工程 款范围内承担连带给付责任。一审法院经审理后认为主要焦 点在于：（1）D某与C公司是否存在建设工程合同关系；（2） 实施单位A县交通局对该工程款承担何种责任。一审法院认 为：（1） C公司与D某存在工程转包合同关系，对尾

4、欠工程 款负有给付义务；（2）交通局作为该工程的发包人只在欠付 工程价款范围内对实际施工人承担连带支付工程款的责任。 主要判决内容如下：（1）被告C公司给付原告D某全部尾欠 工程款，于本判决发生法律效力后立即履行；（2）被告A县 交通运输局对上述款项在欠付工程款范围内承担连带给付 义务。C公司和A县交通局不服一审判决，向该市中级人民 法院提起上诉，二审法院认为C公司与D某存在工程转包合 同关系，对尾欠工程款负有给付义务，交通局仅在其应支付 的给C公司的服务费范围内对D某工程款承担给付责任。主 要判决内容如下：（1）维持一审法院判决中C公司给付D某 全部尾欠工程款的内容；（2）交通运输局对上述款

5、项在应付 服务费范围内承担给付义务。三、裁判观点该案历经一审、 二审，就政府方承担何种责任问题，一、二审法院间存在不 同观点，主要裁判观点如下：一审法院认为，交通局作为发 包人与C公司、案外人B公司签订A县农村公路PPP项目合 同。交通局作为发包人，其工作人员在PPP合同签署后为D 某出具书面材料等行为，应视为其认同D某的施工行为。根 据届时有效的最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠 纷案件适用法律问题的解释（现已废止）3第二十六条的 规定“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民 法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的, 人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案当事

6、人。发 包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。“据此, 交通局作为该工程的发包人只在欠付工程价款范围内对实 际施工人承担连带支付工程款的责任。二审法院则认为在本 案所涉纠纷中，交通局与C公司签订的PPP合同，形式及内 容均未体现违反法律规定之处，应当认定为合法有效，在各 方当事人均无异议的情况下，应按照PPP合同内容履行各自 义务。因交通局与C公司之间的PPP合同约定，工程全部交 工后，交通局并非一次性支付全部工程款，而是以向案外人 F公司逐年支付服务费的形式作为对C公司投资完成施工的 资金回报。而F公司的成立目的即为在接收交通局款项后无 条件向C公司继续付款，除此之外，F公司作为民

7、事主体， 再无其他民事法律活动。综合以上，能够确定，交通局向F 公司支付服务费的行为，应当视为其向C公司有条件地给付 工程收益的行为。在C公司未向D某付款的情况之下，交通 局应当在其PPP合同项下应支付给C公司的服务费范围内承 担给付责任。四、要点分析在PPP项目合同签署后，社会资 本方会根据项目实际情况将部分工程项目进行转包或者分 包，若实际施工人因工程欠款同时起诉社会资本方和政府方, 关于政府方的责任承担，法院在审理此类案件时，会先以合 同文件为基础，并参考建设工程司法解释以及民法典等 内容，从以下几个方面进行分析：L实际施工人和政府方之 间存在何种法律关系实际施工人并非是我国现行法律规定

8、 的一种民事主体。在关于建设工程合同纠纷的司法实践中， 一般认为实际施工人主要包括建设工程转包合同中的施工 方、分包合同的施工方。在实际施工人直接起诉发包人的案 件中，通常至少存在两层法律关系：（1）发包人与承包人之 间的建设工程施工合同关系；（2）承包人作为转包人或者分 包人与实际施工方之间的转包合同关系和分包合同关系。发 包人与实际施工人之间并不存在直接的合同关系。基于保护 农民工工资等基本生活权益的考虑，最高人民法院在关于审 理建设工程施工合同纠纷的司法解释13/第四十三条中突破 了合同相对性原理，允许实际施工人直接向发包人请求工程 价款。但实际施工人以发包人为被告不能随意扩大，仅限于

9、发包人。而且必须满足一定的条件，其前提是承包人应结算 而未结算，或不就工程结算主张权利，造成实际施工人不直 接起诉发包人就无法保障其权利实现。PPP项目是指政府采 用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权 利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投 资、建设、运营，通过使用者付费、政府付费、可行性缺口 补助等方式获得合理收益，政府方会根据合同中约定的绩效 考核标准，定期（一般为每年考核一次）对社会资本方在PPP 合同项下提供的服务进行考核，依据考核绩效结果支付费用, 并非是传统概念上的建设工程项目。在PPP项目中，政府方 在选择社会资本方后，与其签署PPP项目合同，并在P

10、PP合 同中对项目的投资、建设、运营、收费方式等内容进行约定。 而后由社会资本方自主进行融资建设运营，通常会成立PPP 项目公司，由项目公司与融资方、设备供应商签署合同，或 将项目发包给承包商或分包给施工方，系工程的实际发包人。 政府方在PPP项目中，并非是工程项目的发包人，大多为公 共产品服务的购买方或特许经营权的授予方。因此，政府方 与实际施工人并不存在建设工程司法解释中发包人与实际 施工人的关系。在本案中，一审法院认为政府方交通局属于 发包人，实属对两者关系的错误认定。对此，二审法院纠正 了一审法院的观点。2.政府方对欠付工程款承担何种责任 根据最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案

11、件适 用法律问题的解释（一）（法释2020） 25号）第四十三条 的规定，“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院 应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包 人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决 发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。” 该司法解释赋予实际施工人可突破合同相对性原则，向发包 人索偿。一般来说，根据合同相对性原则，发包人与实际施 工人不存在合同关系，发包人无需对承包商或转包人欠付实 际施工人的工程款承担责任。但基于现实考量以及保护实际 施工人的合法权益，从而允许实际施工人突破合同相对性。 但该突破是有限的，仅限定于发包人。且发包人并

12、不对欠付 给实际施工人的工程价款承担连带责任，仅就查明的应付而 未付给承包商的工程价款范围内承担责任。如上述分析，在 PPP项目中，政府方既非是工程项目的发包人，也不是工程 合同的相对方，因此，不论是基于合同相对性原则还是最高 法院的司法解释，政府方都无需对实际施工人的欠付工程款 承担责任。在政府付费类项目和可行性缺口补助项目中，政 府方在对社会资本方进行绩效考核后，会根据考核结果向社 会资本方支付费用。然而考虑到政府方是ppp项目的受益方， 其向社会资本方支付服务费用的行为，会被视为有条件的向 社会资本方支付工程收益的行为。为保障实际施工人的权益, 在社会资本方欠付实际施工人工程款应付而未付

13、时，允许实 际施工人向政府方请求偿付，要求政府将应付而未付给社会 资本方的服务费用支付给实际施工人。但政府方对此承担的 责任范围仅是根据PPP项目合同，应该支付给社会资本方而 尚未支付的服务费用。该费用只包括往期或当期绩效考核合 格，到期应支付，但尚未支付的服务费用，不包括未来可能 发生的，尚未考核的服务费用。除此之外，政府方不承担其 他责任。而在使用者付费类PPP项目中，若政府方无PPP合 同项下的付款义务，则对实际施工人的欠付款不承担责任。 值得注意的是，政府方并非必然承担或不承担社会资本方对 实际施工人的欠付款责任，需要根据政府方在PPP项目中的 义务来判断。若PPP项目中规定有政府方的

14、付款义务，则需 就该义务范围内承担责任。反之，则无需承担责任。五、总 结对于PPP项目中，社会资本将部分工程项目进行分包或转 包的，社会资本方与实际施工人存在合同关系，应对建设工 程款项承担给付义务。与建设工程项目不同，政府方非PPP 项目中建设工程的发包人，仅就PPP合同项下的应付给社会 资本方的费用给付义务对欠付实际施工人的工程款承担支 付责任。为避免在PPP项目实施中因履行项目合同发生争议， 影响各方利益，提出如下建议：L对于社会资本方。PPP项 目合同是项目实施过程中各项权利义务的基石，在订立前应 对各方权利义务进行明确约定。有将部分工程项目进行转包 或分包的，应按相关工程合同约定履行

15、合同，按时支付工程 款项。在发生纠纷时，应积极与政府方进行沟通，及时采取 补救措施，妥善处理各项争议。2.对于政府方。应当注重 PPP项目合同文本的制定，在合同中对双方的权利义务、投 资、建设、运营、付费机制等内容进行详细的约定，以防政 府方出现角色上的混同，从而承担不必要的责任。另一方面, 应当加强对PPP项目的监督，避免因社会资本方的其他违约 行为，影响PPP项目的顺利实施。因此，为了避免在PPP项 目的实施中，政府方、社会资本方承担不必要的损失，建议 项目参与各方严格按照规定规范合同文本，严格遵守合同义 务，依法合规的实施PPP项目。【1】根据真实案例编写，考虑到信息保密，本文中不体现公 司真实信息及项目信息。【2】该司法解释在一审审理期间尚 未废止，现已废止，最高人民