财政监督法治化

1、财政监督法治化中国要实现财政和财政监督法治化，有许多事情要做。我认为最重要也是最具基础性的工作，是逐步提高全体民众、特别是国家机关公务员的财政民主法制意识。财政民主法制意识的核心是端正对财政的本源和本质的认识，真正明确财政乃取之于民、用之于民的道理。财政资源是全体民众利益对于国家公共机关的让渡，为的是使公共权力能切实为民众服务。历史上许多统治者在把其所拥有的权力外化于民众权利，认为权力“当然”为其据有的同时，也把财政资源视为“当然”由他们占有。他们可以随意巧取豪夺，并瓷意挥霍。有时对民众稍为放松搜刮，或为民众公共利益作些财政支出，便大肆宣扬这是“仁政”，是统治者对民众的恩赐。我国过去在计划经济

2、体制下，常见有些地方或部门领导人，以其善于向中央或上级争取到财政资金或建设项目，能批到条子，或者能够截留本应上缴的财政资金，引以为荣，吹嘘有本事，给了本管辖区民众以恩泽。而许多民众也为此感恩载德，顶礼膜拜。这都是本末倒置，是非颠倒。值得一提的是，在我国长期流行的一些教科书中，对于财政的定义多为：财政是国家凭藉国家权力参与社会产品的分配和再分配。这种定义乃似是而非。它只不过记录下了国家财政活动的现象-不错，它是“凭国家权力”参与社会产品分配；但为什么需要国家权力存在？为什么要让它参与社会产品的分配和再分配？这才是问题的实质所在，定义却未能回答。仅此一例，足见人们财政观念的转变，财政民主意识的增强

3、，多么重要和不易。广大民众的财政观念端正、财政民主法制意识增强，这是财政和财政监督立法及法律实施的社会基础和根本保障。法律反映民意，充分而准确体现民意的法律，才是良法，也才最有权威，才能得到很好遵行。国家机关公务员的民主法治意识增强，才会自觉恰当地进行财政活动，减少财政权力的滥用和腐败的发生。我国在上世纪70 年代末刚刚强调法制时，人们曾提出社会主义法制要求四句话，即：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。若用法制标准来衡量，这是很不够的。四句话只有两层意思：一是要立得有法，二是法要实施。但所立之法如何？是良法或恶法？这往往尤其重要。我们也常听人们在谈到加强我国财政监督立法时，往往更多关注的

4、是立法的完备，而未深究法所应体现的民主法制精神。而这正是当前我国立法所要高度重视的。当然要真正实行财政和财政监督民主法治化，还需要其他许多条件，包括需要同国家的财政体制乃至政治体制的民主法治化进程相适应。下面再简要谈谈我国财政监督立法的其他几个问题。首先，财政监督需要覆盖国家财政活动的各个方面和各个环节，因此这各方面和各环节都需要进行财政监督立法。鉴于我国当前实际情况，其中尤其重要的是完善预算监督和国有企业财务监督等方面的立法。其次，从监督主体来说，应高度重视民意机关（最高国家权力机关）对财政的监督。财政监督立法应突出国家权力机关监督的权威性。鉴于我国当前财政监督主体及其监督职权过于分散，需要

5、以立法明确划分职责，理顺关系。可以借鉴有些国家所实行的财政总监制或审计院制的作法，在中央政府设立权威性的财政监督机构，它对政府总理和国家最高权力机关负责。立法还应加强对社会监督的规定。再从法律效力渊源和法律表现形式上看，我国当前有关财政监督的立法、效力层次和权威性不高。国家最高权力机关制定的法律不多，大量的是行政法规、部门规章或地方性法规和规章。其中有些规定互相矛盾，甚至同国家有关法律不一致。举凡有关财政监督的基本原则和各项基本法律制度，应当由国家最高权力机关制定为法律。有些学者甚至建议国家立法机关制定一部综合性的财政监督法。我觉得这也未必可行。但立法机关需要在分别制定的诸如预算法、税法、国有资产法和国有企业法等基本法律中，进一步加强有关财政监督规定。也可以在这些基本法律之外，再颁布各有关财政领域的专门财政监督法律。此外，政府发布一些行政法规或规章，也是必要的，但它们应同