财政性教育经费使用情况调研：后4%时代路该咋走

1、财政性教育经费使用情况调研：后 4%寸代 路该咋走2012年，国家财政性教育经费支出 21 994亿元，占GDR匕例首 次超过4%成为中国教育事业发展的里程碑。4喊现后，后4%寸代怎么办成了社会热点。一种观点认为，4%仅是初步达到基本标准，未来需要在此基础上不断提高教育经费投入 水平，最终在2020年时占GDR匕重达到4.5%5.0%;另外一种观点 则认为，4%勺目标达到后，需要考虑教育经费的使用是否恰当，需要 评估经费支出的使用效率。两种观点之间的差异表现为，4濯个经验 性的总量目标，今后是将重点放在总量支出的形成机制上， 还是放在 保障经费的使用效率上。如果把财政性教育经费比喻为水库，那么

2、， 今后的重点是确保继续往里面灌水，还是要重新规划和监测沟渠的设 计和水量分配呢？本文拟分析 2012年各省区市财政性教育经费支出 的分配去向，在一定程度上为今后的道路选择提供决策依据。2012年财政性教育经费支出的规模和去向目前，财政部网站已公布除西藏、湖北之外的 29个省（区、市） 和大连、厦门、青岛、深圳4个计划单列市的财政预算报告，财政性 教育经费支出作为重要的项目，都已经被详细地列出了支出的规模和 去向。财政性教育经费支出占 GDP的比例仅是衡量教育投入的单一指 标，还谈不上系统的公共财政支出评价。通过对全国29个省（区、市）预算执行报告中的财政性教育经费支出信息的初步汇总， 可得知

3、， 制度建设不能停留在审查支出是否达 GDP4%阶段，需要思考后续的 支出管理问题，需要回答省、市、区各级政府在教育投入中承担的主 要责任是什么，财政性教育经费增加如何与教育发展方向相匹配， 如 何看待地区间的差异情况。从各省支出表中可以看出省本级和地方政府在支出上的匹配职能：全省支出是汇总地方政府支出的结果， 省本级支出是省财政划拨 地方后由省级政府作出的安排。以省为单位的财政性教育经费预算从 两个渠道四个“户头”支出：全省和省本级公共财政支出、全省和省 本级政府性基金支出。理论上讲，地方政府主要支付基础教育的运行 经费，省级政府承担第三级教育和促进教育机会公平分配的支出，以及促进教育改革和

4、发展的探索性支出。大多数省本级支出都放在了农 村教育和农村学生生活补助上，放在发展本省高校建设上，这样的支 出安排基本上符合省政府和地方政府的职能分配。从各省支出内容还可以看出省际间支出重点的高度一致性。绝大多数省（区、市）2012年的支出安排在学前三年行动计划、校舍安 全工程、普通高中多样化建设、提高各教育阶段生均经费标准、农村 寄宿生营养改善计划、化解普九债务、高校债务上，这些支出大都匹 配中央政府大力推进的教育发展计划，为落实全国范围内的基本教育 服务均等化提供了财政保证。省级支出安排与国家教育发展重点的一致性还提出了教育事业规划应考虑地区差异的问题。国家在确定教育发展重点时，无论是内

5、容还是标准都要适应大多数省（区、市）的需要，对于少数超出基本 服务水平的省区，其指导意义就打折扣了。在省级层面，北京、上海、 天津和广东的支出内容与其他省（区、市）就有所不同；在省内，省 会城市与地级市在生均拨款水平上是否能够合理地差异化，保证在消 弭城乡或者城市级别差异的同时，体现不同城市和地区之间在物价和 要素价格方面的自然差异，也对进一步推进教育事业发展与规划制度 改革提出了要求。根据2012年各省（区、市）的预算执行报告，教育支出安排反 映出三个基本特征，向教育经费支出管理制度提出了两个需要深入讨 论的根本问题，涉及达到 GDP4%的道路选择。对财政性教育经费目标和标准的思考关于财政性

6、教育经费支出管理的目标与标准问题，早在4%勺目标还远未达到时，就有一些学者希望借助确定基本服务标准，实现 4炖者更高的目标。这实际上是通过事权核定机制确保教育财政支出 的制度设计。然而，一个发展中的社会不能停下来等待系统的制度设 计。如今，实现了 4%勺目标后，关于机制问题的讨论更加富有实际 意义。.制度目标一一财政达标还是财政充足？财政制度之所以存在是为了满足政府提供公共服务的需要，公共 按照基准化的教育服务标准提供充足的经费， 是财政制度设计的出发 点。但是，这些原则是以国家财政制度、政府间完善的行政制度为条 件的。实际上，发展中国家在教育供给上，往往存在财政支出无法匹 配政府制定的教育发

7、展目标的情况。教育需要多少钱政府就安排多少钱,这是财政预算的基本原理。保证为了实现教育发展目标，各级政府、特别是教育部门需要通过“社 会动员”和“政策优先”等战略，在一定程度上替代财政上的缺位。 前者表现为上世纪90年代初“人民教育人民办”，政府动员社会资源 发展教育事业，这是政府动员对财税汲取能力的替代； 后者表现为教 育优先发展战略在国家层面上的确立， 减少了政府部门之间、各级政 府间的政策协调成本，这是行政对预算支出管理的替代。 在中国以往 的教育事业发展中，行政力量通过社会动员和确定教育发展目标， 成 功地实现了对尚不成熟的财政制度的替代。然而，暂时性的替代不应该也无法成为永久性替代。

8、 在支出达到 GDP4%后，还需要回到稳定的教育财政制度建设上来，回到财政充 足的原则上来，不断淡化对各省财政性教育经费支出是否达4%勺审核。还需要不断地追问，各省应该为民众提供什么标准的教育服务， 财政支出安排是否充分地保证了按照标准提供教育服务，如果无法保 证，是否启动中央政府的救助机制，省级政府借债机制？或者成本节 约机制？.制度标准一一全国统一管理还是地方自主决策？稳定的财政支出制度，除了管理机制外，还涉及具体支出标准的 确定。在确定标准方面又有两个不同的路径选择： 中央政府进行标准 管制，或者政策对话基础上的地方政府自主决策。在公共财政的范畴内，教师工资和生均经费是两个主要的支出项 目，统一支出标准与地方消费水平差异之间存在难以避免的矛盾。目前，最低1.2万元的本科生生均经费标准是中央政府确定， 并以各地 之间“锦标赛”的方式实施；统一管理程度较低的高职、中职生均经 费标准就存在较大的省际差异。教师工资标准更加充分地体现了其中 的矛盾。由于全国实