深化教育体制改革的整体框架和推进策略

1、深化教育体制改革的整体框架和推进策略深化教育体制改革的整体框架和推进策略国家教育行政学院2022年春季教育论坛成功举办，教育部党组成员、学院院长顾海良出席开幕式并致辞。论坛采取主旨演讲和平行论坛的形式。演讲嘉宾、正在学院参加培训的400多名学员和国家教育行政学院指导、中层干部及全体老师。围绕主题贯彻落实规划纲要，推进教育体制创新进展了深化的研讨与交流。本刊特邀中国教育学会常务副会长谈松华教授将其所作主题演讲整理成文，以飨读者。改革创新是教育事业科学开展的根本动力。这是我国30多年教育跨越式开展的根本经历，也是实现2022年教育开展目的和任务的根本保证。?国家中长期教育改革和开展规划纲要(202

2、22022年)?(以下简称?教育规划纲要?)将改革创新作为工作方针的重要内容，提出把改革创新作为教育开展的强大动力。学习和落实?教育规划纲要?精神，就要总结教育改革的历史经历，把握新的历史阶段教育改革的阶段性特征和总体部署。积极而稳妥地推进各项改革，为建立人力资源强国和创新型国家提供体制和制度保障。一、深化教育体制改革的阶段性特征改革开放以来30多年，我国教育改革根本实现了从适应方案经济到社会主义市场经济体制转变中的教育体制转轨。为教育的跨越式开展提供了体制保证。如今正站在一个新的历史起点上，处在改革的转折阶段：旧的体制框架打破了，新的体制需要一个制度建立和制度创新的过程：旧的利益格局改变了，

3、新的利益关系的调整仍然是或者甚至是一个更加深化的变革过程。要不要改?改什么?怎么改?这些问题是必须答复的，同时也是有不同的认识和意见的。这是因为我们已经进入了改革的新阶段，只有把握新的阶段性特征，才能明确深化改革的目的和任务，坚决不移地把教育改革推向前进。我个人认为，教育改革新阶段大体有如下阶段性特征：第一，改革的环境：中国社会已经从温饱型社会进入小康型社会，结合国开发方案署称之为从生存型社会进入开展型社会。社会开展阶段的变化必然影响社会教育需求的变化，也就是说从满足生存型社会的教育需求转变为满足开展型社会的教育需求。总体而言，是从主要解决供应约束型教育资源短缺的矛盾(即改革的重点是扩大教育资

4、源供应)转变为解决需求导向型教育需求日益多样化的矛盾，提供更加丰富的优质教育。第二，改革的政策取向：效率优先、市场取向的改革举措，在加速教育开展的同时，扩大了教育差距，影响了教育公平。兼顾效率与公平、更加关注公平，强化教育的公共效劳职能，维护教育公平成为社会关注的热点和教育政策的根本取向。第三，改革的重点：教育管理体制改革在解决条块分割、部门办学问题方面获得进展，但是政府职能和管理方式未有根本改变，在新制度建立中公共治理构造的完善明显滞后，政府管理中行政措施、财政专项和各种工程的施行，强化了行政功能，制度设计、制度创新、制度供应成为教育体制改革的重点。尤其是教育行政体制改革成为教育体制改革的关

5、键。第四，改革的动力：从各利益相关方普遍在改革中得到实惠的阶段，进入对既有利益格局进展调整的攻坚阶段，打破既得利益群体、强势群体对改革的阻力，形成不同利益群体之间合作共赢的动力机制。第五，改革的途径：政府主导型的改革，采取自上而下的途径，容易演变为内部人改革，打破内部人改革场面，在推进政府行政体制改革同时，要加强改革中的社会参与，实行自上而下和自下而上相结合的改革途径。地方政府和基层学校的教育制度创新的经历可能成为宏观教育体制改革的生长点。二、深化教育体制改革的整体框架教育体制改革是包含诸多领域的综合改革，需要综合配套，整体设计。假如说过去30多年的教育改革侧重于办学体制和管理体制改革，为教育

6、开展扫除体制性障碍，那么，新阶段的教育体制改革的一个突出特点就是把改革深化到人才培养体制和形式这个领域。?教育规划纲要?强调教育以培养人为根本目的，教育体制改革的根本目的是创设有利于人才(尤其是创新型人才)辈出的制度环境。因此，人才培养体制改革成为新阶段教育体制改革的核心；培养创新型人才必然要求具有自主办学权责、充满活力的学校制度。学校制度改革成为人才培养制度改革的必要条件；学校制度的改革在很大程度上受政府治理制度的影响和制约。这样，人才培养制度一现代学校制度一政府治理制度的改革构成教育体制改革的根本组成局部。而就这些局部的互相作用而言，那么政府治理制度改革是推进教育体制改革的关键，制度建立那

7、么是重中之重。基于以上认识，?教育规划纲要?把人才培养制度作为核心，把建立现代学校制度、办学体制改革与政府管理体制改革这几个局部作为整体进展系统设计。1.人才培养体制改革人才培养是整个教育工作的根本任务，把人才培养体制改革作为教育体制改革的核心，正是新的开展阶段教育改革深化的重要标志。人才培养体制主要是指人才培养的体系、制度和机制。?教育规划纲要?提出形成体系开放、机制灵敏、渠道互通、选择多样的人才培养体制，并从更新人才培养观念、创新人才培养形式、改革教育质量评价和人才评价制度等多个方面提出了人才培养体制改革的任务措施。其中，适应经济社会和教育开展的新趋势新要求、转变人才培养观念是关键，按照学

8、思结合、知行统一、因材施教的原那么创新人才培养形式是核心，遵循人才成长规律、改革教育质量评价和人才评价制度是重要保证。改革人才培养体制的关键在于构建以才能建立为重的教育制度框架，建立与学历序列平行和沟通的才能序列。在制定各种人才和各种职业(岗位)的才能标准和资格证书体系的根底上，将才能建立作为贯穿于各级各类教育的共同要求，构建初中后教育和培训，建立全国统一的与职业、工作岗位相对应的资格证书体系；完善普通教育与职业教育、学术型教育与应用型教育并重和互相衔接、沟通的人才培养体系。完善学生为本的教育教学管理制度，在中小学实行小班制、走班制、跳级、允许选修高一学段课程的制度，高等学校进一步完善弹性学制

9、、学分制、主辅修制、学习与工作交替制等管理制度。推进小学、中学、大学有机衔接，普通教育与职业教育多向沟通，教学、科研、理论严密结合，学校、家庭、社会亲密配合，加强学校之间、校企之间、学校与科研机构之间合作以及中外合作等多种结合培养方式。改革考试招生制度、教育质量评价和人才评价制度。推进素质教育施行和创新人才培养，以考试招生制度改革为打破口，探究招生与考试相对别离的方法，政府宏观管理，专业机构组织施行，学校依法自主招生，学生屡次选择，社会有效监视，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。建立由政府、学校、家长及社会各方面参与的人才培养质量评价机制，建立以岗位职责要求为根底，以品德、才

10、能和业绩为导向，科学化、社会化的人才评价选拔机制，克制社会用人单位单纯追求学历的倾向，形成有利于各类人才脱颖而出、充分施展才能的选人用人机制。2.建立现代学校制度学校自主办学的制度化建立是教育体制改革的根底建立。从某种意义上可以说，政府职能的转变，社会参与的实现，乃至教育能否真正适应和促进社会开展和人的全面开展，最终取决于学校是否具有主动适应和促进社会开展以及人的全面开展的才能，而学校的这种才能又取决于它是否具有自主办学的活力。以前也讲过扩大办学自主权，但并未在深层次上涉及学校与行政、管理与办学的别离，没有从根本上改变有关部门对学校统得过死的场面，束缚了学校应有的活力。?教育规划纲要?提出推进

11、政校分开、管办别离，建立依法办学、自主管理、民主监视、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系，突出了政校分开、管办别离，相比于以前，是一个很大的进步。在?教育规划纲要?制定的过程中，大家认为，政府与学校是不同性质的机构，政府不应把学校作为政府的行政附属机构进展管理。学校的权利是法律给予的权利，而不是政府赐予的，因此应还权于学校，进一步确立学校的自主权，确保学校独立自主办学的法律地位，学校依法治校，政府依法治教，教育行政部门和学校之间建立以法律为根据的、权利和责任相对等的关系，为实现教育家办学创造更为完善的法律和制度环境。根据改革的理论经历和理论研究成果，实现学校自主办学的关键

12、在于建立学校自我开展和自我约束的机制。这种机制大体包括三个互相联络、互相制衡的局部：其一是理顺行政权利与学术权利之间的关系，探究建立符合学校特点的管理制度和配套政策。克制行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理形式。之所以出现学校行政化现象，从外部原因此言，是因为政府把学校作为行政机构来管理，政府用行政手段管理学校，用行政权利干预学校内部管理，使得学校缺乏独立行使学术权利的机制；从内部原因此言，那么是因为学校行政机构权利过于集权，干预甚至排斥学术权利，所以现代学校制度应明确行政权利与学术权利之间的关系，强化学术力量在学校治理中的作用，?教育规划纲要?提出充分发挥学术委员会在学科建立、学术

13、评价、学术开展中的重要作用。充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用，强调学术自由与教授治学，积极为教授治学创造条件。其二，完善学校法人治理构造。学校自主办学不是个人行为，而是建立在现代学校制度根底上的组织行为，因此，当学校有了自主办学的外部条件后，能否真正运用好自主权办好学校，关键在于学校的治理构造。这种治理构造，从权利构造而言主要是行政权利与学术权利之间的协调与制衡：从组织构造而言是决策机构、执行机构、监视机构之间的协调与制衡：从利益构造而言主要是管理者、教育者、学习者之间权益的协调与制衡。在强化学术权利的同时，加强教职工代表大会、学生代表大会建立。发挥群众团体的作用。中小学实行校务

14、会议等管理制度，建立健全教职工代表大会制度，不断完善科学民主决策机制，使学校各个层次、各个领域、各种利益的行为主体都能平等享有权利、分享开展成果、共同承当责任，最大限度调动各方面的积极性，增强办学的活力。其三是建立和完善学校与社会双向参与互动的机制。学校自主办学不是封闭办学，而是在参与社会与社会参与的互动中、在社会支持与社会问责的作用下，建立起学校与社会更为亲密的关系。其中重要的一个改革措施是探究建立学校董事会或理事会制度。吸收行业企业代表、社会贤达和公众代表等各方面人士参与学校重大事项的决策咨询和管理参谋。学校开放办学的另一个举措是探究和逐步完善校长的选用方法，在有条件的学校试行公开招聘，采

15、用竞聘和遴选的程论文联盟序，最后由政府确定任命。3.办学体制改革教育体制改革的根本问题是正确处理政府、社会、学校之间的关系，逐步形成政府宏观管理，社会有效参与、学校自主办学的教育新体制。处理这三者关系的一个重要前提是明确政府与市场在提供教育效劳中的边界，一般而言，教育根本公共效劳(公共产品)由政府提供，一般性公共效劳(准公共产品)由政府与市场共同提供，非公共效劳(私人产品)由市场提供。深化办学体制改革的出发点是，政府应该保障根本公共效劳，其前提是明确教育效劳的提供哪一局部由政府保障、哪一局部由市场提供。建立政府办学为主、社会参与办学、公办教育和民办教育共同开展的办学体制是教育满足社会多样化需求

16、的必然选择。因此，?教育规划纲要?提出由政府和民间共同办学，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同开展的格局。这是?教育规划纲要?所确立的办学体制的根本根据。?教育规划纲要?把民办教育视为教育事业开展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，提出大力支持民办教育。这是基于对中国现阶段教育供求的现实状况而提出的。在现阶段，随着经济开展程度和人民群众的收入程度的进步，人们的受教育程度与对质量的需求都不断进步，而且需求趋于多样化，面对这样更加多样的需求，发动民间力量满足人民群众的需求成为教育开展的客观要求，所以民办教育将成为教育事业开展的新的增长点。基于满足这样的需要，由此提出鼓励

17、和支持民办教育开展的政策。但是，民办教育开展到现阶段，面临新的情况，近年来政府教育投入的增加，明显地改善了义务教育阶段公办学校的办学条件，进步了公办学校老师的收入程度，学生上学免费，这些都给民办教育带来了新的挑战，在一定程度上使民办教育开展的空间受到挤压。基于这样的考虑，政府提出了一系列新的举措支持民办教育的开展。例如，政府委托民办学校承当有关教育和培训任务，拨付相应教育经费；县级以上人民政府可以根据本行政区域的详细情况设立专项资金，用于资助民办学校；国家对开展民办教育作出突出奉献的组织、学校和个人给予奖励和表彰。其核心是政府职能从直接收理转为间接收理、政府购置社会各类教育机构提供的教育公共效

18、劳。另一个重要的问题是，?教育规划纲要?提出开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点。区分营利性与非营利性的学校既是国际教育的通例，同时也是新阶段民办教育开展的制度基矗区分营利与非营利，旨在鼓励捐资办学、出资办学，对于投资性教育要有合理的政策，这些问题，假如监管不好，将无法进展有效管理。因此，根本的制度设计是：政府财政用于完全公益性的公共效劳：对于非营利性的民办学校。政府要实行和公办学校一视同仁的政策；对于营利性的民办学校，也要优惠，但是要按照企业的类别登记管理。要进展试点，探究建立营利性和非营利性教育机构的财务会计制度和审计制度。简言之，要鼓励民办教育的开展，但是对于不同类型的民办学校，要

19、区别对待。此外，目前民办教育缺乏合理的治理构造，因此要完善合理的治理构造，明确界定出资人和办学者之间的权利和责任，并建立社会问责制。建立民办学校办学风险防范机制和信息公开制度。在推进办学体制改革进程中，公办学校办学形式多样化也是?教育规划纲要?的重要内容。?教育规划纲要?提出，深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扩大优质教育资源，增强办学活力，进步办学效益。各地可从实际出发，开展公办学校结合办学、委托管理等试验，探究多种形式，进步办学程度。公办学校，假如完全是政府办学，缺乏第三方参与，就难以优化与整合教育资源，实现教育效劳的低本钱和高效益。所以提出多种形式办

20、学，特别是多种形式的合作办学，以使学校充满活力。一方面通过改革治理构造，实现办学形式多样化；另一方面，通过委托管理的方式进展合作办学。例如，公办学校可以委托中介管理。4.政府管理体制改革建立和完善政府宏观管理体制是教育行政体制改革的主要任务。其核心是政府职能转变和治理形式的变革。?教育规划纲要?明确要健全统筹有力权责明确的教育管理体制。以简政放权和转变政府职能为重点，深化教育管理体制改革，进步公共教育效劳程度。此举是为了适应社会主义市场经济体制和全面建立小康社会的社会体制改革要求。建立一种教育的新体制，其关键是要完善政府的公共效劳与公共治理制度，一方面，政府实在履行公共效劳的职能：另一方面，在

21、承当根本公共效劳的责任的前提下，为了保证根本公共效劳的均等化，要面向社会开放，提供社会力量进入、平等竞争的社会环境。换言之，在政府职能上，要改变方案经济体制下政府无所不包、无所不管的全能政府的职能，要提供各种办学机构平等竞争的政策环境与社会环境。社会参与是实现政府职能转变和学校自主办学的必要条件。它涉及宏观(政府)、中观(学校)、微观(教学)多种层面，覆盖决策、执行、监视等不同的方面。在办学体制方面的社会参与，要广开学路，鼓励各种非政府的社会力量、民间组织机构、行业企业以及境外教育机构。采取多种办学形式，举办多种类型的教育机构。在管理体制方面的社会参与，要加快专业化中介机构开展，逐步把教育决策

22、咨询、学校课程设置、教育考试和鉴定、教育质量评估、教育财政拨款、就业与人才交流等业务管理工作交给专业的中介机构。在投资体制方面的社会参与，要鼓励非财政资金通过社会中介组织采取捐资、出资或投资等方式参与教育开展。在学校教学和管理方面的社会参与，通过建立中小学社区委员会、家长委员会，高等学校理事会、产学研结合体等途径，落实社会(社区)参与学校办学、管理的知情权、问责权和监视权。政府的主要职能要从行政事务和微观管理中解脱出来，转向规划(政策)引导、资源配置、信息效劳和监视管理等宏观管理。在治理方式上，从主要依靠行政指令转向综合应用法律的、经济的、政策的、信息的和必要的行政手段，变人治为法治，管理为治

23、理。按照建立效劳型政府的要求，完善民主科学的决策制度，健全政府重大教育决策调研论证、公众参与、合法性审查、社会听证、质询等程序和制度。因此，以转变管理职能，完善管理手段为宗旨，?教育规划纲要?提出改变直接收理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息效劳、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。为了进步决策的科学化、民主化，?教育规划纲要?明确提出：标准决策程序，重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见；成立教育咨询委员会，为教育改革和开展提供咨询论证。2022年1月正式成立国家建立教育咨询委员会，这是落实?教育规划纲要?的重要举措，也是我国教育决策科学化、民主化走向制度化的重要标志。三、深化教育体制改革的推进策略中国改革的渐进性决定了实现改革目的将经历一个较长的过程，不同的阶段有不同的改革目的和任务；同时，正由于其渐进性也增加了改革的复杂性和艰巨性，在新的阶段不仅有改革的新任务，