电力企业内部控制研究

1、电力企业内部控制研究【摘要】强化企业的内部控制已经成为公司治理的重要手段。本文从内部控制的概念入手，对内部控制作了多层面的分解，并结合实例指出我国电力企业加强内部控制的必要性和重点，详细分析了企业在内部控制方面存在的主要问题，以期抛砖引玉。近年来，电力企业陆续披露出不少经济上违法违纪的问题，给企业的经济和声誉都带来了一定的负面影响。虽然这些违法犯罪活动原因是多方面的，但其中重要的原因就是企业的内控制度不完好，管理失控。为建立和完善现代企业制度，进步企业的效益和效率，建立一批具有一流经济实力、一流管理程度和一流竞争才能的电力企业，国家电力公司自1999年以来，先后颁发了?中国一流电力公司考核标准

2、试行?国电发1999305号、?创立国际一流电力公司考核标准试行?国电发2001189号、?关于新形势下建立一流企业的原那么意见?国电发2001691号、和?关于建立国际一流电力公司审计的指导意见?国电审2002568号等一系列文件。但笔者认为，单纯依靠这些制度进展考核，往往是只能治标而不能治本，要做到标本兼治，必须在防范上下功夫，尤其要加强企业内部控制建立。只有这样，才能从根本上进步企业竞争力。一、企业内部控制的内涵一内部控制的概念内部控制一词，最早出如今1936年美国会计师协会发布的?注册会计师对财务报表的审查?文告中，定义为保护现金和其它资产，检查簿记事务的准确性而在公司内部施行的手段和

3、方法。内部控制作为一门新兴学科，目前尚无统一的定义，比拟典型的主要有：1内部控制由组织体制的设计和企业管理人员制定的所有协调制度组成，就其实用方面而论，是为获得确定的管理目的，促进企业的业务有秩序和有效率地进展，保证资产的平安、会计记录的可靠和及时地提供准确的财务资料。1976年，加拿大特许会计师协会?审计推荐草案?2内部控制作为完好的财务和其它控制体系，包括组织构造、方法程序和效果性，保证管理决策的贯彻，维护资产和资源的平安，保证会计记录的准确和完好，并提供及时的、可靠的财务和管理信息。1986年，最高审计机关国际组织在第十二届国际审计会议上发表的?总声明?3企业内部控制构造包括为合理保证企

4、业特定目的的实现而建立的各种政策和程序1988年，美国注册会计师协会发布的?审计准那么文告第55号?从以上的定义可以看出，尽管各个国家和组织对内部控制的定义侧重点有所不同，但均包括两个根本方面：保证会计信息准确可靠、资产平安完好和促进企业经营管理。我国权威部门目前也没有对内部控制的统一概念。一般认为，内部控制是在内部牵制的根底上，由企业管理人员在经营管理理论中创造，并由审计人员理论总结而逐步完善的自我监视和自行调整体系。二企业内部控制内涵的分析内部控制在不同的经济体制下有不同的内涵。以电力企业为例，在方案经济体制下，电力企业的控制形式为实现国家方案效劳。由于国家方案躲避了大局部市场风险，电力企

5、业的控制方式具有浓重的行政管理色彩。在新的形势下，谈到企业内部控制，有两种倾向值得注意：一是一局部人习惯于甚至满足于传统的经营管理方式，认为只要可以标准化操作就行了，不必考虑是否先进。这就混淆了不同经济性质的企业在效劳对象和控制方式上的不同。二是虽然大家意识到改革的必要性，但是容易片面强调改革组织构造的重要性，无视了控制方式的跟进和强化。这就使公司的改革同微观治理机制相脱离。不管是维持传统的经营管理方式，还是片面地以改革取代控制的观念，都是不可取的。为了深化把握内控的本质内涵，加强内控工作，需要首先明确内控与管理的关系。笔者多年从事电力企业内审工作，在检查监视的过程中，时常发现被查单位的管理层

6、对内控认识比拟浅薄，也不甚理解内控与管理是什么关系。有人认为管理就是内控，抓了管理，内控自然就到位了，因此也没有必要特别强调内控。因此，很有必要搞清内控与管理的关系。从广义上讲，管理是管理者确立目的和战略，并通过一定的组织形式、规章制度和操作方法去实现目的的全过程。广义上的管理涵盖比内控更为广泛的内容，并不是所有的管理活动都是内控活动，也并不是说非内控性的管理活动就都不重要了。比方，设定目的的决策就是一种很重要的管理责任，为内控提供了前提条件。然而，问题的关键在于，内控是管理中至关重要的局部。管理的学问就在于抓住管理活动中的那些对实现目的至关重要的局部，也就是哲学上所说的抓主要矛盾。二、电力企

7、业加强内部控制的必要性和重点一加强内部控制的必要性电力企业是国家的根底产业，在国民经济中发挥着极其重要的作用，具有投资大、设施分散、资金密集的特点。国家每年投入大量资金进展电力设施建立，假如企业管理松弛，内部控制差，那么不仅浪费资金，达不到投资效果，也极易滋生违法犯罪现象。因此，电力企业平安、消费、经营和后勤等环节都急需加快内控制度的建立。以华能集团为例，该集团是中国国有企业100强之一，由其核心企业中国华能集团公司、9家成员公司、400家子公司构成，同时还直接控股30家海外分支机构和海外公司。如何对子公司实行有效控制，华能集团成立伊始就在不断地进展探究。以前，华能集团对子公司只考核两张财务报

8、表资产负债表和利润表和一个人总经理，对子公司监管不严。这种形式无法控制子公司决策错误及其由此产生的宏大损失。目前，中国华能集团对其子公司既给予一定的灵敏性，又实行必要的监控。母公司对子公司的控制主要表达在人事控制，投资控制，财务业绩控制三个领域。从结果看，所有的子公司都到达了他们的目的。由此，电力企业加强内部控制的必要性主要表如今以下方面：1国有资产管理的必然要求目前电力企业资产主要是国家投资形成的。作为股东，国家必然要求资产投运后能不断保值和增值，并采取措施防范国有资产被侵蚀。因此，国家以电力企业平安文明达标、创一流企业及厂局长经营目的等都规定有资产考核的内容，而这一要求与企业是否建立有效的

9、内控制度亲密相关。2现代企业制度的重要内容建立现代企业制度是党和国家对电力企业的要求，是社会主义市场经济体制的根底，也是电力企业改革的方向。现代企业制度的重要内容是要求企业形成鼓励和约束相结合的经营体制，而企业内控制度那么是企业自我约束必不可少的重要内容。3企业经营管理的迫切需要在社会主义市场经济体制下，企业在消费出市场需要新产品的同时，投入理应获得必要的回报，为社会创造价值，也为企业开展积累资金。为此，企业在经营管理中必须加强内部控制，防止浪费和损失，努力增收节支，降低单位产成品本钱，才能获得较好的经济效益，到达经营管理的目的。4防止经济犯罪的有力措施大量事实说明，权利未受到制约，内控制度缺

10、乏或形同虚设，财务管理混乱等是违法犯罪可以得逞的根本原因，由此也说明了企业内控制度建立的必要性。二企业内部控制的重点1人员素质控制人是企业消费经营的主要因素，企业应根据各岗位性质和要求，选择不同的人到合适的岗位工作。一些专业性强的岗位，还必须考虑经过专业培训合格的人员。对指导岗位人选，那么应全面审查，慎重考虑，防止因用人失误给企业造成经济损失。2职责权限控制企业从指导到一般工作人员，从职能部门到车间、班组，都应当有自己的职责范围，也享有相应的工作权限。这些职责、权限必须在制度上明确规定，使每个职工都熟悉和明确，对超越权限的经济业务其别人员和部门有权回绝办理。3业务流程控制企业业务既有非经济业务

11、也有经济业务，企业应重点对主要经济业务流程进展控制。以供电企业为例，其营业收入业务尽管是由抄表、审核、收费、会计共同经手完成的，但某些环节还存在一些弊端，特别是在现金回收拖欠电费环节中应研究制约、控制的有效方法，才能从根本上防止弊端，到达控制的目的。此外，企业的资产管理、物资采购、工程投资、往来款支付等业务，都应作为重点管理对象而明确规定工作流程。4会计控制会计部门是企业的综合核算部门，负责企业所有资金管理和经济业务的会计记录。因此，对会计的核算程序规定非常重要。为此，国家制定和公布了?会计法?、?会计根底工作标准?、?内部会计控制标准?等一系列法律法规和制度。为推进国家电力公司系统各单位内部

12、会计控制制度建立，强化企业经营管理，健全自我约束机制，防范、躲避财务和经营风险，保障国家电力公司经营战略目的的实现，国家电力公司根据上述法律法规，制定了?国家电力公司内部会计控制制度指引?。三、电力企业内部控制存在的主要问题我国参加世界贸易组织和电力工业新一轮的体制改革，给电力企业提供了空前的开展机遇，但电力企业在市场经济体制下的监管机制还没有真正地建立起来。目前，不少电力企业对作为核心战略一局部的企业内部控制战略认识缺乏，主要问题有：一法人治理构造不完善，内部组织虚位由于过去长期方案经济的影响，电力企业许多管理者的管理思想和经营方式还停留在行政指导的角色上，没有从根本上转变经营观念，把企业当

13、作自主经营、自负盈亏的法人实体和经营个体。企业的公司制改革也没有从根本上解决这个问题。一些上市电力企业虽然设立董事会、监事会，聘任了总经理班子，但在实际工作中，董事会的监控作用严重弱化，通常只是一个虚职，而且缺少必要的常设机构；公司总经理往往兼任董事会董事或董事长，权利不能受到有效的监视；一些机构设置没有起到应有的作用。股份公司仅仅具有了现代企业的外壳，没有从根本上形成真正的法人治理构造，没有明确界定董事会、审计委员会和管理者的权限和责任；没有形成合理的人力资源管理机制，企业管理者还不习惯应用现代管理的控制方法，对下属人员的工作不能施行科学、有效的监视；很多电力公司要么没有内部审计机构，要么建

14、立的内部审计机构不能发挥有效的监视作用，造成公司内耗严重，无形中进步了公司的经营本钱，削弱了其竞争力。原深圳能源集团董事长劳德容一案就是内部控制失效的最好例证。二风险意识不强，内部压力缺乏由于社会经济环境的变化，同一行业之间的竞争越来越剧烈，企业经营风险不断进步。然而，从我国电力企业的现状来看，企业的风险意识并没有提到应有的高度，还停留在方案经济条件下卖方市场上，不仅缺乏风险意识，更缺乏有效的风险管理机制。如今电力行业在我国虽然还是垄断行业，但越来越多地受到市场的制约，观念不变，机制不转，不主动打破垄断，摒弃官商习性和衙门作风，增加职工的忧患意识、危机意识和效劳意识，企业就难以更好地生存和开展

15、。三信息流通不畅，职责不清一个良好的信息系统应可以确保组织中的每个人都清楚地知道其所承当的特定职责。上世纪90年代以来，我国电力行业的管理体制与不断推进的市场化进程极不匹配。电力行业出现了很多问题，像多头管理、责任不明、垄断权利不受制约等等。四内控机制不健全，控制乏力为了确保其指令被贯彻执行，管理当局要制定各种措施和程序，一般包括受权和批准、职责划分、设计和运用恰当的凭证、恰当的平安措施、独立的检查和评价等。为了保证控制目的的实现，电力企业必须制定控制政策及程序，并予以执行，管理阶层必须确保其识别并用以处理风险的行动已经有效落实。我国电力企业内部控制活动中最大的一个薄弱环节就是考核奖惩机制不够

16、健全、有效，监视乏力。往往制定了好的方案和制度但没有人去认真考核、检查，只是搞形式，走过场，执行效果往往很差，很难发挥出它应有的作用。而整个内部控制的过程必须施以恰当的监视，并通过监视活动在必要时对其加以修正。正如审计署对原国家电力公司指导班子进展的任期经济责任审计时发现的，该公司在1998年2002年期间，损益不实情况比拟严重，累计少计利润78亿元；因为决策失误国电公司国有资产遭受重大损失，涉及金额78.4亿元。国电公司更主要的问题在于对国有资产的控制和利用上存在：违背财政财务法规；制度规定不完善、管理不标准，内部监控难以得到落实；执行国家政策中存在偏向；重要工程尤其是根底建立投资和消费线更

17、新投资缺少审计监视。四、主要成因分析企业内部控制存在问题的成因是多方面，既有人为原因，也有制度原因。主要有以下几种：一所有权与经营权制约失衡导致内部控制权责不清两权别离是现代企业的重要特征，而所有权与经营权的有机制约是现代企业安康开展的前题和保证。从某种意义上讲，内部控制就应当是所有者对经营者的控制，即应当表达所有者的意志和要求。但实际上，所有权往往是缺位的或虚拟的，经营者本质性拥有了对企业资产的控制权和处置权，明显地出现了所有者对经营者约束不力，其结果那么会产生经营者滥用职权、谋取私利、独断专行等后果。这样，势必导致企业控制失灵、会计信息依需而做、内部审计形同虚设。二内部控制的所有者主体意识

18、得不到表达使内部控制弱化内部控制是控制主体意志的表达，控制者都希望成为控制主体以实现其控制目的，但由于企业经营者成了现实的会计控制主体，直接控制着会计信息的生成和利用；而所有者成为虚拟的控制主体，其对经营者的控制那么主要是通过由经营者所提供的财务会计信息来实现的。这样一种所有者和经营者客观存在的关系，再加上双方利益上的矛盾甚至对立，从而形成了企业内部信息失真的土壤，并弱化了内部控制的作用。三所有者与经营者利益上的矛盾使内部控制的目的对立对于所有者来说，他们期望获得真实的企业信息，并据此客观评价企业的经营成果、正确估计其财务状况以便进展将来投资决策；另外，他们还希望可以控制会计政策使其向维护所有

19、者利益方面倾斜，确保自己投入资本的保值与增值。而对于经营者来说，那么可能因其不会过多地关心企业长远开展而采取与所有者相反的会计政策，在多数情况下他们更看重短期经营效益给自己带来的利益，这种短期利益驱动表达在会计上那么为夸张经营成果，掩盖决策失误和经营损失，侵占或损害所有者利益。这就必然使得所有者与经营者在内部控制目的上产生严重分歧，经营者会利用其掌握的本质上的控制权为自己谋取利益。四行政和大锅饭思想的影响电力行业具有自然垄断性，在方案经济时期实行政企合一的管理形式，开展靠国家、效益靠政策、管理靠行政，企业缺乏市场竞争意识、风险意识和效益意识。电力部门不仅仅是个企业，而是与工农消费和人民生活息息

20、相关的公共事业，是现代化建立的先行者。电力企业职工整体素质的上下，不仅影响本企业的开展，同时也影响着整个社会环境，影响着社会经济的快速开展。从电力公司目前的情况来看职工吃大锅饭思想严重，素质不高，专业人才不多，很难适应时代开展的需要。在行政方面，自经济体制改革后，要求政企分开，但在理论中执行并不彻底。一方面，以各种形式改头换面但仍然存在的主管部门，基于权利和利益的双重考虑，仍把持着对企业的行政干预，客观上企业并无真正的理财自主权；另一方面，在方案经济体制下，被国家呵护长大的企业，主观上也还保存着吃大锅饭的意念。而政府对经营不善企业的盲目保护机制，又助长了这种意念，企业干好干坏一个样，致使加强内

21、部控制的动力缺乏。五外部监视乏力企业在经营管理活动中会受到来自企业以外的财政、税务、银行、审计等各种监视机制的约束，但这些监视机制隶属于不同职能部门，工作中各行其是，没有形成一个综合整治的合力，使得监视机制弱化。六企业文化落后，内部控制执行者素质不高，使得与内部控制要求不协调很多企业没有很好地将企业制度与文化、习惯、行为标准很好地结合起来。企业文化与企业管理者的素质是亲密相关的。只有管理者有高尚的道德、安康的人格和完善的价值观念，才能影响和鼓励企业文化的建立。而企业形成独特的文化气氛的根底是员工素质的进步，所以，必须重视和加强对员工的培训教育。但现实情况是，由于经营者的短期行为，不重视职工的教

22、育培训，教育基金没有保证，职工素质得不到进步，导致企业效益滑坡，形成恶性循环；教育手段弱化，只重视思想品德、制度宣传的软性教育，而无视对道德败坏，践踏法制者的硬性规定处分教育；管理措施不力，对管理者、会计人员、内部审计人员缺乏职业化系统管理，内部鼓励机制不够完善。五、企业内部控制的对策企业内部控制是一个系统工程，涉及企业的方方面面。作为一项制度建立，其客观成份越多，科学性越强。内部控制建立应当坚持理论与实际严密结合的原那么，制定出针对企业自身特点的内控制度来，不可千篇一律。一推进公司法人治理构造建立，标准法人治理构造公司法人治理没有一个公认的定义，但它涉及企业两个最为根本的问题：权利构造和责任

23、。对于公司而言，权利构造主要是指股东会、监事会和董事会的建立以及经理层的聘任。英国形式的法人治理构造把重心放在董事会的建立上，在引入非执行董事的根底上，建立了薪金监视委员会、提名委员会、审计监视委员会作为对执行董事的权利制衡。责任是指企业对谁负责的问题，狭义地对股东负责，广义地对包括股东在内的各利益团体负责，无论对谁负责，都要求企业要确保会计信息合法、合规、真实和公允，并保证股东价值最大化和其它团体的利益。股权构造和出资人性质在很大程度上决定了法人治理构造的差异。新改组后的电力企业是以国有资本、法人资本和集体资本为根底；随着改革的深化，股份制资本的比重将逐步扩大。因此，新组建的电力企业在内部不

24、同的层面上，法人治理构造是多样化的；而且这种多样化将随着电力企业不同的开展阶段而不同。从某种程度上讲，电力企业改革是公司法人治理构造的改革。新改组成立的电力企业，应继续把内部资产重组工作放到完善公司法人治理构造的高度去认识。而公司法人治理构造的建立和完善，涉及到各种管理手段的综合运用。主要包括组织建立、人事管理、工资改革、财务控制和监察审计。根据公司法人治理构造当前热点问题与财务管理有关的工作应抓好以下四个方面。一是设计一套实在可行的经济指标考核评价体系，并严格与干部的升降和收入挂钩；二是对企业高层管理人员的收入施行有效的财务监控；三是建立利润或股东价值最大化机制，减少尽可能吃本钱的现象；四是

25、，对各个层面的财权进展有效制衡。二以协调作为双元控制主体下企业内部控制的根本目的建立约束和竞争机制1通过实在有效的协调，找到所有者和经营者共处的平衡点和平衡点在存在双元控制主体的现代企业中，最为突出的矛盾是双方利益不一致和信息不对称。企业所有者希望通过经营获利使资产增值，实现企业价值最大化；经营者直接控制企业经营的过程和会计信息的生成和报告方式，其希望由此解脱受托经济责任并获得期望报酬。因此，决定了在双元控制主体构架下的企业内部控制首要的也是根本的目的应该是协调双方的利益和矛盾。只有通过实在有效的协调，找到所有者和经营者共处的平衡点和平衡点，才能实现现代企业内部控制的根本目的。2建立约束和鼓励

26、机制是实现现代企业双元控制主体协调的内部控制目的的有效方法进一步完善和强化企业内部自我约束机制，使企业经营工作得到进一步安康开展；进一步增强依法经营意识，擅长用法律标准企业的经营行为，依法维护企业的合法权益。推行全员、全过程本钱控制方法，扼制本钱增长高于销售收入增长的势头。强化审计和财务监视，建立资产经营责任追究制度，加大考核奖惩力度，推行全过程财务监视，严格财务纪律，建立标准有序、遵纪守法的经营秩序。控制是一种约束人们行为按既定目的运作的系统化机制，但控制的过程和方式并不仅仅是约束和限制，同时也包括了协调、鼓励和促进。在理论中企业存在许多详细做法，较为典型的是将经营者的报酬与经营业绩挂钩。三

27、优化内部环境，强化内部管理好的环境条件是内部控制制度得到贯彻执行的关键，也是企业成功的基矗要创造一个具有高度亲和力、凝聚力和竞争利的企业，必需要有内部环境条件的支持，即企业文化的支撑并通过公司财务管理系统和财资管理系统的施行，实现管理集成化，决策信息化，业务处理电子化三个主要目的，并到达整合优化企业内部环境，增强内部控制的主要目的。如，华电国际。华电国际经过十年的风雨已经成长为国内电力行业的佼佼者。公司在改革的过程中，始终坚持以人为本，平安第一、效益至上的企业宗旨，大力宏扬以制度人，以文化人的企业理念，抓管理、抓开展、抓队伍、抓创新使公司管理程度不断进步；公司致力于探究和理论具有公司特色的企业

28、文化，加强了公司的综合实力和整体素质，加速了与国际一流管理程度的接轨。1要注重企业文化建立的本质和形式的有效结合企业文化的外在形式和表现是很重要的，它可以鼓舞士气、凝聚力量，营造一种积极热情和充满朝气的气氛。但形式毕竟是形式，它永远代替不了内在素质的建立。外在形式好学，而内在价值观的形成却要经过长期艰辛的磨练。文化作为通过教育和模拟而传承下来的行为习惯，对于各种制度安排都将产生直接影响。所以企业文化的培养和塑造更应注重内涵。2要注重指导素质的进步指导的言行对文化的建立起着至关重要的作用，他的言行将决定着企业文化建立的方向和内容，决定着企业文化建立的形式和内涵。所以，企业内部控制制度的建立和企业

29、文化建立都受到企业管理者个人意志和素质的影响。为此，一是增加外部监控力度，提出建立标准和条件，全力推动企业内部控制制度的建立和执行；二是要选好企业负责人，要让真正干事业的人担任指导工作；三是企业负责人要以身作那么，严格要求自己，要珍惜国家、投资者和职工给予自己的工作时机，踏实敬业，一切从企业的开展着想，自觉遵守企业内部控制制度和企业的价值观念的标准要求。3要强调协作和团队精神的培养协作和团队精神是一个企业竞争力的力量源泉，在企业文化的建立中，必须强调团队精神的认同感，假如没有这种价值观上的认同就会出现企业内控制度难以执行，盲目突出自己的现象。企业的竞争力主要来自于企业内部的协作和团队精神，这是现代市场经济条件下的客观要求。因此，企业必须创造、保护和倡导协作精神和团队精神的良好气氛。4明确责任分工，把牢三道防线提到内控，不少人总认为内控主要是稽核部门的事，应该由稽核部门牵头此项工作。稽核人员也存在一些模糊认识。笔者认为，正确处理内控与内审的关系，对于加强企业内控实属必要。内控首先是经营管理部门的工作。