新集体林权制度改革后福建省农村林地流转现状、存在问题及对策研究

1、PAGE PAGE 12新集体林权制度改革后福建省农村林权流转现状、存在问题及对策研究 将乐县调研报告摘要：新林林改是完完善农村村土地制制度特别别是山区区土地制制度的重重要措施施，是继继耕地家家庭联产产承包制制以来的的又一次次伟大实实践。笔笔者以此此次新林林改后的的林权流流转现象象为研究究对象，描描述林权权流转主主要形式式及现状状，分析析林权流流转中存存在的问问题，最最终提出出政策建建议。关键词：新新林改 林权权流转 规范范化引言林权是指林林地的经经营使用用权。20003年，作为国国家林业业局确定定的试点点省份之之一，福建省省开始率率先实施施新集体林林权制度度改革(以下简简称新林改)。由于于这

2、次改改革直接接涉及到到农村千千家万户户，被认为为是继解解放初的的土地改改革、220世纪纪80年年代的家家庭联产产承包责责任制之之后的“第三次次土改”（樊喜斌斌，20006）。我国共有林业用地42.42亿亩，其中集体所有的林业用地25.48亿亩，占全国的60.1%。同时我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。全国2000多个行政县(市)有70%是山区县，山区人口占全国人口的56%。山区又是贫困人11聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区（贾治邦，2007）。2003年，中共中央、国务院关于加快林业发展的决定对林业产权制度改革提出了总体要求，福建、江西、辽

3、宁等省率先开展了新一轮集体林权制度改革。2008年，中共中央、国务院制定出台了关于全面推进集体林权制度改革的意见的政策文件，由此标志着新集体林权制度改革开始全面推广实施。新林改的主要内容是明晰林木所有权和林地使用权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，即在保持集体林地所有权不变的前提下，将林地经营权承包给农民，确立农民的经营主体地位。实行集体林权制度改革，促进集体林业发展，对于推进新农村建设，解决“三农”难题，实现经济、社会、生态全面可持续发展意义重大。不仅如此，由于此次林改在很多方面比上个世纪80年代初期实施的土地联产承包制改革走得更远，因此这次林改所取得的成效和经验可以对未来中国土地制度变

4、革方向提供一些借鉴。以往的研究究中，有有的学者者从政策策角度描描述新集集体林权权制度改改革的内内容进行行分析（顾善松，2004；刘宏明，2004；徐秀英，2005）；有的学者从经济学的角度，对林权抵押贷款进行了研究（周新玲，2005；祝海波，尹少华，2008）；有的学者从公共管理学的视角，对新林改制度的实施绩效进行评估（程玥，2010；朱冬亮，肖佳，2007）笔者于2010年2月跟随新集体林权制度改革中的林地流转模式及绩效评估研究：闽、赣、鄂、浙4省20村调查课题组在福建省将乐县进行了为期半个月的田野调查，主要调查集体林权制度改革前后即20082011年的该县农村和农户的林权流转情况，进行纵向

5、对比分析。在调查过程中，一是，主要采用无结构深入访谈法。在访谈过程中，记录农户林的权流转信息和农户的其他行为特征和外部环境特征。二是典型调查。首先课题组根据农户的林地多少和收入水平，尽可能的对不同类型的农户都作一些调查，同时，也选择对林权流转情况比较清楚的农户，进行深入的访谈。另外，在调查中，也尽可能获取当地的统计资料和林业经济的其它材料。调研结束后，笔者以此次新林改后的林权流转现象为研究对象，描述林权流转主要形式及现状，分析林权流转中存在的问题，最终提出政策建议。一、将乐县县林业基基本概况况将乐县地处处闽西北北，是全全国南方方48个个重点林林业县之之一，也也是全国国集体林林区三明明市林权权制

6、度改改革试点点县之一一，将乐乐全县土土地面积积3366.633万亩，其其中林业业用地面面积2993.333万亩亩，占土土地总面面积的887.11%。而而在林业业总用地地中，其其中有林林地面积积2822万亩，占占林地总总面积的的96.4%。全全县活立立木蓄积积量16627万万立方米米，毛竹竹面积444万亩亩，总立立竹量约约46007.778万根根，总森森林覆盖盖率达883.11%，位位居全省省前列。目目前，该该县工区区划界定定重点生生态公益益林面积积76.4万亩亩，占林林业用地地的266%，其其余则基基本上是是用材林林。按照照规划，“十一五”期间，将乐县的森林限额采伐蓄积量为86.1157万立方

7、米，平均每年17万多立方米，其中商品材限额采伐蓄积量为56.7957万立方米，平均每年近12万立方米。由此可见，林地经营和林业产业在该县的经济结构占有非常重要的地位，林业是该县的支柱产业。二、当前将将乐县林林权流转转主要形形式及现状林权流转是是指在不不改变林林地所有有权和林林地用途途的前提提下，按一定定程序，通过招招标、拍拍卖、协协议等方方式，有偿或或无偿的的由一方方转让给给另一方方的行为为。林地地流转是是市场经经济条件件下林业业发展的的客观要要求，是农村村经济发发展的必必然趋势势。近年年来，福福建林地地流转呈呈现蓬勃勃发展势势态，将将乐等县县市的林林地流转转也有较较快发展展。总的的来看,我国

8、林林地流转转呈现九九大特点点。（一）出租租经营。一一是林地地使用权权以出租租形式转转让给企企事业单单位或自自然人造造林、管管护、经经营，承承租人自自行负责责购买种种苗、栽栽植、管管护，按按年交付付林地租租金。以以出租形形式出现现的林地地一般都都有连片片、面积积大、便便于管理理等特点点，有利利于实现现规模经经营。如如自怀镇镇文明村村一社马马岩子4450亩亩林地，承承包给先先滩镇周周惠强，期期限300年，承承包人每每年交纳纳租金110000斤大米米（按市市场行情情折合成成现金每每年底支支付）。二是林木采伐经营权以出租形式转让。由于竹林每年都可进行采伐，竹林所有者将采伐经营权转让给受让者，每年收取一

9、定的转让资金。如：将乐县百林竹业公司通过此方式获得了福宝、榕山两个国有林场和福宝镇林场近2万亩毛竹林30年的采伐经营权。三是林权所有者将森林的生态资源、景观资源以出租方式转让，从而获得经济效益。如：将乐县福宝林场将龙栖山景区租赁给将乐县旅游公司经营，第一年收取租金12.5万元（以后逐年递增）。目前，全县按此方式流转的集体林地达4.5万亩。（二）入股股分红。采取林权所有者（村社或农户）以林地、投劳折资入股，经营者以资金、技术、物质等形式入股，将土地、劳力、技术、资金、管理等折算成股份，收益按股分成。合作双方共同享有林地使用权，林权无需变更，以双方所持股份收益分成，核心是共同经营。如：赤天化纸业公

10、司在福宝、先滩、九支、五通等乡镇发展纸浆竹基地，实行竹、浆、纸一体化发展，与农户签订协议，农民出土地和投劳，公司出种苗、化肥等物资，与农户共同管护或支付农户一定的管护报酬，投产后公司与农户“四、六”或“五、五”分成，极大降低了林农的风险，目前，该公司在将乐县已建成纸浆竹基础6.7万亩。目前，全县按此方式流转的林地达7万亩。（三）联合合经营。林林权所有有者因资资金、技技术等原原因无力力经营管管理，生生产难以以为继，但但林权所所有者又又不愿出出让林地地经营权权或林木木所有权权，则由由企事业业单位或或自然人人注入资资金、技技术，参参与管理理，共同同经营，收收益时按按比例分分成。如如：博融融公司采采取

11、此方方式在白白鹿、甘甘雨等乡乡镇营造造速丰桉桉工业原原料林基基地近22万亩，保保证农民民采伐时时每亩每每年收入入不低于于2000元。目目前，全全县按此此方式流流转的林林地面积积为2万亩。（四）产权权置换（林林权换路路权）。山区由于交通条件的限制，丰富的木竹资源不能运输出来或运输成本相当高，资源优势不能转换为资本优势，大量木竹资源只有浪费在山上，交通成为制约山区林业发展的瓶颈，同时，由于资源紧缺，木竹经营加工企业原料受限，因此，在资源过剩和原料紧缺的双重作用下，资源供需双方一拍即合，一种新型的“以竹（木）换路”的经济模式应运而生。即木材经营加工者投资修路，林权所有者则将一定期限的竹木经营权转让给

12、投资修路人，简而言之为：“林权换路权”。如：民竹等三家公司合作在车辋镇的前锋、金龙、伏苓等村投资修建竹区公路，林农通过村委会与公司签订30年木竹购销合同，农户将每年生产的木竹按市场价格卖与民竹公司，实现“竹（木）换路权”。目前，三家公司已投入资金600万元，修通长约30公里的竹区碎石路面。这种模式的产生，有力地支持了山区的基础设施建设。目前，全县按此方式流转的林地面积为4万亩。（五）公开开拍卖。林林权所有有者为了了保证自自身获利利最大化化或为了了保证林林权所有有者的合合法权益益得到保保护，往往往会采采取公开开拍卖的的形式出出售林地地使用权权或林木木所有权权，以保保证林权权买卖的的公开、公公平、

13、公公正。如如：石龙乡乡新朝门门村四社社社有竹竹林地110000亩，通通过公开开拍卖的的方式转转让林权权，转让让期300年，经经过竞买买，每年年获得收收益大幅幅增加。目目前，全全县按此此方式流流转的林林地为33万亩。（六）协议议转让。林林权所有有者由于于自身条条件限制制或公开开拍卖条条件不成成熟，则则往往通通过公开开协商方方式来完完成林权权流转。如如：自怀怀镇显龙龙村五社社与泸州州兴泰公公司采取取公开协协商方式式，将杨杨家小沟沟的10000亩亩林地330年经经营权转转让给泸泸州兴泰泰公司，兴兴泰公司司在拍得得经营权权后，投投资500万元修修建“兴泰园园”山庄，利利用森林林景观搞搞旅游开开发，实实

14、现了林林地资源源的保值值增值，也也带动了了显龙村村五社旅旅游业的的发展，促促进了林林农增收收。目前前，全县县以此方方式转让让的林权权面积达达1.11万亩。（七）抵押押贷款。林林权所有有者为了了获取资资金用于于扩大再再生产或或投资其其他项目目，将现现有林地地林木资资源向金金融机构构申请贷贷款的行行为。如如:将乐县县榕右乡乡林场向向春，林林改后明明晰了产产权，以以林权抵抵押，申申请贷款款50万万元，加加上自筹筹资金1100万万元，修修通了林林场通往往外界的的村级公公路，当当年采伐伐毛竹和杉杉木预计计增加收收入200万元，同同时，解解决了邻邻近两个个边远林林区村五五个社的的交通通通行问题题，为农农民

15、的生生产生活活资料运运输提供供了便利利，为农农民增收收奠定了了坚实基基础。目前前，将乐乐县以林林权为抵抵押向农农村信用用联社申申请贷款款5件，林权抵押登记面积为1.3亩，信用社共发放贷款240万元，有力地促进了林业生产发展和林区农民的增收。（八）委托托管理。企业或自然人支付一定的租金给林权所有者，并委托对其所有的林木、林地进行管理，林农在一定时期内将其林产品定向销售给租赁者。如：福宝镇、九支镇、五通镇、二里乡的林农将3.6万亩竹林地以每年每亩130-140元价格租赁给赤天化纸业公司，纸业公司与林农共同管护竹林资源，按30年时间签约，林农将竹产品销售给公司。此种模式的运行，灵活性较强，彼此约束力

16、较宽，公司和林农都将风险降低到最低限度，对企业而言，解决了生产原料基地问题，保证了企业今后原料的正常供求，对林农来说，解决了竹林资源持续合理利用，也解决了大量农村剩余劳力就业问题，促进林农增收。目前，全县以此模式流转的林地面积为4万亩。（九）协会会运作。由于地域优势和品牌效应，部分林产品需要不同的专业合作社来运作，以达到提高知名度、拓宽销售渠道、增加经济收益的目的。在政府的引导下，农民专业合作社应运而生，并迅速发展壮大。现已新建1000亩以上的竹产业专业村20个，并先后建立起五通竹编、二里竹业、白鹿优质竹种、凤鸣竹筷等5个专业协会。他们依托杂竹资源，替农民代购生产资料，指导加工技术，提供市场信

17、息、开展货运代办和帮助产品销售，提供产前、产中、产后服务，形成了资本整合、劳力配合、产销结合的机制，提高了林农经济收入，促进了林区经济快速发展。目前，专业协会经营管理的林地面积多达2.1万亩。以上述九种种形式模模式开展展了林权权流转，共共流转林林地1.15万万宗，229万亩。涉涉及国营营林场及及农村集集体经济济组织227个，林林农0.93万户。三、林权流流转中存存在的问问题将乐县林权权流转的的形式虽虽然成多多样化发发展，但但流转林林地所占占比例并并不大，而且，在流转过程中，也存在一些问题，归结来说，表现在这样几个方面。（一）信息息不灵，林林农利益益受损。由由于对林林地、林林木市场场信息及及经营

18、能能力的缺缺乏，在在林权流流转中，在在经营业业主的诱诱导下，林林农往往往低价出出让林权权，利益益严重受受损，事事后或一一定时间间后又想想反悔，引引发矛盾盾纠纷。（二）违规规流转，侵侵害集体体利益。经经营业主主与村社社干部串串谋，暗暗箱操作作，违规规贱卖集集体林权权，从中中牟取非非法利益益，导致致集体资资产流失失，群众众意见大大。由于于在今年年8月11日前没没有一部部规范林林权流转转的法律律、法规规或规章章，导致致林权流流转难以以规范操操作和有有序进行行，出现现了损害害集体利利益的情情况。（三）缺失失有效监监管。林林改之前前的林权权流转基基本处于于无序状状态，往往往是经经营业主主、林农农或村社社

19、干部达达成流转转协议，签签约付款款后，才才将情况况报告林林业部门门，操作作过程失失去监管管。出现现流转程程序不规规范、合合同内容容不合法法或显失失公平等等问题，损损害了群群众（集集体）利利益，为为以后纠纠纷矛盾盾埋下隐隐患。（四）产权权不明晰晰，违规规流转。一一些村社社集体或或林农，在在产权尚尚未明晰晰或产权权存在纠纠纷的情情况下，隐隐瞒事实实或为了了发展集集体经济济盲目流流转，与与经营业业主达成成转让协协议，收收取了转转让费并并用于村村级公路路建设等等公用支支出。但但经营业业主一旦旦开始经经营受让让的林权权，即引引发争议议，退钱钱退不了了，合同同又无效效，导致致经营业业主进退退两难，利利益受

20、损损。（五）流转转程序不不完善。有有的林权权流转，从从酝酿到到会议表表决或协协商，直直至签订订流转合合同，都都比较规规范，但但忽视了了林权变变更登记记这一重重要的法法定程序序，导致致受让方方支付了了转让费费却未取取得法律律意义上上的林权权，难以以开展林林木采伐伐经营或或林权抵抵押贷款款等必须须以林权权权利人人身份处处理的一一些法律律事务。而一旦村社干部换届，很多工作衔接不上，问题随之而来。这一情况当前比较普遍存在。(六)流转转“面积过过大，期期限过长长，价值过过低”，导致致林农失失山失地地，生活困困难.林林区极个个别地方方，在林林地流转转开发时时，未注注重林农农长远利利益，往往往将林林地整体体

21、并较长长时间以以较低价价格采取取一次性性转让方方式进行行流转，导导致林农农失山失失地，造造成以后后生活困困难，给给林区社社会带来来负面影影响。四、进一步步促进林林权流转转规范化化的对策策建议十七届三中中全会通通过的中中共中央央于关于于推进农农村改革革发展若若干重大大问题的的决定为为进一步步促进我我国林区区农村林林权流转转指明了了方向。结结合将乐乐县的实实际以及及我们的的实地调调研情况况，我们们认为，应应当从以以下几个个方面提提升将乐乐县的林林权流转转水平。（一）搭建建交易平平台，服服务林权权流转。为加快将乐乐县林权权流转的的进程，我我们必须须尽快建建立“一个平平台，四四大体系系”，即林林权交易

22、易平台、林林权管理理体系、林林权评估估调查体体系、林林权融资资担保体体系、林林业法律律法规体体系。（二）建章章立制，规规范林权权流转。为确保林权权规范流流转，拓拓展投、融融资渠道道，应抓抓紧制定定林权流流转管理理规范。要要根据省省上今年年出台的的林权权流转管管理办法法（试行行）、林林权抵押押贷款管管理试行行办法以以及国家家林业局局20006年出出台的森森林资源源资产评评估管理理办法和和20004年出出台的森森林资源源资产抵抵押登记记办法（试试行）等一系列林权流转、抵押、贷款的相关法律法规政策，制定出适合将乐县县情的操作规范。（三）加强强监督管管理，确确保农村村集体、群群众合法法利益。一是严格林林权流转转程序，确确保群众众参与权权、知情情权、表表决权和和监督权权；二是是严禁无无效流转转和盲目目流转，保保护流转转双方合合法利益益；三是是加强农农村集体体林权流流转的监监管力度度，避免免出现暗暗箱操作作等有损损集体利利益的违违规流转转情况。四四是从林林地流转转的期限限、时间间、方式式等方面面进行综综合调控控，引导导林农限限期流转转（一个个轮伐期期）、限限量流转转（部分分林权）、现现货流转转（现有有近成熟熟林），既保证种养业集约化、规模化发展和有利于招商引资，又确保林农持续经营林地，增加收入，不因失山失地造成生活困难。（四）用活活政策，促促进