完善行政诉讼原告资格的三维路径

1、6/6理念制度实践：完善行政诉讼原告资格的三维路径作者简介：作者简介：蔡金荣（1980- ），男，杭州行政学院法学教研部讲师，研究方向：行政法。 陈晓忠（1982- ），男，浙江天韵律师事务所律师，研究方向：行政法。蔡金荣 陈晓忠(杭州行政学院，浙江杭州3024；浙江天韵律师事务所 浙江杭州，30014)摘 要：针对行政诉讼原告资格存在的不足，应从理念上弱化原告资格防止滥诉的价值，明确其兼具程序性和实体性；以法律利益为基础构建行政私益诉讼原告资格标准，同时设立公益诉讼，赋予公众和检察机关公益诉讼原告资格;充分发挥法院在司法实践中的能动性，灵活把握原告资格的立法标准.关键词：行政诉讼；原告资格；

2、法律利益；司法解释纵观我国当前行政诉讼原告资格制度，存在着理论不成熟、标准不明确、范围不宽松、类别不全面等若干不足。1 11116笔者认为,应从理念、制度、实践三个维度对行政诉讼原告资格制度予以完善。一、理念之维：原告资格价值、功能和性质的正确定位完善行政诉讼原告资格首当其冲的是理念问题,只有澄清对原告资格的价值、功能和性质的认识，才能在立法和司法实践中对其有正确的安排和把握.勿庸置疑,原告资格存在的正当性在于其限制功能，即排除明显的非诉案件，防止无诉的利益而可能滥用司法资源和行政资源的起诉人进入诉讼。然而，“只有疯子才会认为法院拥有复审权是因为行政诉讼具有无穷的乐趣司法复审诉讼费钱费时，很少

3、有人为了复审而要求复审的，也很少有纯粹为了使政府蒙受不必要的折腾而要求复审”，2424可见滥诉的情况可能存在,但并非常态。而以原告资格来防止滥诉，是以牺牲绝大多数理性人的利益为代价的，并且我国司法实践表明行政案件不是多了,而是少得惊人，若过分倚重这种方式,“就会发现防止滥诉的利益远远小于使不法行为受到审查的利益和保护公民权益所带来的利益”.319相反，在面，“败诉费用风险机制和“准许制度”所起的作用比原告资格更为有效、更为彻底。439139换言之,原告资格只能有限地降低发生滥诉的几率，无助于问题的根本解决.所以,应转变过分强化原告资格防止滥诉价值的观念。在原告资格的性质上传统上认为,原告资格相

4、对于诉讼程序而言仅具有程序性,是一个先决问题，然而,在原告资格认定中，诉的利益资格有无的关键性要件，这一判断不是简单的形式问题,而且“与案件具体内容的审理有着很密切的关系。56换言之,诉的利益应从程序和实体两方面加以把握，即原告资格(尤其是行政私益诉讼原告资格）审查中交织着实体与程序的问题，不存在明显的分水岭，仅通过法院在庭审之前的形式审查是无法彻底解决的。因此，原告资格在性质上兼具程序性和实体性，不应片面强调其程序性和前置性，而应后置于案件的实质审理之中，否则将会割裂原告资格与案件实体问题的内在联系,变相地强化原告资格的限制功能。二、制度之维：原告资格标准在立法上的分类构建（一)行政私益诉讼

5、原告资格标准的立法构建对立法中行政诉讼原告资格标准的设定，各界见仁见智,如权益损害标准668、法律上的利害关系标准、利益标准、法律上的利益标准等等。31笔者认为,结合我国当前的实际情况，确定法律利益以法律明确规定的权利为主体，以体现于法律目的、精神之中的应予保护的利益为补充的各种利益的总和标准较为妥当，理由如下:从概念上看，权益是一不规范的用语111，同时利害关系仍为一抽象概念,大多数著作中缺乏对这一概念的阐述.所谓利益，简单讲就是“好处”,是主体对他所需要的任何对象的一种明确态度，利益无须他人承认是一种客观存在.183可见，利益比“权益”、“利害关系”更具体，是后两者的内容和基础,利益标准更

6、易把握，更具操作性;而之所以定位为与事实利益相对的“法律利益标准”，是因为：一方面，事实利益标准过于宽泛，会给国家行政活动造成过重负担，难以保障起码的行政效率,且事实利益的确认过分依赖法院的判例,而判例规则在我国又不具有生存的土壤;另一方面，法律利益标准能满足保护当事人利益需要，以日本为例，法律利益标准并非一个失败的范例。且法律利益不似权利那样确定,仍具有一定的裁量空间，可由法官结合法律文本的具体规定或法律目的、精神，“对其作边缘化的解释往往就能达到司法裁判本身意图追求的效果,也就能够保护当事人的权益”。80同时，从各国相关的表述看,“法律上的利益”、“权利损害”、“受法律保护的利益范围等属于

7、法律利益标准类，实质上都以实定法保护的利益为原告资格标准；而“单一的事实上的损害”、“事实上的损害”、“事实不利影响”等属于事实利益标准类，以直接的事实损害作为原告资格标准，因其太过抽象和不确定，易造成法律与判决及判决与判决之间的巨大差别，在当前我国法治文明相对落后的情况下,不利于赢得当事人对司法裁判的尊重和理解.同时，也会过分地扩大原告范围。故行政私益诉讼原告资格标准可表述为：“公民、法人或者其他组织的法律利益受到行政行为的影响时,可以提起行政诉讼。”其中：（1)主体要件是公民、法人或者其他组织在这个要件中，有学者建议将“公民、法人或者其他组织”修改为“自然人、法人和其他组织”。其理由大致为

8、：相较于公民,自然人与法人概念相对应,能够涵盖外国公民和无国籍人。390但笔者认为，该建议不无值得商榷之处：首先,我国法律中规定的某些C最利，只能由我国公民享有，外国公民、无国籍人不能享有，采用“自然人”称谓则把他们当然地纳入了该权利享有者的范围，这与主权国家法律旨在保护本国公民权益，设定本国公民义务的宗旨相悖.其次,赋予外国公民、无国籍人原告资格,主要基于国际法上的同等原则和对等原则，若用自然人概念将普遍地赋予其原告资格，有悖于上述原则。故外国公民和无国籍人的原告资格可在涉外行政诉讼中另行规定。(2)内容要件是法律利益受到行政行为影响。在这个要件中需注意：第一,从法律利益概念看，存在法律上保

9、护的利益和法律上值得保护的利益两种不同理解.笔者认为,这里的法律利益应理解为法律上值得保护的利益,即起诉人通过诉讼可以期望得到保护的利益。第二,从法律利益形式看，既包括成文法中明文规定的利益，又包括从法律文本的宗旨和精神以及义务性规定中可推演出的利益。第三，从法律利益分类看，主要存在:物质利益和精神利益、直接利益和间接利益、现实的利益和可能的利益、切身利益和非切身利益等。从利益的范围看，这里的利益包括物质利益和精神利益。如在治安处罚等某些多面行政法律关系中，受害人对行政主体处理持有异议时，若认定这里受影响的利益为物质利益而不包含精神利益,则被害人一般不能获得原告资格，因为行政主体对加害人处罚的

10、轻重，对受害人而言仅是精神能否得到抚慰的问题;但若认定利益包括精神利益,那么受害人的原告资格是毫无疑义的，因为行政主体不对加害人进行行政处罚或处罚畸轻，受害人企求安抚的心灵，可能再受创伤，其精神利益是不言而喻的,并且精神利益和物质利益往往可相互转化.从利益与行政行为的联系看，这里的利益包括直接利益和间接利益。该分类的前提预设是只有行政行为直接相对人才能成为原告，而该认识早已被扔进历史的故纸堆。同时关于直接和间接的界限以及间接的程度也无法准确予以界定，为防止因承认间接利益而导致原告资格漫无边际,进而提出所谓认定直接利益的标准98159，其实是杞人忧天。因为任何一个理性人都会考虑诉讼成本。而在我国

11、司法实践中却存有否定间接利益的倾向。如在邓某诉请撤销乡政府核发结婚证一案中，法院就否认了起诉人的原告资格。其理由是婚姻登记行为虽与继承人的继承份额有影响，但影响不够，只是间接影响。笔者认为此观点有失偏颇,虽然该案件中的利益相当间接，但不容否定的是，在发生继承事实并且被继承人没有遗嘱的情况下，乡政府的登记行为的确影响了起诉人的利益。需要指出的是,之所以认为本案原告利益受到影响，是因为发生了继承事实并且被继承人没有用遗嘱否定起诉人的继承权，否则情形就会截然不同。如在另一案件中,吉某与徐某的婚姻登记行为同样存在瑕疵,但被继承人通过遗嘱对各继承人（包括徐某)的继承份额进行了分配，其子对登记行为进行告诉

12、而要求撤销该登记,此情就不具备原告资格。另外，我国立法也未将利益限定为直接利益，如相邻权人就享有原告资格.从利益与起诉人的联系来看,利益可分为切身利益和非切身利益.如果起诉人因切身利益受到行政行为的影响,当然地具有原告资格；如果是起诉人的非切身利益受到行政行为的影响，其是否还具有原告资格呢？笔者认为答案是否定的.因为，第一,只有切身利益受到损害或损害威胁之人，才最适宜提出诉讼主张，并进行有效辩论。10628第二，原告资格本质上体现了一种关联度，表明起诉人与行政行为之间这种关联度的是利益的有无以及关联的程度,在明确为起诉人非切身利益的情况下,起诉人与行政行为就失去关联或有关联但未达到一定的度,故

13、不应赋予其行政私益诉讼原告资格。第四，将现行规定中“具体行政行为修改为“行政行为”。一方面，目前对具体行政行为没有明确的界定，不便于操作；另一方面，此问题事关行政诉讼受案范围，而笔者的立场是原告资格和受案范围各自独立。18这样定位可增强原告资格的灵活性，以积极应对受案范围的变化。第五,起诉人的褀受到行政行为的影响即可，并不强调其已受到侵害。（二）行政公益诉讼原告资格的立法构建行政公益诉讼原告资格的立法构建是行政公益诉讼制度这项系统工程中的关键一环，具体要处理好两个方面的问题：行政公益诉讼的原告形式。对该问题有三种观点：第一种认为提起公益诉讼的主体只能是检察机关，即建立行政公诉制度。自然人、法人

14、或其他组织主张保护公共利益时,需先向检察机关提出,再由检察院向法院起诉。11710第二种强调只赋予自然人、法人或其他组织原告资格,相当于建立民众诉讼制度。第三种主张赋予公民、社会组织以及检察机关原告资格4.笔者赞同第三种观点，理由如下:我国目前官本位思想仍很严重，加之“畏讼”的传统心理，且“法院也不愿倾听多管闲事人的意见(丹宁勋爵语)，故真正能达到行政公益诉讼目的和效果的甚少。只有赋予检察院和民众等多方主体原告资格，才能保证在公共利益受到侵害时，有原告来启动司法程序.具体来讲,一方面，建立民众诉讼制度,相对人在维护公共利益的同时,某种程度上也是在保护其个人利益；同时能在最大范围内迅速、及时地发

15、现侵害公共利益的违法行政行为；赋予社会组织行政公益诉讼原告资格,除具有公民提起公益诉讼的优点外，还可避免至少是减轻公民个人提起行政公益诉讼时所面临的诉讼费用及行政压力等困难.此外,民众诉讼可防止在检察院怠于行使行政公诉权或不作为时出现无人主张公共利益的情形.另一方面，建立行政公诉制度，凭借检察机关特定的身份，发挥检察机关法律监督职能,提高公共利益保护的实效性.鉴于行政公益诉讼权利可能会被滥用，故在行政公益诉讼原告资格设置上须有所限制：（1）设立先行程序。公民和社会组织在提起民众诉前,须先申请人民检察院提起行政公诉，只有检察院怠于行使行政公诉权或不作为时,公民和社会组织方可提起民众诉讼.或在公民

16、和社会组织在提起民众诉讼前，须先向有关行政主体提出相应请求,只有当行政主体逾期不予纠正时，公民和社会组织方可提起民众诉讼。在检察机关在提起行政公诉之前，应先向该行政主体提出相应的司法建议。只有该行政主体在规定的期限内未采取有效措施,检察机关方可提起行政公益诉讼.()为了防止社会组织滥用行政公益诉讼权利,应要求该公益诉讼应与团体章程或业务相关，且行政行为涉及团体利益,倘若只涉及其个别成员利益的，不可提起行政公益诉讼。当然社会组织可为提起行政诉讼的个别成员提供可能的帮助。()借鉴台湾行政诉讼法的做法,其第条规定:“人民为维护公益，就无关自己权利及法律利益事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼

17、.但以法律有特别规定者为限.”即提起行政公益诉讼，须有法律特别上,行政公益诉讼原告资格标准可表述为:（民众诉讼）“公民、法人或其他组织认为行政行为侵害公共利益的，可向该行政主体提出建议要求予以纠正或申请人民检察院提起行政公益诉讼，当行政主体逾期不予纠正或检察院逾期不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以自己的名义提起行政公益诉讼.（行政公诉)“人民检察院认侵害公共利益的，可向该行政主体提出法律意见要求予以纠正，当行政主体逾期未纠正或答复的，人民检察院可以自己的名义提起行政公益诉讼.“法人或其他组织提起行政公益诉讼的，应与其章程或业务相关，且行政行为涉及团体利益.”“上述行政公益诉讼的提起，需有法

18、律特别规定.”需要强调的是，赋予上述主体原告资格必须基于以下一个前提：修改立法，设立公益诉讼这一诉讼类型。三、实践之维：法院对立法标准的灵活把握根据我国的法律传统和原告资格的特点，需要确立一个原则性的制定法标准，而此成文标准无法根据变动不居的社会利益结构而及时作出调整,唯一的办法就只有通过个案在具体情况下对原告资格标准作出具体解释，并在实质内涵上发展原告资格标准，进而保持其旺盛的生命力。从实证角度出发,从发达国家行政诉讼原告资格的拓宽可以謀讼原告资格的拓宽很大程度上是法院运用法律解释技术的结果.故笔者认为应从制度层面和技术层面进一步发挥法院的作用,具体而言:（一）制度层面导入案例规则。有学者指

19、出,在我国事实上大多数下级法院的法官都有遵循上级法院判决的倾向，根据一些学者的考证,直接上级法院的判决较间接上级法院的判决对下级法院具有更强的影响.可见，尽管我国没有建立判例法制度，但上级法院的判例已经以不同的形式,在不同程度上发挥了对下级法院的判决的拘束力，这也为我国建立判例法制度提供了有益的经验.372然而,一方b开的是制定法传统，要建立判例法制度不具可行性或者说不是朝夕可得的.另一方面,在我国最高人民法院公报定期刊登典型案例已形成惯例，其中所刊载的案例在法律适用方面对司法实践具有较为直接的参考作用,具有实现法的安全价值，保障判决相对一致性的功能；同时,最高法院尚有不遗余力出台各种个案答复

20、、个案批复的实践，这些答复和批复实际上也有拘束力，但遭到学界的诟病。笔者建议，以司法解释的形式确立一种遵循最高人民法院公报案例所确定之先例的规则,建立类似于判例规则的、更易获得理论支撑和实践支持的案例规则。具体到原告资格问题上，最高法院可在遵循法定原告资格标准的前提下，针对需要保护的特定诉权以具体案例的形式予以公告,以为相同或大体相同的个案提供先例，并可俟理论发展的状况公布新的案例来确定新的标准，以适应情势之变化。完善配套制度。案例制度的导入亟待相应的配套制度予以保障:宏观上努力实现司法独立在司法独立得不到保障的情况下，在极富灵活性的原告资格制度中导入案例规则,很可能使原告资格制度成为法院出于

21、不正当考虑而规避法律不受理案件的挡箭牌。因此,为实现原告资格制度的健康运作，亟待加强司法独立方面的改革,为法院能动性的发挥提供足够制度环境.微观上完善法官选任制度。“法官的责任是当法律运用到个别场合时,根据他对法律的诚挚的理解来解释法律”.（马克思语）尤其在原告资格问题上,无论是立法完善,还是案例规则的导入，最终还要依赖法官能动性的发挥,法官必须按照法律，又必须“超越”法律去认定起诉人的原告资格,这期待一个有着共同的法律价值认知和娴熟的法律职业技能的法官队伍。因此，必须进一步完善诸如法官的选拔、保障、培训等制度（二）技术层面如前文所述，传蠀政诉讼原告资格相对于诉讼程序仅具程序性,并认为在审查起

22、诉和决定是否受理阶段就应确定原告资格是否存在。其实，在审查起诉和决定受理阶段被告尚未进入诉讼程序，无对立当事人间的辩论,这使法院对起诉人法律利益是否受到影响的审查失去客观基础，难以作出有无原告资格的准确判断且行政诉讼原告资格对诉讼过程而言具有程序性，但标准的认定涉及到实体内容，故在审查受理阶段，不便对该问题作过多审查,否则就有程序阶段审查实体问题之嫌。为解决这一问题，国外往往采用分阶段审查,不同阶段不同审查标准的方法。以英国为例，92年的国内税收委员会案的判决就将对原告资格的审查分为两个阶段,“在申请许可时(第一阶段）,审查目的仅仅是要排除一些毫无希望的或纠缠不清的申请，但当争议事情本身时（第

23、二阶段）,审查的内容就是：申请人究竟能否提出有足够分量的根据,并且要对这些根据与他关系的密切程度加以判断.”43781因此,笔者认为在原告资格问题上，应分阶段把握原告资格,在审查起诉和决定是否受理阶段的审查宜粗不宜细,应采取宽松的形式审查方式,即仅审查起诉人提交人民法院的起诉材料是否符合法律规定的形式要件，意在排除明显不具有原告资格的起诉，如：原告主张的是他人的权利而非自己的权利，或对征收行为提起保障受教育权的请求,由于行政行为对起诉人的法律利益明显无影响，对此类诉讼自然可以在受理阶段判定起诉人无原告资格；在审理阶段,对原告是否具备行政诉讼主体资格进行实质审查。当原告不能就其有无法律利益、法律

24、利益被侵犯或影响的事实完成举证责任时，则以不具有原告资格为由裁定驳回其起诉.上述完善行政诉讼原告资格的建议中,观念重塑是一个潜移默化的过程，尚需假以时日；立法完善则寄希望于修法，这在当前行政诉讼法修改之际有很强的现实意义,但不是一个常规手段;而司法探索则将行政诉讼原告资格还原为一个司法实践问题，揭示参考文献:1蔡金荣我国行政诉讼原告资格之若干缺陷。重庆工商大学学报,08（）2美伯纳德施瓦茨。行政法M.徐炳 译。北京：群众出版社，19863马怀德司法改革与行政诉讼制度的完善M.北京:中国政法大学出版社，2。f.Tom Zwat， Comparig Stadng egimes r A Sepronof Powr ercve”2(）NrrnIreland LeglQrer 395日谷口安平.程序的正义与诉讼M。王亚新,刘荣军 译.北京:中国政法大学出版社，199。6侯勇。重构我国行政诉讼原告资格制度的思考行政法学研究，204(4）。葛洪义探索与对话:M。山东:山东人民出版社,00。8刘澍。法律利益标准：我国行政诉讼原告资格标准的恰当选择J.广东行政学院学报,00(）.9杨寅,吴偕林中国行政诉讼制度研究M。北京：人民法院出版社，03.0王名扬。美国行政法。北京:中国法制出版社,199。