目前我国财税体制改革进展及主要问题分析

1、目前我国财税体制改革进展及主要问题分析改革开放以来特别是1994年分税制改革以来,我国财税体制改革获得了重要进展,但与完善社会主义市场经济体制的目的相比,特别是与形成有利于科学开展的体制机制的要求相比,目前财税体制仍然存在着宏观税负偏高、财力事权不对称、税制构造不健全、支出构造不合理、转移支付制度不标准等重大问题。财税体制改革滞后,既不利于促进经济转型、社会转型和政府转型,不利于推动经济社会开展转入科学开展的良性轨道,甚至会进一步固化经济社会开展中原有的构造性矛盾,产生逆向调节作用。推进科学开展,必须深化财税体制改革,针对突出矛盾和问题,整体设计、分步施行、协调推进。一、宏观税负偏高,挤压居民

2、收入增长,制约消费需求扩大宏观税负是指一个国家的总体税负程度,一般通过一个国家一定时期政府获得的收入总量占同期GDP的比重来反映。根本上有三种统计口径:一是小口径的宏观税负,即税收收入占GDP的比重;二是中口径的宏观税负,即财政收入占GDP的比重,包括税收在内的纳入财政预算管理的收入;三是大口径的宏观税负,即政府全部收入占GDP的比重,包括税收收入、预算内收费、预算外收入、制度外收入等各级政府及其部门以各种形式获得的收入的总和。采用不同的指标,运用不同的方法,对中国宏观税负上下判断的结论相去甚远。从相关资料可以判断:(一)中国大口径宏观税负高达30%以上,比中小口径的宏观税负高出10个百分点以

3、上2022年全国税收收入54219.62亿元,国内消费总值300670亿元,小口径宏观税负,即全国税收收入占GDP的比重为18.03%。2022年包括税收在内的纳入财政预算管理的全国财政收入61316.90亿元,中口径宏观税负,即全国财政收入占GDP的比重为20.4%,比小口径宏观税负高出2.36个百分点。2022年全国土地出让收入9600亿元(比2022年13000亿元有较大缩水),占当年GDP的3.19%;全国社保基金总收入13808亿元,占当年GDP的4.59%;中央和地方预算外资金收入7000亿元(该项收入2022年为6820.32亿元,2022年数据尚未公布,暂按与2022年大致相当

4、的数计),占当年GDP的2.33%,包括此三项在内的大口径宏观税负,即政府全部收入占GDP的比重高达30.51%,比中口径宏观税负高10.11个百分点,比小口径宏观税负高12.47个百分点。此外,由于制度外财政收入一般是以费的形式缴纳,假设把各种打着政府名义的乱收费、乱罚款、乱摊派和一些政府部门承受企业和个人“捐赠以及各级政府部门屡禁不止、名目繁多的“小金库等收入都计算进入政府收入,那么全部政府收入占GDP的比重甚至会高达40%左右。(二)从分税制开始,财政收入增长迅速,宏观税负快速进步20222022年,国内消费总值年均增长10.1%,财政收入年均增长19.6%,财政收入增长速度远快于国内消

5、费总值的增长速度,财政收入占GDP的比重迅速从1994年的10.8%进步到2022年的20.4%,增长了1.9倍。与此相对应,城镇居民人均实际可支配收入年均增长8.1%,农村居民人均纯收入年均增长5.5%,既慢于GDP增长,更慢于财政收入增长。财政收入增速是城镇居民增速的2.4倍,是农民收入增速的3.6倍。(三)中国宏观税负高于中等兴隆国家,与兴隆国家程度相当,与所处的开展阶段极不相称世界上兴隆国家的宏观税负平均在3035%之间,上中等收入国家的宏观税负平均在2030%之间,开展中国家的宏观税负平均在1620%之间。尽管中国按中小口径计算的宏观税负刚进入上中等收入国家的门槛,与人均GDP程度大

6、致相当,但反映真实负担的大口径宏观税负那么在兴隆国家的程度,这与所处的开展阶段和经济社会开展程度极不相称。(四)与兴隆国家实行“高税负、高福利政策相反,中国是在低福利程度上实行高税负,税负明显偏高高税负国家往往是高福利国家,社会保障在这些国家占有非常突出的地位。ED国家中,社会保障税收入都是税收收入中的头号税种。从社会保障支出比较视角,更能反映出问题的本质,2022年中国全国财政支出中用于社会保障和就业支出、医疗卫生支出的费用9492.47亿元,仅占当年GDP的3.157%,而兴隆国家的国家社会保障支出一般要占到GDP的10%左右。宏观税负过高,政府在国民收入分配中切取的蛋糕过大,必然挤占企业

7、收入和居民收入,加重企业负担和居民负担,不仅不利于进步企业竞争力和开展后劲,更不利于居民收入的进步。消费增长是收入增长的函数,居民收入增长缓慢,必然带来消费增长缓慢,因此,宏观税负过高,政府所得比重过大,必然影响内需特别是居民消费需求的扩大,造成长期以来居民消费率一路下滑,使得扩大内需特别是消费需求的战略方针难以获得成效。二、财力与事权不匹配,迫使地方政府不计代价地扩大财源我国1994年的分税制改革,在重点标准中央和地方间收入划分的同时,对中央和地方的事权和支出责任并没有进展大的调整,逐渐形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局,或通俗的“财权上移、事权下移,现象,各级政府事权财权配置存在明

8、显的不匹配。(一)财力快速上移分税制改革后,中央财政收入占国内消费总值比重和占全部财政收入比重迅速进步。1993年,中央财政占比22%,地方财政占比78%。1994年实行分税制改革,当年中央财政占比迅速进步到55.7%,地方财政占比下降到44.3%。此后的19952022年的12年间,中央财政收入占国家财政总收入的比例平均为52%,地方财政收入占国家财政总收入的比例平均为48%。到2022年,中央财政所占的比重进一步提升到53.3%,地方财政所占的比重进一步降至46.7%。(二)事权下移由于事权配置重心偏低、各级政府的事权责任与其收入和行政才能不对称。中央政府承担的事权尤其是直接支出责任相对缺

9、乏,地方政府尤其是基层地方政府承担了过多的实际支出责任。尽管中央政府在收入分配中占54%以上,但在财政支出构成中的比例并不高。1993年,中央财政支出占比28.3%,地方财政支出占比71.1%。1994年分税制改革后,当年中央财政支出占比并没有随着收入占比的明显进步而进步,仅为30.3%,而地方财政支出占比仍高达69.7%。此后的19952022年的12年间,中央财政支出占国家财政总支出的比例平均为29%,地方财政支出占国家财政总支出的比例平均为71%。到2022年,中央财政支出所占的比重进一步降低到21.4%,地方财政支出所占的比重仍高达78.6%。(三)“中央请客、地方埋单由于中央与地方政

10、府之间职责范围界定不够明确,模糊不清的支出大多被分配给下级政府,有些事务虽然明确归中央或省级地方,但在实际执行中中央和省级政府的责任部分却下放给了基层。更由于上下级政府之间事权范围配置的随意性很大,在垂直体制下,一些上级的法定事权往往成为下级的当然事权,往往通过所谓的政绩考核、一票否决等将本级责任分解成下级的责任,使“上级请客、下级埋单的状况非常风行。通常,下级政府掌握的财源越少,负担也就越重。目前我国县乡两级财政收入占全国财政总收入的比重只占20%左右,却承担了近80%的义务教育支出和5560%左右的公共卫生支出。由于社会性支出增长缓慢,使我国财政用于社会保障的支出程度明显偏低。尽管我国财政

11、对社会保障的投入逐年增加,2022年用于社会保障和就业的支出到达了5447.16亿元,但占当年国家财政总支出的比重仅为10.94%,占当年国内消费总值的比重仅为2.12%,与日本社保总费用占GDP的13.7%,美国的16.81%,瑞典的32.14%,英国的22.8%,德国的29.07%,法国的29.72%相比较,差距高达数倍乃至20来倍,较低的社会保障支出,使我国人民的根本保障受到极大的约束。(三)经济性支出比重仍然偏高从19852022年,经济建立支出占财政总支出的比重下降了近30个百分点,下降幅度不可谓不大,但在财政支出构造中的比重仍占26%以上,而国际经合组织(ED)国家经济建立支出占财

12、政总支出的比重为58%,我国用于经济建立的财政支出仍然偏大。政府的财政收入过多地用于经济建立和行政管理费用增长,必然挤占本应用于支持医疗、教育、社保等民生领域的公共财政开支,造成公共财政的“越位和“缺位现象并存,一方面致使政府过多地干预市场主体的活动,另一方面使政府在公共效劳和社会管理方面职责严重缺位,阻碍着政府职能向现代效劳型政府的转型。更为重要的是,公共效劳领域投入的严重缺乏,是导致社会保障覆盖面窄、统筹层次低、保障程度不高的直接根源,不仅影响着社会和谐稳定,而且越来越成为影响居民消费预期、进步即期消费程度的最重要因素,进而制约着经济开展中需求构造的转型和增长方式的转变。五、转移支付制度不

13、完善,难以促进区域协调开展(一)转移支付构造不合理分税制改革后,我国的财政转移支付形式非常复杂,既保存了原财政包干体制下的一些体制补助、专项补助、结算补助等形式,又在实行分税制后增加了税收返还和过渡期转移支付等形式,形式类别很多。这种形式多样的转移支付制度,很容易导致管理分散和效率降低,对地区间财力的均等化作用不明显。在现行中央转移支付工程和类别中,中央对地方的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付和中央对地方税收返还、原体制补助等多种方式。假设将税收返还、财力性转移支付和专项转移支付进展比较,可发现用于平衡地区间财政才能的财力性转移支付所占比重偏低。2022年,财力性转移支付所占比重仅为3

14、9.16%,而税收返还和专项转移支付所占比重达60.84%。并且在财力性转移支付中,均等化作用较强的一般性转移支付仅占财力性转移支付的35.3%,在中央财政转移支付中的比重仅仅为13.7%。这种转移支付设计很不科学,很难充分发挥中央财政转移支付调节地区间财力差距的作用。(二)转移支付资金分配方式不合理在分税制改革过程中,我国在处理中央与地方间的财政关系上偏向于“增量调节,从而延续了原体制下的分配格局,并把原体制中形成的非平衡状况带入了新的体制。详细表如今资金分配上,现行转移支付主要通过“税收返还和专项转移支付进展,既不合理又不标准。就“税收返还而言,不仅保存了1993年前经济兴隆地区和欠兴隆地

15、区在中央对地方增值税和消费税返还方面的差距,而且对增量返还按1:0.3的系数确定,致使其在中央对地方转移支付总额中所占比较过高(2022年所占比重达36%以上)。由于“税收返还数额确实定建立在往年基数根底上,不仅不能对地区间财力分配的既定格局作调整,反而会进一步拉大地区间财力的差距,导致“贫者越贫,富者越富的分配格局。就专项转移支付而言,由于资金分配过程不透明、分配标准和根据不明确、分配方式不标准,主观随意性很大,地方政府与中央的关系亲密程度,以及地方政府的讨价还价才能等对中央专项转移支付资金的分配有很大影响。并且专项转移支付工程往往需要地方政府资金作配套,有资金配套才能的经济兴隆地区往往比缺

16、乏资金配套才能的欠兴隆地区更容易获得更多的专项转移支付拨款。由此可见,专项转移支付对平衡地区间财力的作用非常有限,甚至还会扩大地区间公共效劳开展程度的原有差距。(三)专项转移支付工程设置不合理目前,中央专项转移支付工程多达几百项,工程设置过多、过滥,覆盖面过宽、重点不突出,难以表达中央对地方财政支出的引导和调控作用。2022年,中央财政安排专项转移支付6891.5亿元,占转移支付总额的49.2%。2022年,中央专项转移支付加上财力性转移支付中属于专项支付的部分,占当年转移支付总额的53.2%。由于专项转移支付的覆盖面过宽,造成许多工程在管理上存在着“多头管理现象。如灾后补偿和重建转移支付资金的管理涉及民政、水利、交通、教育等部门,很容易造成操作中挤占挪用、监视管理不到位、资金拨付效率低等问题。目前,一般性转移支付作为地方财力补助进入地方预算,进入了地方人大监视的范围,而专项资金在使用上还缺乏有效的约束和监视机制。区域协调开展的重点是要使生活在不同区域间的人民可以享有均等化的根本公共效劳和大体相当的生活程度。实现这一目的,对于欠兴隆地区和资源生态环境承载才能较差地区而言,财政转移支付是关键。但由于一般性转移支付规模偏小,很难起到平衡全国各地区财力差距、促进区域间公共效劳均等化