省域义务教育均衡经费机制构建

省域义务教育均衡的经费机制构建杨治衡发展的方向将朝省域内县际间均衡的新目标推进。在“后4%时代”和新【】义务教育均衡经费机即使在发达国家和，没有省级的统筹平衡制度，也难以实现省域内县际间义务教育均衡。从纽约州和中国市的比较研究，可以发现即使在经济，域内的差异性然是存重要。一、省级统筹平衡机制是实现省域内县际间义务教育均衡的制度保障推动义务教育均衡发展的历史表明示，义务教育的均衡发展呈现出阶段性的特征。第一个阶段是县域内校际间均衡阶段。早期都着支持弱，基本办条件不足师资保障低，域内不同地区间以及城乡之间差异大的问题。随着工业化和的发展，间办学条件和师资保障的均衡化。第二个阶段是省域内县际间均衡阶段。在这个阶段，省级承担平衡县际差异的主要责任。省级公共财政区开始进入第二个阶段。纽约州基本上经历了上述的三个阶段，中国市大体上处于从第二阶段向第三阶段的过程之中。因此，将纽约州与市进行比较是具有典型意义的，乃至其他发展中市与纽约州都是各自国家的沿海经济和高度国际化的地区，均是各自国家金融、航运、经贸的中心，在本国的经济与社会发展中发挥着引领作用。从行政层级以及资源配置层级来看，上海市与纽约州都属于“省级”的层次。从人口体量上来说，有2400万常住人口，纽约州有2000（注：其中，纽约市有800万人口，其下辖的5个区同时也是纽约州的5个郡，纽约市在将市和纽约州的实际生均经费数据进行比较，能够显示出两地省域内县际间义务教育均衡的财政保障情况。纽约州和市的省域内县际间的义务教育生均经费都处于不均衡的状态，但市的不均衡程度更高。选取2012年小学和初中实际生均经费，以及2012年纽约州义务教育（K-12生均经费，并分别计算市与纽约州义务教育生均经费的差异系数。纽约州各郡（county）间义务教育生均经费实际支出的差异系数为0.17；各区（县）间小学实际均经费的差异系数为0.278；初中实际均经费的差异系数是0.349。表 2012年市小学、初中实际生均经

徐汇长宁静安普陀闸北虹口杨浦闵行浦东新金山松江青浦结果表明，纽约州基础教育生均经费分配的均衡程度高于市，区县（间生均经费则处于较高的不均衡状态。值得注意的是，各区（县间小学的生均经费差异程度在统计意义上已经处于高度不均衡范围。导致纽约市与市义务教育经费均衡程度存在差异的主要原因在于两地义务教育财度的差异。纽约州基础教育的经费由 承担39.7%；分担5.2%（注：数据来自 ysisofSchoolFinancesinNewYorkStateSchoolDistricts,NewYorkStateEducationDepartment，2013。州的财政转移支付对于平衡州内各郡的差异起到关键的作用，如果没有州的制度安排和经费转移，纽约州各郡之间的差异程度也是巨大的。尽管市在基础教育均衡方面已经取得了很大成绩（生均经费的差异系数小于人均财政收入的差异系数，但是生均经费不均衡的问题仍然存在，主要是基础教育财政分配结构不合理所导致的。市中小学经费主体由区（县）负担，而区（县）间的财政能力存在差异。仅崇明等个别远郊区（县）获得从中心城区转移过来的部分经费支持。在市级层面缺乏统筹平衡的常规性制度安排。另外，由于地处经济发达的东部地区，的义务教育很少获得的表 郡郡立现代化的省域内县际间义务教育经费平衡机制随着现代公共服务进程的发展，基本公共服务均等化的责任重心向省级上移已是的大趋势。在新的背景下应重新建构省域内义务教育经费制度，从而保障省域内县际间义务教育均衡的实现。通过市与纽约州的比较研究可以发现，建立现代化的教育经费分机制是制度设的，应点抓好以三个方面的衡机制建现代公共财政体制要求围绕明确的事业目标合理确定公共支出的经费额度，并评估经费使用的效益，经费不足则无法正常提供公共服务，经费过多则会导致公共资源的浪费。纽约州已经走过了所正在经历的办学条件均衡的阶段，目前世纪年起，约州始进行育财政的导（equity（adequacy（inputs（ es的公平。[]在实践中，纽约州公立中小学财政拨款体系以教育结果均衡的目标配置教育经费，力图使每一位普通学生都能够达到州规定的学业成绩标准。同时，为特殊需要的学生提供额外需要的教育支持，使之能够达到州规定的特殊学生学业成绩标准。纽约州各学3个学年内，如果某学区有超过80%的学生在州学业水平考试中的成绩达到第3级，则该学区被认为达到了教育质量目标，能尽管仍然存在着各种问题，市已经大陆率先达到了县内校际间义务教育的基本均衡，主要体现在办学条件和师资配置等方面，市正在完善教育公共财政，在义务教育方面，强化市级财政教育经目前义务教育经费配置的制度设计中，如何设计经费与学校教育质量之间的关联性还存在难度。不妨从纽约州借鉴一点思路，设定学市和纽约市虽然都是本国的经济，但是区域内县际间的经济水平也是不均衡的。而市的若干远郊区（县）的财政能力于中心城区。与中国情况相反，纽约州的纽约市等大都市地区划分学区类型，对财政能力薄弱的学区予以倾斜支持。在之前，由于纽约州各学区基础教育财政收入的主要来源是房地产税，各地经济发展水平各异，州内各学区间的财政收入存在着差异，有的学区财费的差异，影响教育公平。[]在制度流程中，纽约州建立了评估州内各学区间的财政能力的模块，并对学区间的差异程度进对各区财力进并，根情况纽约州的区划为不类别州在育拨时，点向比差的区倾斜，从而弥补这些学区因财政能力薄弱而造成的教育资源不足。为了对纽约州的各学区进行类别划分和评估，纽约州采用了“需（need/esoucecapactyindex，简称“N/RC如果“需求/资源能力指数”小于1，则表明该学区满足学生需求的能力超过了全州平均水平，资源满足能力较强。如果“需求/资源能力指数”比值大于1，则表明该学区满足学生需求的能力是低于纽约州委托研究机构定期测量本州所有学区的“N/RC根据测量的结果，编制成《需求/资源能力分类 （N/RCty，简称“N/RC 。[]在这个 中，将纽约州个学区按资源需求的高低划分为六一类地区”至“四类地区”属于教育资源高需求地区。一类地区（高N/RC数）是资源缺乏地区，其中，著名的国际大都约市属于之列（跟中国的情况相反。纽约州公立学校有学生80万人，纽约市的学生占纽约州学生的%，其中2.3%为和西班牙裔，且多数处于贫困状态，白人学生比例仅为%。因此，在N/RC 中，纽约市属于公共教育需求最高的“一类”地区。而“五类地区”和“六类地区”属于财政能力最好的州给予的转移支付相对而言比前述四类地区少。五类地区被称为“平均N/RC指数地区，N/RC指数在0和85之间，指数百分之二十至前百分之七十之间。六类地区为“低N/RC指数地，N/RC指数低于.7，指数百分之二十以内。市可以借鉴纽约州的思路，以各区县为基础并深入到区县内部划分区域（如：建立财政学区，建立对不同区域的公共财力状况进行周期性评估的制度，邀请研究机构计算相关的指数，根据不同区域的财力与教育需求的匹配程度，确定不同区域的资源需求等级，据此进行有针对性的常态化、差异化拨款。前文已述，纽约州之所以不采用“一刀切”式的生均经费拨款方式，主要的原因是纽约州内各不同学区间教育的成本是存在差异的。由于经济发展水平的差异，各地区的力水平是存在差距的，整齐划一的生均经费因此是不合理的。例如：1000在纽约市的实际购买力相当于672，假设全州都采用的生均经费数额，则对经济水平好的学区形成了反向，因为经济条件好的学区，教育成本往往也更高。成本是教师的劳动，需要科学合理地确定不同区域内教师的劳动。育经费支出构成的75%用于教师薪水。因此，测量各学区教育成本差异的重点在于测量教师劳动的差异纽约州平衡区域间成本差异的主要方法是开发出了一套全州范围内的成本指数——“区域成本指数”（theegionalostndex，CI，以此测量各不同学区间的教育成本的差异。[]CI指数是区域内与教师职业薪资相当的社会平均薪资与全州的相应的社会平均薪资的比值，社会平均薪资采用中位数。州对各学区的教育拨款数与CI指数挂钩。因此，社会平均工资高的学区，力是偏高的，政上RCI指数成为影响纽约州教育财政拨款公式计算结果的主要变量之一。RCI指数选取各学区内劳动力市场中与教师职业资格要求近似的专业岗位，计算这些岗位薪水的中位数 wage。纽约根据本州的实际情况，选取了61专业岗位的平均薪资，作为教师薪水的参照。这61薪水的数据来自纽约州劳工部（theNewYorkStateDepartmentofLabor“分岗位就业统计数据”统计数据（OccupationalEmploymentStatisticsSurvey。区域内每1000的（单位：州府区（Capital谷（Hudson长岛与纽约市（Long芬格湖（Finger中部纽约（CentralNew墨华克谷（wk北郡（North经过RCI指数的测量后，纽约州根据经济发展水平的差异和劳动力市场价格差异，把全州划分为9个区域，称为劳动力分区（LaborFoceegion。教育经费拨付的多寡与劳动力分区的指数值高低形成了动态关联，纽约州依据的劳动力分区职业成本指数数据计算教育拨款公式，实施财政拨款。在理论中和实践中，计算教育的成本目前仍然具有难度。但是，纽约州的方法不失参考意义，纽约州以61种专业岗位的平均薪资水平做为教师工资收入的参照，并与货币的实际力挂钩，这种方法科学合理。我国规定教师工资不低于，将的工资作为教师薪尽管地方履行了法律，但却是不合理的，教师额外付出的那部分三、结尽管市与纽约州在管理体制和公共财政体制方面存在着具大的差异，但并不妨碍市借鉴纽约州义务教育经费分配方面的制度计思路。对国而言，在共服务现代财的背景下，随着省域内义务教育经费均衡配置层级的提高，应进一步建立和内县际间义务教育的优质均衡发展。等经济可以先行探索。WilliamH.Clune.theShiftfromEquitytoAdequacyinSchoolFinance[J].EducationalPolicy,PeterW.Colby.NewYorkStateToday:Politics,ernment,PublicPolicy[M].NewYork:SunnyPress,1989:243.TheStateEducationDepartmen