中国地铁管理体制及机制研究：案例分析

中国地铁管理体制及机制研究：案例分析摘要：本文在总结中国地铁管理体制的演变和创新根底上，以北京传统形式、上海管制形式、广州一体形式为案例，深化分析不同开展形式的特征，结合公共经济学和规制经济学理论，提出了地铁体制改革的方向：“小业主大社会〞，政府层面成立大都市交通管理局或地铁工程局，负责规划、投资、建立和监管；地铁公司主要承当营运和管理，并形成竞争市场；培育和扩大咨询机构，为业主提供技术和各种咨询效劳。关键词：轨道交通；地铁；体制Abstrat:BasednevlutinandinnvatinfhineseRTinstitutinalsystefr40years,asasestudiesfBEijing,ShanghaiandGuangzhu,theharateristisfdifferentsystesareanalyzed.Ardingtpubliandinstitutinaleny,hineseRTsystesshuldbeiprvedby“sallerner,biggersiety〞,establishingetrplitanpublitransprtrRTauthrityinhargefplanning,investent,nstrutinandgvernane;hsingperatinalpaniesbyarketpetitin;enlargingsialnsultanyandservieagenytsupprtthenerintehnial,legalandfinaningfields.Keyrds:assrailaytransit,etr,institutinalinnvatin地铁工程具有投资大、建立期和回收期长，但生命周期长〔百年隧道〕、边际本钱低等特点，地铁管理体制和机制在一定消费力〔技术进步〕条件下在工程管理方面起着非常重要的作用。从中国40多年，特别是90年代以来的理论证明，管理体制与机制的好坏直接影响投资、工期和质量控制，进而影响城市经济和社会的安康开展。在社会主义市场经济条件下和投资多元化的今天，快速城市化〔如今39%，2050年将到达75%〕和大规模轨道交通投资〔中国“十一五〞期间约5000亿元〕的背景下，落实以人为本、走可持续的科学开展观，以“多、快、好、时为目的，新建城市如何构建管理体制，区域中心城市或一线城市〔京、沪、穗等〕如何深化和完善现有管理形式，以适应高强度、网络化建立的需要，值得我们进展总结和探究。1、中国地铁管理体制的演变和创新40多年来，中国地铁管理体制走过了一条漫长而曲折的道路，汲取国内外先进经历和教训，经过不断探究和理论，创造性地建立了一套根本符合中国详细理论和充满地域特色的管理形式：北京形式、上海形式和广州形式。管理体制与中国社会主义体制和改革开放政策，地铁功能定位的认识和深化以及各地的详细情况亲密相关。1.1北京形式〔传统形式〕北京形式的形成和开展在很大程度上是中国地铁建立的缩影。1965年开场建立1号线，目前营运线路110多公里，包括1号线〔1969年建成〕、环线〔1984〕、复八线〔1999〕、13号线城铁〔2002〕、八通线〔2022〕等线路，正在建立4、5、9、10号线和奥运支线，规划建立机场线，预计到2022年建成300公里，远期规划1000多公里。北京形式从2001年前传统的指挥部制、地下铁道总公司到2002年初的体制改革：北京地铁集团有限责任公司〔规划与资金〕，下设北京地铁建立管理有限责任公司〔负责建立〕和北京地铁营运有限责任公司〔负责营运〕；2022年11月，改制成立北京市城市设施投资公司〔规划和投资〕、北京市轨道交通建立管理〔建立管理〕和北京地铁营运〔营运〕，以及投资公司控股的工程公司如城铁公司、八通公司、9号线工程公司、10号工程公司、京港铁路公司〔4号线PPP公司，30年特许经营权〕等。北京市国有资产管理委员会负责三大公司〔正局级〕的监管。北京地铁建立和营运管理总人数约13，000人，日均客流量约160万人次，实现低票价政策，政府财政补贴占营运本钱的40%左右。1.2上海形式〔管制形式〕上海地铁筹建处成立于1958年，1988年成立地铁工程指挥部，1993年成立上海地铁总公司。地铁1号线〔1990-1995〕政府委托上海久事公司负责投资和信贷，地铁指挥部负责协调，地铁总公司负责建立与营运。2号线〔1994-1999〕按照市区两级财政、两级事权，沿线各区负责动迁与车站土建〔折价入股，占总投资1/3〕。地铁建立公司负责建立，营运公司负责营运。目前已经建成1、2号线、明珠线、莘闵线，营运里程约120公里〔不含磁浮示范线30公里〕，正在建立8线〔杨浦线〕、R9线〔申松线〕、6、7号线、既有线延伸线等十多条线，预计到2022年建成400公里线路，远期规划810公里。管理形式从传统的上海地铁总公司到地铁建立公司、上海地铁营运公司。2000年4月形成了投资、建立、营运、监管“四分开〞形式，上海申通集团公司〔投资〕、多家建立单位如上海地铁建立管理公司、上海轨道交通明珠线开展〔明珠线建立〕、上海磁浮交通开展〔磁浮建立与营运〕及久创立设管理公司〔建立〕、中国铁路建立集团公司〔建立〕，申松线、上海港铁公司等9家工程公司〔代建制〕，多家营运机构如上海地铁营运公司〔营运〕、上海现代轨道交通〔营运〕，上海城市公共交通管理局〔监管〕。四分开体制不断进展完善，2022年6月和2022年7月，上海地铁建立公司和上海地铁营运公司先后归并到申通集团旗下，更名申通地铁集团，下设建立事业部、总体规划部、投资筹划部、机电事业部、工程合约部以及11个工程公司，负责规划、投资、建立和大局部营运。目前现有建立与营运人数约10，000人，日均客流量约180万人次，实行计程中等票价政策，营运收入〔含资源开发〕与营运本钱持平，略有盈余。1.3广州形式〔一体化形式〕广州地铁筹建于60年代初期，1990年成立地铁指挥部，1992年成立地下铁道总公司，1997年1号线首期开通，成立地铁营运公司。1999年探究体制改革，取消指挥部，实现事业部制的一体化管理，在地铁总公司内设建立事业总部、营运总部、财务总部、企业管理总部、资源开发总部等，以及附属公司和设计院，实现建立、营运和资源开发一体化。目前营运1号线、2号线、3、4号线首期，线路里程约110公里，正在建立3、4、5、6、8号线和广佛等线路，预计到2022年建成255公里，远期规划约717公里。如今建立与营运总人数约7000人，日客流量约100万人次，实行计程中等票价政策。在不提折旧的条件下，营运收入〔含资源开发〕与营运本钱持平，略有盈余。1.4国内其他城市形式其他城市由于处于建立初期，往往只有建成一条线，没有形成网络，大都采用类似广州形式或指挥部形式，如南京、重庆、武汉、长春、大连、沈阳、杭州、成都、哈尔滨等。天津有地铁公司〔负责地铁建立与营运〕及滨海线轨道交通公司〔负责滨海轻轨线建立与营运〕。深圳探究新形式，如今形成深圳地铁公司、3号线建立投资管理公司、深港4号线工程公司等。2、不同管理体制的特征分析北京形式：脱胎于方案经济，根本属于“大业主小社会〞类型。2001年前的体制特点：“国有独资、政企不分；建立与营运合一，高度集中；执行低票价政策，营运亏损政府补贴〞。2002年后，投资、建立与营运三个公司平级，通过合同契约关系负责相应事务，相对别离的形式确保了社会公平，但是由于存在互相协调与沟通，效率受到一定影响，如复八线10年才建成。目前，对投资主体多元化进展探究，全国首条地铁线路〔4号线〕实现PPP管理形式。2002年后的体制改革后效率明显进步，为2022年建成约300公里线路提供了体制保证。上海形式：从高度集中到“四分开〞再到政府管制形式。2000年改革的四分开的特点是“政企分开、产权明晰、出资人到位，投融资良性循环、契约经济关系、工程管理走向社会化和专业化〞。虽然该形式脱胎于中国方案经济体制，但是根本符合市场经济规律，目前形成了多家建立单位和营运机构的竞争市场，工程公司实行“小业主大社会〞形式。创始了中国地铁股票〔申通地铁〕上市的先河，为市场化融资作了有益的探究。目前管理体制已经根本适应多条线路齐头并进，高强度网络化建立的内在要求。广州形式：学习与引进香港形式，建立、营运和资源开发一体化形式，内部实行事业部制和派驻制度，这样各种资源得到了整合，进步了内部协调效率，表达了效率优先兼顾公平。公司派驻制度在一定程度上确保了监视和执行，但是由于所有权与经营权高度一致，在一定程度上影响营运效率〔香港地铁采用审慎的商业原那么，通过地铁股票上市，引入市场监视，确保营运效率〕。政府投资为主、信贷为辅的投资形式使建立资金得到保证，利用科技进步和政府强有力的协调推进机制确保了建立工程的如期或提早完成。广州形式属于“中业主中社会〞形式。广州管理体制不断创新、引进各种先进技术〔高速地铁、线性电机列车等〕并消化吸收和改良进步，而且单位造价呈下降趋势，为我国机电装备现代化和国产化创始了先河。目前管理体制根本适应多工程网络化建立的要求。3、理论根底：3.1轨道交通的功能定位城市轨道交通的功能应该以社会公益性为主，其定位必须建立在科学分析的根底上，对其定位偏向或认识缺乏是限制轨道交通开展的根本原因。城市快速轨道交通属于城市公共交通类别，主要效劳于大城市范围内部核心区〔如地铁〕或核心区与卫星城、卫星城之间〔如轻轨〕居民出行。作为城市公共交通形式之一，它具有功能的公共性和效益的外部性。按经营性分类，属于准经营性范畴，由于轨道交通所产生的外部效益〔社会效益，如出行时间节盛减少环境污染和促进城市空间合理布局等〕占50%以上，不能内生化，因此仅仅靠轨道交通的票务收入不能弥补高投入的建立本钱，而造成营运政策性亏损。3.2经济学原理轨道交通可以分为根底建立〔A〕和营运〔B〕两大局部，他们分别适用于公共经济学和规制经济学。作为轨道交通的根底设施如隧道、建筑物和构筑物等〔A局部〕，根据“谁受益，谁投资〞的原那么，理应有政府财政或税收支付，因为受益者是城市居民或纳税人。作为国有固定资产，只有有效运作〔如投入营运〕才能发挥效益〔经济效益和社会效益〕，根据规制经济学原理，市场经济通过有效竞争才能发挥最大效益。因此有必要所有权与经营权相对别离，通过市场选择，政府与营运机构建立契约关系，政府象征性地收取根底设施使用费〔如新加坡政府只收取1新元年费〕，为群众购置快捷、平安和准点的优质运输效劳。由于轨道交通是准公益性垄断性行业，通过特许经营效劳协议〔如30年〕，由营运机构负责轨道以上的车辆等机电设备的投入及其维护、更新等〔B局部〕。〔新加坡政府还扣减假设干年的机电设备折旧作为A局部，以减轻营运机构的资金压力，目前运营效率居世界领先程度〕4.管理体制改革建议世界上资本主义国家和地区的管理体制值得借鉴：香港实行地铁规划、建立、营运和资源开发一体化形式，2022年利润达84亿港元〔其中物业收入占1/3〕。目前，九广铁路公司并入地铁公司，进一步增加了整体竞争力。新加坡陆路交通管理局负责规划与建立，新加坡地铁公司〔SRT〕和新加坡捷运公司〔SBS〕负责营运；日韩政府负责规划与建立，多家营运公司负责营运〔含国铁和私铁〕；台湾台北市〔或高雄市〕捷运工程局负责规划与建立，地铁公司负责营运，高雄地铁采用公私合营形式〔PPP形式〕；欧美国家大都市公共交通管理局负责规划与建立〔资金50%来自联邦政府〕，地铁公司负责营运。许多大城市公共交通的开展目的是：建立以城市轨道交通为骨干、常规公交电汽车为主体，多种交通形式有效衔接的立体网络化交通系统，适应投资多元化格局，实现公共交通的可持续开展，高效、优质、效劳群众和社会。为了实现这一目的，必须在现有根底上，结合当地实际，在体制和机制上深化改革，在我国社会主义市场经济条件下，遵循“政企分开、责任明晰、效益优先、兼顾公平〞根本原那么，逐步构建“小业主大社会〞地铁管理体系，以适应大规模地铁建立和投资主体多元化的必然要求。政府、企业和咨询机构的分工大体如下：4.1政府成立大都市公共交通管理局或地铁工程局优先开展公共交通是世界百年来的珍贵经历，由于轨道交通系统及其复杂性和投入宏大，而影响范围和深度非一般城市根底设施可比，通过对轨道交通建立与营运规律性的认识，结合国内外理论，有必要成立大都市公共交通管理局或地铁工程局，取消指挥部制，如台北捷运工程局、新加坡陆上交通管理局、纽约大都市公共交通局、香港环境运输与工务局等，负责大公交〔含常规公交〕的规划、投资、建立、监管。详细包括规划设计、可行性研究、资金筹措，招投标管理、建立管理；制定政策法规、特许经营规那么、质量平安标准及其考核方法；组织票价听证，保障群众权益；强化承包商、供给商资质管理，扶植和培育有效竞争市场等。4.2、企业特许经营营运线路按照现代企业制度要求，完善法人治理机构。建立期实行“小业主大社会〞的工程公司制〔无论是政府投资还是民间投资〕，建立自负盈亏、独立经营的独立法人，承当经营责任和市场风险；营运初期通过契约关系由独家营运，后期每个城市至少形成两家营运机构，如新加坡地铁公司〔SRT〕和新捷运公司〔SBS〕，上海地铁营运公司和上海现代轨道交通营运公司。地铁公司以轨道交通运营为主，多种经营效劳〔如经营巴士、出租车业务、广告、通讯租赁等提供公共效劳及技术输出等〕。内部形成有效的执行与鼓励机制，构建学习型和创新型企业，不断进步营运效劳程度和经营效益。4.3、咨询机构为业主提供技术和效劳主要包括规划设计机构、技术咨询公司、投资参谋、法律参谋等，引入国际竞争机制，为业主提供各种业务的技术效劳和技术保障。中国地铁管理体制改革与探究，由于各地开展不平衡，建议分类