试谈法国金融市场监管管窥

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/Shop/45.shtml《销售经理学院》56套讲座+14350份资料/Shop/46.shtml《销售人员培训学院》72套讲座+4879份资料/Shop/47.shtml法国金融市场监管管窥施鹏鹏（法国马赛三大大学，13100）摘要：2003年法国的《金融安全法》将原有的三大金融治理机构--证券交易委员会、金融市场委员会以及金融治理纪律委员会整合为一个全新的金融市场监管机构：金融市场治理局。尽管汇合了原三大机构的权限及特征，但金融市场治理局不管是在性质和机构组成上，依旧在运作和权限上，都展现了相当独特的一面，值得认真研究与借鉴。关键词：法国金融市场治理局；金融监管；监管体制作者简介：施鹏鹏，法国马赛三大大学博士生，西南政法大学欧盟法研究所研究员。中图分类号：DF438文献标识码：A为加强对金融市场的监督与管制，有效地爱护储户及投资者的利益并确保金融市场的正常运作，2003年8月1日，法国立法者通过了《金融安全法》（LoideSécuritéFinancière），对《货币与金融法典》（CodeMonétaireetFinancier）的诸多方面进行了重大修改。其中，最引人注目的莫过于新的金融市场监管机构——金融市场治理局（AutoritédesMarchésfinanciers，以下简称AMF）的设立。金融市场治理局整合了法国原有的三大金融治理机构——证券交易委员会（CommissiondesOpérationsdebourse，以下简称COB）、金融市场委员会（ConseildesMarchésFinanciers，以下简称CMF）以及金融治理纪律委员会（ConseildeDisciplinedelaGestionFinancière以下简称CDGF），成为法国当前唯一的金融市场监管机构。AMF的性质及组成依《金融安全法》第2条之规定，AMF是具有法人资格的独立公共职权机构（autoritépubliqueindépendantedotéedelapersonnalitémorale）。这一定性（qualification）十分专门，正如金融委员会在上议院的报告中所指出的，“AMF并不属于现有任何类型的法人……它是一种独特的公法人，类似于法兰西银行……这是一个十分重大的改革，（将AMF）与传统的公共机构（établissementpublic）……或者独立的行政职权机构……区分开来”[1]Sénat,Rapportn°206deP.Marini,aunomdelacommissiondesfinances,déposéle12mars2003.。因此，AMF与COB及CMF都不相同：一方面，AMF是法人，具有独立的权利能力和责任能力，能够以自己的名义参与各种类型的司法诉讼。而COB则不具有这一资格。因此，在AMF取代COB之前，COB并不能以自己的名义参与诉讼，而只能由税务司法官（agentjudiciareduTrésor）以国家的名义代为出庭应对各种诉讼案件[2][1]Sénat,Rapportn°206deP.Marini,aunomdelacommissiondesfinances,déposéle12mars2003.[2]为克服这一缺陷，立法者曾进行过一场不甚完全的改革，同意“COB主席在履行COB所委付之职责时出庭应诉，但刑事法院不在此列”（《货币与金融法典》第621-1条）。V.oirFrankAUCKENTHALER,Droitdesmarchésdecapitaux,L.G.D.J.2004.P.252.依《金融安全法》第3条之规定，AMF设有一个理事会（collège）及一个惩处委员会（unecommissiondessanctions）。理事会包含十三名成员：一名理事会主席，由法令任命；一名最高行政法院的法官，由最高行政法院副院长任命；一名最高法院的法官，由最高法院的院长任命；一名审计法院的法官，由审计法院院长任命；一名法兰西银行的代表，由银行行长任命；国家审计委员会主席；三名因在证券、法律以及公开集资及金融工具储蓄投资领域富有经验而被任命的成员，分不由上议院议长、国会议会议长以及经济与社会理事会主席任命；六名因在证券、法律以及公开集资及金融工具储蓄投资领域富有经验而被任命的成员，由经济部部长在征询代表股份进行公开集资的产业及商业公司的代表机构、集团投资机构及其它投资者之治理公司的代表机构、投资服务提供者代表机构、市场化企业的代表机构、清算所代表机构、交货付款制度治理者的代表机构以及要紧资金存放的代表机构的意见后任命；一名带薪股东代表，由经济部部长在征询工会及代表协会的意见之后任命。理事会成员任期五年，但法兰西银行代表及国家审计委员会主席除外。成员任期可延长一届。在五年任期届满之后，理事会成员须接着履行其职责，直至新成员第一次团体大会召开。主席之外的某位成员因各种事由而不能履行职责的，由其替代者在余下的任期内代为履行。任期低于两年的，不计入延期规则适用范围之列。AMF成员团每三十个月更换其中的一半。任期从第一次团体大会召开后开始扣减。惩处委员会则包含十二名成员：两名最高行政法院法官，由最高行政法院副院长任命；两名最高法院法官，由最高法院院长任命；六名因在证券、法律以及公开集资及金融工具储蓄投资领域富有经验而被任命的成员，由经济部部长在征询代表股份进行公开集资的产业及商业公司的代表机构、集团投资机构及其它投资者之治理公司的代表机构、投资服务提供者代表机构、市场化企业的代表机构、清算所代表机构、交货付款制度治理者的代表机构以及要紧资金存放的代表机构的意见后任命；投资服务公司或企业、集团投资机构治理公司、市场化企业、清算所、交货付款制度治理者以及要紧资金存放机构的两名职工代表，由经济部部长在征询工会代表机构意见后任命。惩处委员会主席只能由委员会中的最高法院法官或最高行政法院法官担任。惩处委员会可组建由六名成员所组成的分庭，该分庭由最高行政法院法官或最高法院法官主持。应当特不指出的是，理事会成员不得兼任惩处委员会的成员。惩处委员会的成员任期也为五年，任期可延长一届。五年任期届满之后，惩处委员会成员接着履行其职责，直至新成员召开第一次大会。惩处委员会某位成员因各种事由而不能履行职责的，由其替代者在余下的任期内代为履行。任期低于两年的，不计入所规定的延期规则适用范围之列。惩处委员会成员每三十个月更换其中的一半。任期从惩处委员会第一次大会召开后开始扣减。惩处委员会的主席由全体成员在委员会中的最高法院法官及最高政法院法官中选举产生。AMF设有一名主席。主席由法令任命，必须遵守公职人员身份不兼容的各项规定。主席的任期五年，不得连任。AMF还设有一名政府专员。该政府专员不享有表决权，也不能参加惩处委员会的裁决会议。但政府专员可请求AMF的相关机构进行第二次合议，惩处合议除外。此外，如有必要，AMF还可设立专门委员会（commissionsspécialisées）及咨询委员会（commissionsconsultatives）（《金融安全法》第3条）。AMF的运作程序一、理事会的运作理事会可应理事会主席之召集或理事会一半以上成员之请求而召开。假如理事会主席因故缺席，则由其托付另外一名理事会成员代为履行主席之职责。仅当一半以上成员出席的情况下理事会方可进行合议。假如某成员因利益冲突而不能参加合议，则在人数统计中，该成员计入参与合议的人数之中。成员在不能出席会议的情况下可授权另外一名成员以其名义进行投票表决，但每位成员仅可代为行使一个授权。理事会的裁决采纳多数票通过原则，假如赞成票与反对票相同，则主席持有决定性的一票。AMF还须任命一名成员担任会议秘书之职，为理事会会议制作合议笔录。笔录中应载明参加合议的成员、授权进行表决的成员以及因利益冲突而不能进行表决的成员。合议笔录应交由理事会批准，并在批准之后由会议主席签名。笔录复印件发送至政府专员及理事会的每位成员。除AMF主席确认为不可抗力的情况之外，所有连续三次不能参加理事会会议的AMF成员即被解职。AMF主席须将解职的情况通报经济部。假如出现紧急情况，理事会（如情况需要也可由专门委员会）能够书面意见（consultationécrite）进行裁决。主席在其所确定的、最少不得低于两天的期限内汇合所有成员的表决意见及政府专员的意见。通过书面意见之形式而作出的裁决在主席所确定的期限后生效。这些裁决附于下一次大会的笔录之中。二、惩处委员会的运作惩处委员会仅在以大法庭（enformationplénière）的形式作裁决时方召开会议或由惩处委员会主席进行召集。而在其它情况下，相关分庭的主席即可进行召集。假如以大法庭的形式作裁决，则惩处委员会必须有七名以上成员出席方可进行合议。而假如以分庭的形式作裁决，则只需四名以上成员出席即可进行合议。惩处委员会某成员因利益冲突而不能参加合议的，则在人数统计中，该成员计入参与合议的人数之中。惩处委员会主席缺席的，则应托付委员会中的另一成员负责主持会议。除主席确认为不可抗力的情况之外，所有连续三次不能参加惩处委员会会议的成员即被解职。惩处委员会主席应将解职的情况通报经济部。AMF的监管一如前述，AMF继受并整合了COB、CMF及CDGF的大部分权限。此举既解决了改革前各机构之间所存在某些权限冲突，也在相当程度上强化了AMF的监管职权。改革后的AMF要紧拥有如下权力：条例制订权、单独裁决权、监督与调查权、公布令状和申请公布令状或采取紧急措施的权力以及惩处权。一、制订条例AMF可制订一般条例（Règlementgénéral）。条例经经济部令状（arrêté）批准之后由官方公报（Journalofficiel）公布，具有规范效力。需要指出的是，改革前CMF及COB所颁布的一般条例依旧有效，纳入AMF的一般条例之中。除此之外，AMF还可公布相关的指令（instruction）及建议（recommandation），以对一般条例的某些具体规定进行解释或者提供实施细则，指令和建议同样具有规范效力。一般条例要紧涉及如下内容：（1）适用于公开集资发起者的职业操作规则以及公开集资中金融工具交易所应遵守的规则；（2）公开集资所发行之金融工具的公开要约收购规则；（3）《货币与金融法典》第L621-9条第II款所规定之主体应遵守的良好行为准则及其它职业义务；（4）关于关于投资服务提供者、市场化企业及管制市场的成员、赔偿庭及其附加庭的相关规定。例如，投资服务提供者提供相关投资服务的条件；赔偿庭及其附加庭的活动实施条件；为投资服务提供者、市场化企业、管制市场成员、赔偿庭及其附加庭提供服务或者在其领导下的自然人职业证书给予或撤消的条件；欧共体成员国或者欧洲经济区成员国投资服务提供资格授予者的规定；某些投资服务提供者以无支付能力保证人参与的条件；某些自然人或法人有资格为《货币与金融法典》第L321-1条第2款及第3款所规定的在管制市场上无提供服务提供资格的第三人提供定购或协商执行服务的条件；适用《货币与金融法典》第L442-1条AMF在无损该法典第L141-4条规定之法兰西银行管辖权限的前提下批准赔偿庭规则的条件等等；（5）关于代替第三人从事治理活动及集体投资的规定。例如，以独家或要紧名义为第三人提供组合投资治理服务之提供投资服务提供者活动的实施条件以及组合投资治理公司的许可条件；集体投资机构治理公司活动许可及实施的条件；集体投资机构的许可条件；等等；（6）关于金融工具的保管与治理、要紧资金存放机构以及金融工具清偿及交付系统的规定。例如，进行公开集资的法人或者依第L542-1条所规定之条件拥有这一资格的中间人从事金融工具保管及治理活动的实施条件；AMF授予要紧资金存放机构之资格的条件以及AMF批准其活动规则的条件；金融工具清偿及交付系统组织及运作的一般原则以及AMF在无损《货币与金融法典》第L141-4条所规定之法兰西银行管辖权前提下批准这些系统运作规则的条件等；（7）关于金融工具管制市场方面的规定。例如，管制市场所应遵守之组织及运作方面的一般原则以及关于准入这些市场之金融工具交易执行的条件；适用《货币与金融法典》第L421-1条及第L421-3条AMF建议承认或撤销金融工具管制市场资格的条件；违反第《货币与金融法典》L421-12条所规定之义务的条件；关于AMF及公众在管制市场准入之金融工具的定购及交易方面的信息规定；等等。二、单独裁决AMF还可对个案进行单独裁决，以具体适用其所制订的一般条例。单独裁决要紧涉及：（1）为公开集资而提供之文件的批准；（2）为第三人治理的服务提供许可裁决（证券治理公司的许可或者证券集体投资机构的许可）；（3）在公开要约方面的裁决（受理意见，强制收购等）；（4）某些案件中实施监督权或惩处权的裁决。三、监督与调查为确保监管任务得以实施，AMF还被给予监督权（pouvoirdecontrôle）与调查权(pouvoird’enquête)。监督与调查的对象要紧涉及公开集资中的证券交易合法性问题[3]但附期限合同（lescontratsàterme）或者临时转让合同(lescontratsdetransferttemporaire)并不在AMF的监管范围之列。V.oirFrankAUCKENTHALER,Droitdesmarchésdecapitaux,L.G.D.J.2004.P.259ets.。除此之外，AMF还负责监督及调查相关对象是否严格遵守职业义务。受监督和调查的对象要紧包括公开投资的发起者以及所有证券市场的交易者。具体而言，包括：（1）受法国许可或者在法国自由设立并履行活动的投资服务提供者；（2）授权从事保管或治理《货币与金融法典》第L542-1条所规定之金融工具之活动的个人，包括有价证券集体投资机构的托付人；（3）要紧资金存放机构及金融工具清偿及交付系统的治理者；（4）第L421-8条所规定的管制市场成员；（5）市场化企业；（6）金融工具赔偿庭；（7）集体投资机构及其治理公司；（8）各种财产的中介人（lesintermédiairesenbiensdivers）；（9）有资格从事《货币与金融法典》第L341-3条及第L341-4条所规定之上门兜售的个人；（10）金融投资顾问；（11）从事并公布金融分析且不属于第1至第7项的个人。AMF同样负责监督与调查其它成员国投资服务提供者是否遵守相关的立法及条例规定，但AMF在监督与调查此类机构时应同时考虑原始成员国有管辖权限之职权机构的监督与调查结果。应当指出的是，AMF并不是唯一的监督管辖机构。在某些案件中，可能存在两个机构共同管辖的情况。例如，关于要紧资金存放机构以及赔偿庭，AMF享有管辖权，但该管辖权不得损及《货币与金融法典》第L141-4条所给予的法兰西银行的管辖权限；假如利害关系人涉及保险公司，则AMF与社会保险、互助保险及社会保障机构监督委员会（laCommissiondecontrôledesassurances,desmutuellesetdesinstitutionsdeprévoyance）共同享有管辖权；等等。是否进行监督或调查由AMF的秘书长作出决定。其依据AMF一般条例所规定的细则授权相关的监督者和调查者。但监督者或调查者应当符合履行监督或调查职责的条件且与案件不具有利益冲突（第2003-1109号法令第13条）。为进行监督和调查，AMF还可借助于外部机构、审计员、司法专家或者其它“[3]但附期限合同（lescontratsàterme）或者临时转让合同(lescontratsdetransferttemporaire)并不在AMF的监管范围之列。V.oirFrankAUCKENTHALER,Droitdesmarchésdecapitaux,L.G.D.J.2004.P.259ets.AMF所授权的监督者或调查者能够传唤并要求所有可能提供信息的人到庭陈述。传唤应在传唤日期前至少八天以带收信回执的挂号信(remiseenproprecontrerécépisséouacted’huissier)寄给利害关系人。传唤信中应载明AMF秘书长或其代理人所确立的调查者记名任务表，并向被传唤人重申，其有权获得其所聘请之顾问的协助。在调查结束后，调查者应制作书面报告，讲明调查对象可能违反AMF一般条例或者其它职业义务的违法行为或刑事犯罪行为。任何对监督或调查设置障碍或者告知不准确之信息的个人，将可能被判处两年的监禁刑，以及罚金300,000欧元。假如调查者在履行职责中发觉某种犯罪行为，则有义务在合理的期限内通知共和国检察官，并向其移交所有信息和文件。（四）公布令状及申请公布令状或采取紧急措施的权力AMF理事会可公布令状，要求停止某些违反法律或条例的行为。这些行为应在本质上侵犯了储蓄者的权利或者事实上产生了如下后果：扰乱市场的运作；使利害关系人获得在正常市场下所不能获得的不正当利益；损害信息或投资者待遇的平等性或者损害了投资者的利益；违反职业义务使证券发行者或中介业务投资者获利。在公布令状前，AMF应告知利害关系人在最低为三天的期限内提供解释。AMF主席也可向巴黎大审法院院长申请以紧急审理的形式作出执行裁决或者请求其公布令状要求涉案当事人遵守法律及一般条例的规定，并责令该当事人终止违法行为及消除违法后果。此外，AMF本身并不能下令采取保全措施，但AMF主席或秘书长能够以书面申请的形式请求司法法官适用保全措施，申请书必须载明理由。相关利害关系人可就该申请书向院长提出异议。院长以裁定的形式就该申请作出裁决。保全措施的对象能够是利害关系人所拥有的资金、股票或证券。AMF主席或秘书长也可向司法法官提出书面申请，要求利害关系人临时停止从事某些职业活动。其程序规则与申请适用保全措施的程序规则完全相同。AMF的主席或秘书长还可向有管辖权的大审法院院长提出申请，要求涉案当事人缴纳一定的保证金。但与申请适用保全措施或者申请临时停止某些业务活动的程序略有不同，利害关系人在裁定作出前将被传唤到庭以保障其充分行使辩护权。法官在裁定中应明确讲明所应提交之保证金的数额、期限以及用途。五、惩处AMF继受了COB、CMF以及CDGF的经律惩诫权（sanctionsdisciplinaires）以及行政处罚权（sanctionsadministratives）。但为遵循《欧洲人权公约》第6-1条关于公正程序（procèséquitable）的规定，法国立法者对惩处程序进行了改革，实行严格的“控审分离”制度，立即提出惩处请求的机构——理事会和惩处裁定的机构——惩处委员会完全分立开来。理事会在对AMF相关部门所提供的监督或调查报告进行事先审查后或者依法兰西银行行长、银行委员会主席或者保险、互助保险及社会保障机构监督委员会主席所提出之请求决定是否启动惩处追诉程序。假如决定启动惩处程序，则理事会应将指控理由通知相关利害关系人，并附带调查报告或监督报告。如有必要，理事会还应将银行委员会主席或者保险、互助保险及社会保障机构监督委员会主席的惩处请求告知该利害关系人。与此同时，理事会还应将控告书提交给惩处委员会主席[4][4]假如理事会所控告之