行政处罚和行政执法风险的防范课件

税收行政处罚及

执法风险防范温州市地方税务局政策法规处李建新一、税务行政处罚（一）行政处罚的概念行政处罚的指行政主体为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，对行政相对人违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的违法行为依法给予相应法律制裁的具体行政行为。（二）行政处罚的原则1、处罚法定原则；2、处罚公正、公开原则；3、职能分离原则；4、处罚与教育相结合原则；5、保障相对人权益原则；6、一事不再罚原则。（四）行政处罚自由裁量权税收自由裁量权如果运用得当，可以体现执法的公正，提高执法效率。但如果运用得不好，就有可能损害法律的公正，甚至成为谋取部门利益或个人利益的工具，从而产生税收执法风险。市局行政处罚自由裁量权执行标准

（五）执法文书的规范国家税务总局2005年印发了《全国统一税收执法文书式样》，规范了各项税收征管活动中涉及的67种执法文书，解决了长期以来税收执法文书类别名称不统一、要式格式不统一、执法要素不统一、填制规范不统一的问题，同时明确规定税务机关和纳税人各执一份文书正本。行政处罚样卷（2011）（6）税收执法证据

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》明确规定，被告严重违反法定程序收集的证据不能作为被诉具体行政行为合法的根据．在税收执法活动中，有效防范和化解取证的执法风险，主要应注意证据的客观真实性、关联性、合法性、充分性以及证据证明力这几个方面问题.二、税收执法风险（一）税收执法风险的定义1、所谓税收执法风险是指在税务行政执法过程中，由于税务机关及其工作人员的行为与法律和制度发生偏差而产生不利后果的可能性。2005年8月至2006年12月全国检察机关开展了集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪的案件，其中查处涉税渎职犯罪案件439起，其中滥用职权罪76起，玩忽职守罪255起，徇私舞弊不征、少征税款罪79起，徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪25起，徇私舞弊不移交刑事案件4起。2、以产生税收执法风险的主观意识状态为标准分为：主观故意产生的风险；主观过失产生的风险。4、以税收执法风险出现的环节为标准分为：税务管理的风险、税款征收的风险、税务稽查的风险、税务行政复议的风险、税务行政诉讼的风险等。5、以税收执法风险出现后可能承担的法律责任为标准分为：承担行政责任的风险承担刑事责任的风险。（三）税收执法风险引发的法律后果 1、行政责任（1）税收执法过错责任追究。税收执法过错责任追究是指税务机关对税收执法过错行为的责任人给予行政处理和经济惩戒的活动。税收执法过错责任追究是税收机关内部的一种行政纪律责任，包括行政处理和经济惩戒两种方式。行政处理包括批评教育、责令作出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格等惩戒措施。经济惩戒包括扣发一定数额的奖金或岗位津贴的措施。具体哪些执法过错应当被过错责任追究，国家税务总局的《税收执法过错责任追究办法》都有明确规定。（2）行政处分行政处分是指公务员因违背公务员法和其他公务员管理法规而应承担的行政法律责任。这种行政法律责任在我国的《公务员法》中有明确规定，具体包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种行政法律责任。2、刑事责任刑事责任是依据国家刑事法律规定，行为人实施刑事法律禁止的行为所必须承担的法律后果。这种法律后果主要是受到刑事处罚，包括主刑和附加刑两种。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种刑罚；附加刑有包括罚金、剥夺政治权利和没收财产三种刑罚。三、税务执法的主要风险（一）税务登记依照现行税收征管法律的规定：企业，企业在外地设立的分支机构和从事生产、经营的场所，个体工商户和从事生产、经营的单位，均应当按照税收征管法及其实施细则的规定办理税务登记。实行普遍的税务登记制度，既是税务机关对纳税人实施税收管理的首要环节和基础工作，是征纳双方法律关系成立的依据和证明，同时也是税收法律法规对税务机关及其工作人员的一项具体的工作要求，是了解纳税人整体规模，基本情况，税源分布，以至于实现公平、公正税收管理最基础的税务管理职能。1、漏征漏管户涉及的税务登记风险在税务登记管理中，税收管理员一般存在不作为、怕作为、乱作为等三种主观问题。不作为、怕作为、乱作为毫无疑问必然引发被追究法律责任的风险。对于税务登记环节涉及的执法风险，还应关注变更登记环节。3、擅自为纳税人虚假停业的风险停业，是税务机关对实行定期定额征收方式的个体工商户的一种特殊的税收管理行为，即纳税人因故在一定期限需要暂时停止生产经营活动的，可以向主管税务机关申请办理停业登记，并暂停停业期间的纳税义务的一种管理行为。在实际工作中，经常会有纳税人采取各种手段欺骗甚至拉拢税务工作人员，内外勾结，使得税务机关工作人员擅自作出虚假停业、延期复业的认定，达到不缴少缴税款的目的。【案例3】4、未及时查验收缴《外出经营税收管理证明》的风险长期以来，各级税务机关普遍对外出经营税收管理事项认识不足，在《外出经营税收管理证明》开具上疏于管理和核查，尤其是在对外出建安、服务等劳务的查验上不核实工程，在外出经营证明有效期间也很少加以管理和服务，以至一些违法单位采用外出经营的方式逃避税收监控，极易造成国家税收利益的损失，暗藏风险。（分支机构的管理）（二）税务管理1、账簿凭证管理失职的风险【案例6】2、擅自变更纳税人入库预算级次的风险【案例7】3、未按规定履行税务巡查职责的风险税务巡查是税收管理员的一项重要职责。5、放松对委托代征单位税务管理的风险6、截留、挪用委托代征手续费的风险【案例10】（三）税务资格认定【案例11】（四）发票管理1、未按规定保管发票的风险2、擅自提高并挪用发票工本费的风险3、发票领购、缴销、审核制度执行不严格的风险4、发票发售制度执行不严的风险5、发票核销程序不规范的风险6、擅自收缴或停供纳税人发票的风险7、代开发票未按规定足额征收税款的风险（五）税款征收1、申报审核（1）纳税申报审核不严的风险税务工作人员依法受理纳税人、扣缴义务人的纳税申报，就纳税人申报期限、内容、申报表、财务会计信息以及其他依法报送的纳税资料进行审核，对符合税法规定的纳税申报予以受理，并据以征税，确保国家税款安全，这是税务机关纳税申报管理工作的核心职责。防范纳税申报审核的执法风险，重点抓好三个方面的审核：一是审核纳税申报表；二是审核纳税申报相关资料；三是审核纳税申报期限。2、申报管理（1）不及时责令限期申报的风险（2）滥用延期申报职权的风险【案例14】3、税款征收（1）擅自改动税款属期不征滞纳金的风险（2）徇私舞弊不征少征税款的风险【案例17】（3）违规批准延期缴纳税款的风险（4）截留转引国家税款的风险【案例18】4、定期定额征收管理（1）核定税款事实不清的风险【案例19】（2）定额核定不公平形成的风险税收公平原则是当代税法的基本原则之一。税收公平包括横向公平和纵向公平两个方面。前者是指经济能力或纳税能力相同的人应当缴纳数额相同的税收，亦即应该以同等的课税标准对待经济条件相同的人；后者是指经济能力或者纳税能力不同的人应当缴纳数额不同的税收，亦即应以不同的课税标准对待经济条件不同的人。在税务机关税收征管过程中，税收公平指纳税人在相同的经济条件下应被给予同等对待。由于税法赋予了税务机关一定的自由裁量权，以及为了维护和保障纳税人合法权利，税务机关在行驶自由裁量权时必须遵守税收公平原则，相同情况相同对待。（3）对应查账征收的纳税户实施定期定额征收的风险5、减、免、退、欠税管理（1）不认真审核减免税资料的风险【案例20】（2）减免税日常管理缺失的风险（3）内外勾结骗取减免税的风险【案例21】（4）擅自越权违规审批减免税的风险【案例22】（5）无正当理由不批复纳税人退税请求的风险（6）利用欠税调节税收进度的风险【案例23】（六）税务检查1、稽查实施（1）未按规定程序权限调取账簿资料的风险【案例24】（2）未按规定移送案件的风险（3）徇私舞弊不征少征税款的风险【案例26】2、行政处罚（1）未进行调查实施处罚的风险（2）调查人员没有出示证件或检查人员少于法定人数的风险【案例28】（3）违反“一事不再罚”原则的风险【案例29】3、其他行政执法行为（1）未按法定程序实施行政执法行为的风险（2）未告知纳税人听证权利的风险（3）税收保全不当的风险【案例30】

（4）未及时解除税收保全的风险（5）违反法定程序实施强制执行措施的风险【案例31】四、税收执法风险的成因分析

（一）行为人的主观故意所谓故意是指行为人明知自己的行为会发生危害的结果，并希望或者放任这种结果发生。在税收执法实践中最为常见：一是徇私舞弊；二是滥用职权。1、徇私舞弊就是为谋求个人的某种利益或者偏爱而违背法律或者制度规定的违法行为。徇私包括徇私利和徇私情，私利即包括物质上、经济上的个人利益的享受，徇情包括感情上的需求与满足。2、滥用职权就是行使职权的过程中，不顾法定权限和程序以及法律后果而过分地或非法行使的权力。从动机上分析，滥用职权是出于显示自己权威或者打击报复，或者过分地忠诚自己的事业等动机而形成的。常常表现为行为人崇尚权力、性格强硬、刚愎自用、自控能力差。

只有法律授权才可为之，而没有法律授权都是禁止的。在遵从合法性的同时，也应考虑合理性。（二）行为人的主观过失所谓故失是指行为人应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免的一种心理态度。它的主要表现是玩忽职守。1、疏忽大意。“没有预见到”、“应当预见”。三个标准判断：一是客观标准（一般人），二是主观标准（行为人能力和水平），三是折中标准。2、过于自信。指行为人已经预见到自己的行为可能发生危害社会的结果，但轻信能够避免的一种心理态度。

（三）立法与制度的缺陷法律文件之间有时存在冲突，有一些税收法律文件的规定不科学、不合理以及缺乏操作性，都是产生执法风险的立法与制度的原因之一。由于立法与制度的缺陷对执法人员形成不良的执法心理：1、容易使执法人员产生认识上的偏差。2、容易对执法人员的情绪和情感产生影响。立法与制度缺陷的存在，容易使执法人员对税收执法产生否定的态度，产生憎恨、不满意、不愉快，甚至愤怒等。

（四）税收执法业务复杂性税收执法业务要求高，执法人员稍不注意就出差错而产生的执法风险。在我国所有行政部门的执法业务中，税收执法业务是为最复杂、要求最高的业务之一。执法人员只要不努力，对业务掌握不够，或者稍不注意出现差错就容易产生执法风险。再次，税务机关内部的岗位职责规定十分复杂，可能出现税收执法人员没有认识到、应当预见而没有预见的情形，从而产生执法风险。例如一个检查岗的工作人员要求掌握的业务知识庞杂：一是要掌握众多的税收政策；二是要具有深厚的会计基础；三是要具备一定的计算机知识；四是要十分熟悉税收执法的程序；五是要精通行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、民商法等等税收相关法律；六是要懂法的理论；七是要精通检查的方法和技巧；八是要了解行业知识以及许多的生活常识等。

（五）税务与司法机关对涉税问题理解的差异性税务机关与司法机关对许多涉税问题在理解上存在差异，也常常是产生税收执法风险的原因。

（六）不良的外部环境1、有的地方政府时常干预税收执法。2、社会上不正确的思想观念，常常影响一些税收执法人员的思想和信念。五、执法风险的防范完善规章制度强化执法监督加强道德建设提高人员素质（法治与德治）（一）对执法风险高度重视不论是一个组织还是个人，对执法风险防范措施的寻求，其前提是对执法风险本身高度重视。如果感受不到执法风险无处不在，认识不清执法风险的危害性，处于无知、无畏的状态，认为执法风险与自身无关，或者对风险防范失去信心而消极抵触寻求防范方法，只要每一位执法人员都高度重视自身的执法风险，也就会自觉地检查自己的执法行为，尽可能少出差错甚至不出差错。尤其对重点工作仔细认真，对易发案的工作环节、企业、情形高度重视，严加防范。这样一来就能为防范执法风险夯实坚实的基础。（二）良好的工作态度和习惯具体的执法过程中防范执法风险，首要的是落实在平时的工作态度和工作习惯上。在当前的税收执法实践中，最难以防范的执法风险就是因过失而产生的风险，尤其因疏忽大意的过失而产生的风险。疏忽大意过失产生的风险是不知不觉的，是最难防范的。而防范这类行为而带来的执法风险，只要依赖于在平时的执法过程中养成认真、细致、勤勉的工作态度，以及严格按照制度和程序要求执行法律的工作习惯，这是防