城投再来城投企业的转型路径

城投再来：城投企业的转型路径林建【摘要】城投企业在20多年的发展历程中以“半官半商”的独特身份，承担了基础设施项目投融资主体和地方政府融资平台的功能，是我国经济发展与城镇化率直线提升的重要推动力量.新时期，城投企业迎来历史性变革，从融资平台角色转型升级成为市场化主体，面临困难与挑战.要深入剖析其前世今生、不断变化的宏观政策及发展规律，通过重新定位政企关系、发展混合所有制企业、推进运营模式创新以及聚力挖潜降本增效等路径，实现国有资产经营模式创新.【期刊名称】《科学•经济•社会》【年(卷)，期】2019(037)002【总页数】5页(P71-75)【关键词】城投企业;融资平台;市场化主体;转型【作者】林建【作者单位】洛阳新区建设投资有限责任公司，河南洛阳471000【正文语种】中文【中图分类】F271—、引言城投企业，顾名思义主营业务围绕城市布局，指活跃在全国大中小城市中的各类城市建设投资公司，出现于20世纪90年代初，目前数量已达1万多家，它的诞生来源于地方政府的目标诉求，是我国经济改革和城镇化发展的特殊产物。20多年来，可谓〃城市兴，城投兴”，我国城镇化进程取得世界瞩目的成就，至2018年底城镇化率升至59.58%，城投企业起到了不可否认的重要支撑作用。新时期，我国城镇化进入提速发展时期，城投企业也迎来可以更有作为的重要战略机遇期，有着广阔的发展空间。城投企业职能定位，伴随着地方政府财权、事权变化和城镇化进程推进，从最初的国有资产管理、城市基础设施建设，演变成为地方政府投融资平台，融资职能不断放大，平台性质超过企业性质，相当部分成为纯粹意义上的融资平台角色。新时期，城投企业迎来了历史性变革，要深入剖析其前世今生、不断变化的宏观政策及发展规律，加快探索未来转型发展路径，实现国有资产经营模式创新。二、城投企业的发展历程城投企业的20多年发展历程，可分为三个阶段。毫不夸张说，没有城投企业的努力，就不会有城市面貌如此日新月异的变化。(一)孕育诞生阶段(1992-2007年)20世纪80年代以前，城市基础设施建设主要由国家财政负责直接投资，投资强度与项目安排主要受制于国家的财力情况以及年度投资计划安排。20世纪80年代至90年代初，地方政府开始成为城市基础设施建设的投资主体，投资资金主要来自税收及各种非税收入。20世纪90年代初，地方政府探索改革投融资体制，法人企业开始参与城市基础设施投融资建设，推动城投企业的诞生。1992年，上海率先成立建设投资开发总公司，主要职责是城市基础设施投资、建设和运营。1994年，分税制改革，财政上移而事权下移，出现财政与事权不匹配，同时城镇化进程加快推进衍生出基础设施建设的庞大需求，基建扩容应运而生，地方政府受《预算法》约束不能直接向银行借贷，融资规模与渠道受到限制，收支缺口不断扩大。在这样背景下，土地财政兴起，城投企业业务也主要围绕土地做文章，成为土地财政信用创造的最重要载体，并开始承担地方政府融资的重要职能，弥补地方政府资金缺口，作用日益突显，这种〃曲线救国”的实践得到广泛推崇。1998年，国家开发银行支持芜湖市设立城投企业，随后各种开发性金融在更多地区、更大范围通过参股设立城投企业等形式介入城市基础设施投资建设，全国各级城投企业几乎都获得过各种开发性金融的贷款等支持。在地方政府和开发性金融共同推动下，短短数年内，全国各地就新设立了2000余家城投企业，其中60%以上为县区级企业，出现城投企业发展的第一次浪潮，带动基建、地产等上下游行业联动发展，快速拉动当地经济发展，并对城镇化建设起到重要的支撑作用。这些城投企业虽称谓不一，但职能、使命和业务相近，为帮助地方政府规避债务规模约束，扩大融资需求而专门设立，承担了地方政府的部分社会服务职能，这也成为城投企业参与城镇化建设的独特先天优势。庞大数量的背后，质量也存在巨大差异，多数县区级城投企业资产规模有限，偿债风险较大。(二)飞速发展阶段(2008-2013年)一般企业是伴随着宏观经济的繁荣而发展，而城投企业因依托于基础设施建设的财政支持，却能够在经济下行的周期中逆势而上。2008年，为应对国际金融危机，中央政府实施〃四万亿”的投资拉动计划，并支持地方政府设立各类城投企业，发挥投融资平台作用，加速大型基础设施落地建设。在中央和地方政府的共同推动下，城投企业的融资平台作用在这波浪潮中发挥到极致。仅2009年一年全国就新设城投企业2000多家，总数达到8000多家。地方政府将土地、存量房产甚至公益类、准公益类基础设施注入到城投企业，做大资产规模，并以政府信用背书，满足基础设施项目的融资需求，形成城投企业的第二次发展浪潮。2010年，全国城市基础设施项目完成投资64808.03亿元，比2007年增加106.65%。城投企业的野蛮生长和融资活动的无序开展，也为地方政府债务快速飙升埋下不少隐患，部分地区政府的债务率超过100%的警戒线。2010年，审计署在对地方政府性债务审计中，多年积累下的城投企业债务问题浮出水面。城投企业被认为是始作俑者，一时间社会各界对城投企业〃预算软约束”〃挤占有限金融资源”〃过度融资”〃成为金融风险之源”等批评声不绝于耳，甚至在去留问题上都出现争论。然而，任何事情都应该辩证看待，城投企业以投融资平台的身份挺身而出破解地方政府债务规模的法律约束，是我国经济发展与城镇化率直线提升的重要推动力量，而同时带来的地方政府巨大隐性债务及投资效率不高等问题也要引起我们的足够重视。（三）转型发展阶段（2014年-至今）2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的发布，被广泛认为是城投企业发展的分水岭。43号文对地方政府债务实行规模控制和预算管理，重新定位城投企业的投融资职能，要求剥离城投企业的政府性融资职能，明确指出城投企业不得再新增政府债务，城投企业发展由此步入“后43号文时代”，也促使城投企业加速转型，逐步走向规范化发展。随后，国家发展改革委、证监会、交易商协会等陆续出台一系列文件，对城投企业的监管力度更是持续加码。加强对城投企业融资行为的资产、资质等审核把关，以负面清单形式禁止计入公益性资产，控制债务风险。政策的重大调整，意味切断城投企业与生而来的生存之本和立业之基。新常态下，我国宏观经济与区域经济的发展都呈现出新的特点，城投企业投融资平台作用仍是解决地方政府资金缺口的有效途径，经济稳增长与防控地方债务风险过高成为一场博弈。随后，国家层面又相继出台一系列国资国企改革政策，如一扇明亮之窗，为迷茫困惑中的城投企业转型带来希望与曙光。城投企业发展步入到十字路口，告别预算软约束、无序融资的时代，无论是投资模式还是融资模式都发生巨大变化，市场化转型成为新一轮发展的必然选择，必须对现行体制机制中所存在的问题进行根本性纠正。三、城投企业转型遇到的挑战纵观20多年来的发展历程，城投企业从无到有，从小到大，从少到多，始终受到我国经济体制改革和投融资体制改革的影响。新时期，城投企业要从广受地方政府干预、非市场化的融资平台角色，转型升级为经营自主、自负盈亏的纯粹市场化企业主体，道路不可能一帆风顺，难免遭遇困难与挑战。（一）运营经验不足的挑战多数城投企业围绕工程施工的上下游行业布局经营业务，产业结构相对单一，多元化发展还在进一步探索阶段；资金主要投向公益类、准公益类基础设施项目，尚未建立起清晰的业务运营模式与收益回报机制，市场化程度偏低，投资收益率相对较弱，自身造血功能不足，难以形成由项目投资到资产运营的良性资本循环；人才结构不合理，高层次投融资人才、经营管理人才、市场营销人才等均储备不足，缺乏现代企业运营管理经验。单纯依靠城投企业自身努力与探索，较难在短期内实现经营业务市场化及实体化转型升级。（二）资产质量不优的挑战较多城投企业的资产总量达百亿元以上，资产规模不小，但质量不优，部分城投企业连资本金都以土地资产形式出资。在众多的资产中，以办公楼、公园、道路、绿地、管道等公益类和准公益类资产为主，唯有土地等少量资产具有一定的变现能力但价格受市场波动影响明显，其他真正能带来较高稳定现金流的经营性资产并不多。剔除融资负面清单中的公益类资产后，较多城投企业的总资产、净资产规模、现金流等主要财务指标都难以满足当前的融资要求，限制了城投企业的融资能力。特别是政企开分后，城投企业信用缺失、融资遭遇困难及融资成本降低诉求，将成为制约城投企业发展的瓶颈，进而严重影响到其转型发展步伐。（三）债务负担沉重的挑战目前，全国城投企业总负债规模超过7.5万亿元，多年来负债率居高不下。城投企业治理结构不健全，担保行为不规范，在地方政府的显性或隐性的信用支持下，城投债实际上被认为是政府债，城投企业对地方政府的〃兜底”产生高依赖性。在政府信用背书下，能够比较容易获得各种贷款，导致出现过度融资，并对利息成本敏感度不足，对经营成本的管控也远弱于其他市场化主体。投资回报率普遍较低，主要投在低收益、长期限的公益类和准公益类项目，收入来源有限，难以产生足够的现金流用来偿还到期债务。到后来，为了维持资金链不断裂，不断借新还旧，债务规模与负债率均在不断攀升，运营风险越积越高。同时，由于城投企业与地方政府的债务关系没有厘清，一些城投企业还通过往来账形式将融得资金交由地方政府统筹使用，成为〃提款机”，资金使用混乱，过多承担本应由地方政府偿还的债务。存量债务如果不能及时通过置换方式化解，将成为悬在城投企业头上的利剑。近期已出现数家城投企业债务违约现象，还有一些城投企业存在信用资质恶化的风险。（四）体制机制不畅的挑战长期以来，城投企业与地方政府的关系模糊、权责利不清。〃背靠市长，面向市场”，这是对城投企业定位的经典论述。地方政府作为实际控制人，通过红头文件或会议纪要等形式对城投企业的核心工作予以安排与指引。从最初公司的成立，到高级管理人员的配置，以及后续的经营管理决策等环节，均受到各级地方政府的强力控制，天然形成政企不分的状况。城投企业〃半官半商”身份，是地方政府的〃义子”，一直处于市场和政府之间，承担许多本该由地方政府承担的社会服务职能，不能充分自主经营决策，决策程序繁杂，流程时间过长。目前，多数城投企业员工已完成去干部化身份，这只能算是形式上的变化，实际上与地方政府的关联并未有效解除。一些地方特别是县区级城投企业的高管，还由建设、财政、国资等部门官员兼任。行政体制和市场机制关系重叠，行政色彩过于浓厚，政企不分、政资不分的问题严重而突出，现代企业法人治理结构形同虚设，许多本应由市场机制自行调节的企业资源，却因受地方政府主导或控制，造成城投企业的活力与竞争力不足。四、城投企业转型的路径选择城投企业转型是探索城市建设投融资体制改革的重要组成部分。在20多年的发展历程中，部分地区的城投企业在较好的夕卜部条件下，已经率先启动甚至完成由单一的融资平台向投融资实体的转变。在相近的发展路径下，转型之路可在对标借鉴中加快探索出切实可行的路径。（一）重新定位政企关系城投企业能否实现实质性成功转型的一个重要因素在于厘清并重新定位与地方政府间的关系。一是转变政府的角色地位。地方政府要放开管制的手，从城投企业投融资的实际决策者中抽离出来，建立起明确的责任边界，当好〃守夜人”，规范与城投企业的市场化的关系，建立清晰的市场化回报机制。注入能够变现或有稳定收益的资产、项目、股权等，提高在资本市场的资信等级与议价能力、服务项目融资需求。通过法律手段约束各自的权利与义务，着重通过外部监管手段，重点监管好〃三重一大”事项决策程序和国有资产保值增值，并建立完善风险预警机制，弓|导城投企业在规范化的轨道上健康发展。二是隔离政企间的信用关系。城投企业对地方财政具有较强的依赖性，除政企不分外，经营过程中的〃软预算约束”严重降低其改革动力。地方政府要从建设新型投融资体系的角度出发，以壮士断腕的勇气和魄力，割裂地方政府对城投企业的信用支撑，同时也要剥离城投企业的政府性债务负担，妥善处理好转型过程中可能出现的风险与问题。三是建立完善支持转型的体制机制。制度是一种稀缺性资源，有效的制度设计能够减少转型的阻力。地方政府特别是国资监管部门要引导支持城投企业建立完善法人治理结构，健全完善内部管理制度体系，让城投企业在合理的制度框架下，通过运营模式、商业模式、管理模式及融资模式等创新，加快转型成为具备完全决策能力、自主经营、自负盈亏的现代化市场主体，提升活力和竞争力。（二）发展混合所有制企业混合所有制改革是新一轮国企改革的重要内容，城投企业通过混改实现股权结构多元化，有利于加快建立现代企业制度，优化企业治理结构，实现多种所有制资本取长补短、优势互补。一是以〃分层分类”为前提。混改不是一混就灵，也不是所有城投企业和产业板块都适合于混改。城投企业的混改，原则上在权属企业中试点开展，并以产业结构的分层分类和功能定位为前提，实行〃一企一策”。充分竞争行业与领域的商业类权属企业支持先行试点开展，公益类及非竞争性的权属企业不适合引入非国有资本。二是科学设计混改模式。除传统通过上市路径自然实现混改外，可以探索通过资产并购、债务剥离、债务重组、挂牌转让等模式引进非国有资本，还可以通过设立产业基金、员工持股等模式开展混改，做到〃一案一议”，杜绝〃千企一面”。三是严控国有资产流失风险。混改如操作不当可能存在国有资产流失的风险，非国有股东也担心其合法权益受到侵犯。关键是要制定完善顶层设计，做到制度完备、程序公正、交易公平、信息公开、法律严明，真实、全面、及时、充分披露相关信息，守住国有资产不流失的〃底线”。（三）推进运营模式创新城投企业要结合所在城市的属性，在满足城市功能定位诉求的基础上，结合自身优势资源，重新设计运营模式，建立起清晰的市场机制与盈利模式，实现城市资源的规模化、品牌化、高附加值，将外部效应内部化。一是做强公共服务提供商。近年来，我国经济发展从投资驱动型向消费驱动型过渡，城镇居民对高质量公共服务的需求日益加大，对质量的追求胜过对规模的追求，各级政府的供给重点也逐渐从〃纯硬件”向〃软硬兼顾”转变。城投企业有广泛的优势资源，担当推动供给侧结构性改革的〃政府军”角色，要深挖潜力稳步推进主营业务横向延伸和纵向拓展，在土地开发上建立土地一二级联动开展模式，积极拓展准公益性与经营性板块业务，发展城市运营、产业投资、金融投资等多元化业务板块，包括金融、教育、文化旅游、大健康、生态环境等产业，补齐公共服务短板，形成新的利润增长点，由单纯的基础设施投资商向基础设施和公共服务整体解决方案提供商的角色转变，实现产业经营和资本经营两翼齐飞。二是拓展PPP项目市场。PPP模式即政府和社会资本合作模式，是我国探索准经营性的基础设施与公共服务供给投融资体制改革的一个努力方向。英国是最早运用PPP模式开展基础设施建设的国家，实践证明有利于减轻政府的短期财政支出压力，也给社会资本参与投资建设提供了平等竞争的机会。城投企业要融入国家支持运用PPP模式提高公共服务供给水平和质量的契机，独立或联合其他社会资本共同参与竞争优质PPP项目，特别是热力、污水处理、生态环保、综合管廊、城市交通等优质项目，通过市场化运营获得合理的投资回报，形成长期稳健的现金流。三是建立新型投资管理模式。根据项目性质和特点，灵活设计差别化的政府与城投企业合作、盈利模式。社会效益高、经济效益低的公益性项目，原则上由地方政府承担全部融资责任，由财政税收保障支付，通过政府采购形式引进项目承包主体，支持城投企业参与项目竞争；盈利能力有限的准经营性项目，采取“特许经营+政府补贴”模式，地方政府将项目的经营权与收益权让渡给城投企业等社会资本，并通过税收优惠与财政补贴等方式使项目有合理的收益水平;对于收益性较好的经营性项目，优化考虑市场化手段融资，经测算若收入不足以弥补投入，不足部分可采取财政补贴，并破除进入壁垒，支持城投企业与社会资本合作参与项目竞争，发挥社会资本的管理运营优势。（四）聚力挖潜降本增效城投企业作为履行特殊使命的企业，需要兼顾经济效益和社会效益，同时作为独立的企业法人身份，又需要遵循市场经济规律，加快建立现代企业制度，不断提高经营效益、效率和抗风险能力，实现国有资源保值增值和提质增效。一是推进直接融资。多数城投企业融资模式单一，主要集中于银行等金融机构贷款的传统间接融资，直接融资较少。要重视培育财务指标，特别是主营业务收入、现金流、利润等关键指标，提升在资本市场的主体信用评级与