中国强制性认证情况介绍和发展趋势分析

中国强制性认证情况介绍及发展趋势分析中国泰尔实验室将用鑫.强制性认证的存在必要性无论是自愿认证还是强制性认证，做为产品认证的一种形式，其主要功能都是一样的，都是在市场经济的环境下，为了促进市场买卖双方达成公平合理交易而产生的一种对卖方产品质量的鉴别方式。自有商品交易就有了对卖方产品质量的鉴别需求。在初期阶段，由于商品功能简单，大多采用卖方自荐和买方自行检验的方式完成对商品的质量鉴别的，我们可以把这两种行为理解为初期的卖方自我声明和买方的第二方检验。随着工业化发展，商品的质量内涵日益丰富，鉴别方法越来越复杂，大多买方都缺乏了鉴别能力，这时出现了独立的试验室，一开始是由买方委托信任的试验室进行产品质量鉴别，仍属于第二方检验的范畴，但后期卖方出于推销产品和减少贸易成本的目的，开始主动的在交易之前先送产品到有信誉的独立试验室进行检验并获得检验报告，以此在交易中让买方确认产品的品质。这就发展出了第三方检验。随着第三方检验的发展，为了更好的向买方提供产品品质的证明，从开始的型式试验、100%全检、批量抽样检验三种方式，发展到增加工厂质量体系审查、证后市场抽查、证后工厂抽查、证后工厂质量体系跟踪等环节，也就形成了ISO总结推荐的8种认证模式。由以上可以看出，在一般情况下，上述的卖方的自我声明、买方的第二方检验和独立机构（包括实验室和认证机构）的自愿性认证服务已经可以满足交易双方对商品质量的鉴别需求。但在一些特殊的情况下，买方（第二方）对商品某些特性的鉴别责任出现缺失，而这些特性对买方权益或社会发展又十分重要，为了弥补这种第二方的责任缺失，不得不由政府出面承担，由此对应前述市场自发产生的鉴别方式，出现了三种不同的市场准入方式：强制性备案制度（例如能源效率标识管理制度）、行政许可制度（例如电信设备进网许可制度）、强制性认证制度（例如中国强制性认证）。交易中的产品质量鉴定方式既然是第二方责任缺失的情况下才出现以上三种政府介入的市场准入方式，那么第二方责任缺失的可能性有哪些呢？我们大致可以分成三种可能性：.不知道（信息不对称）：商品的这些质量特性过于专业，大多买方不具备这些专业知识，所以也就不知道有这些特性。例如食品中的添加剂，即使在包装上明示，消费者都很难区分到底哪些添加剂，多少添加量可能对人体健康产生多大的影响，此时如果没有国家制度的介入，靠消费者自身的市场机制是难以保证消费者权益的。.知道但不能（能力不对称）：买方知道有这些特性，也了解这些特性对自身利益的关系，但因为市场的买卖双方地位差异，买方没有能力要求卖方保证这些特性符合自身利益需求。这些市场地位差异有可能来自于供求关系的不平衡，例如需求巨大，但供应较少，这时买方迫于急需商品的某些功能性，不得不接受对一些同样关乎其利益的质量特性的让步。另一方面,市场地位差异来自于买卖双方的角色不对称，例如终端消费者个体与商品的制造商之间，由于消费类产品制造商面对的是庞大消费者群体，其中的任何个体都无法撼动制造商的行为，中国有句俗话叫“店大欺主”，很形象的说明了两者在交易中的地位差异。.能但不愿意（责利不对称）：第二方有能力对商品的某些特性进行鉴别，但这些特性的好坏并不直接造成第二方利益的损失，因此其不愿意或者说没有积极性去鉴别这方面的商品特性。例如商品的环保特性，做为节能特性，消费

者十分关注，愿意购买节能性能好的产品，因为这些产品节约的电能将直接让消费者得到减少电费支出的利益；而对于易拆解和重金属含量特性，消费者在使用阶段并不能从中得到任何功能利益，这个特性的好坏关系的是产品废弃后的拆解处理阶段，产品的可回收利用率和无害化处理的难易程度，回收利用率高和易于无害化处理的产品将对全社会的资源综合利用和环境污染控制有利，而这些利益是第二方要通过社会和环境间接感受到的。不愿意不愿意对于有以上第二方责任缺失的情况下，涉及人类健康和安全，动植物生命和健康，以及环境保护和公共安全的产品开展中国强制性认证是十分必要的。.强制性认证的认证运作方式按照现在的《中华人民共和国认证认可条例》和《强制性产品认证管理规定》强制性产品认证机构情况如下:.监督管理机构a）国家质量监督检验检疫总局（AQSIQb）国家认证认可监督管理委员会（CNCAc）地方质量技术监督机构和地方出入境检验检疫机构（以下简称地方质检行政部门）d）行业主管部门.实施机构a）指定的认证木几构b）指定的检查机构c）指定的检测机构d）标志管理中心强制性认证中的机构关系截止2009年，CNCA共指定了11家认证机构160家检测机构开展中国强制性认证。在机构的职责上，CNCA主要负责CCC认证制度运行过程中的政策制定；认证中心负责实际实施，接收申请、划分申请单元、分配检测和检查任务、审核评估检测报告和检查报告、签发证书、维持证书等；而实验室仅仅是负责认证的检测工作，根据认证中心下达的具体检测任务完成检测工作。实施机构的具体运作流程如下图：截止2009年的中国强制性认证目录（CCC目录）共含有183种产品，为此认监委共发布了87份产品实施规则，分为13个领域，23个大类。每一个目录中的产品都对应一个产品实施规则，1个产品实施规则可能适用于多个目录内产品。（强制性认证实施规则对照表）在87份产品实施规则中，大多数认证模式都采用了第五种认证模式，对于整机产品也就是型式试验+初始工厂审查+获证后监督。其中获证后监督的方式采用工厂产品质量保证能力的复查+认证产品一致性检查，必要时抽取样品送检测机构检测。三.强制性认证现在面临的问题中国强制性认证自2002年开始实施，已经走过了7年，其中遇到了许多的问题和困难，其中比较突出的问题总结如下：.目录产品界定：由于最初的目录发布是以产品名称的形式操作的，但实际实施过程中，由于其强制性认证的性质，必须严格区分产品是否在认证范围内，企业、地方质检机构、商家、消费者都十分关注产品的界定，其直接影响到企业、商家和消费者的利益，同时也使地方质检机构的执法产生困难。为此认监委不得不对目录中的产品出台了产品界定表（2007年第9号公告）,以产品特性对目录中的产品名称范围进行严格的定义。但不论多么严格的定义，都无法完全解决产品的认证范围划分问题，这将是一个伴随强制性认证的长期性问题。.检验标准替换：检验依据的标准并不是一成不变的，随着技术的发展，标准也在不断的换版，各种标准换版后如何在CCC^应用十分复杂，认监委在初期发布了一个标准换版的操作规定，其规定大致就是按照标准的发布和实施日期自动在实施规则中进行换版。为此，许多实施规则都将其中依据的检测标准年号删除，以适应标准换版的情况。但实际在许多重要技术标准换版的操作中都没有那么简单，往往要根据换版的内容，谨慎的处理包括过渡期、检验项目等问题。.机构授权：看似简单的机构授权，其实对于制度的实施效果影响巨大。认监委对认证机构和检验机构的授权，初期为了平衡利益，采取的是市场竞争的态度，但竞争的结果确并不像想象的那么美好，由于对竞争的监督力度不足，导致CCC操作中部分产品恶性竞争现象明显，导致认证的有效性无法得到保证。但对竞争加大监督力度实际上受到行政资源有限的约束。其后，认监委曾对部分产品的检验机构进行过清理，并取消了一批实验室的CCC佥验授权，以遏制恶性竞争的出现。近期，随着中国质量认证中心和中国电磁兼容认证中心的合并，以及严格实验室授权地域划分的控制，CCCA证又出现了一定的垄断现象，引起了企业的不满。今后如何掌握在竞争与垄断之间的微妙平衡，避免恶性竞争或过度垄断的出现是考验认证监管机构智慧的一道长期难题。.证后监督：从认监委已经发布的87份认证产品实施规则可以看到，所有的认证模式中都包含获证后监督的环节，获证后监督的方式大多采用工厂产品质量保证能力的复查+认证产品一致性检查，必要时抽取样品送检测机构检测（部分元器件产品要求必须进行抽样检测）。但实际操作中，为了企业减轻负担，证后监督的人日数压缩到了极限，要想在规定的时间内完成以上工作，遇到了三个难点：a）时间上不允许仔细审查体系和核对产品一致性。b）产品一致性核对的关键件清单经常无法获得最新的，因为没有统一的数据库，而靠一份一份的变更表，想理清正确的关键件已经不易，更不要说核对现场的材料是否与清单一致。另一方面，许多现场材料很难区分与清单资料的符合性。G）现场抽取样品送实验室检验，将给企业带来不确定的检验费用负担，受到企业的强烈抵触。其实以上的证后监督问题，本质是证后监督成本和企业的承受能力之间的矛盾。对于自愿性认证，国外的证后监督最频繁的可以做到每季度一次，企业之所以可以承受是因为自愿认证的性质决定了，企业先确定自己有承受能力才进行的申请。而强制性认证的性质要求所有企业都要达到，企业没有选择，对认证成本敏感的企业自然抵触情绪明显。因此必要时抽取样品送实验室检测的情况几乎没有出现过。5,认证有效性：做为强制性认证，目的就是以国家的名义，代替第二方完成对产品质量的鉴定义务，所以经过认证后产品的实际质量是否得到了保证，是衡量一个强制性认证制度成败的关键。而近期的许多产品安全质量曝光，恰恰说明了认证有效性需要提高。但靠加大认证成本来提高认证有效性的做法，与大环境和国际趋势都不相符，所以只有在认证的实施方式中想办法创新，才能解决这一难题。6.回应认证成本降低的呼声：认证成本从强制性认证制度建立的第一天起就是各方关注的焦点。从现在大多数产品第五种认证模式的选择看，其成本是公认的8种认证模式中仅次于第八种100%;检和第七种批量抽样检验的高成本认证模式，所以企业一直有降低认证成本的期望。从国际趋势看，欧美等许多发达国家在开展强制性认证制度的初期也都是采用第五种认证模式，但随着市场的发展，都逐步开始对强制性认证的部分产品或部分性能要求采取了更为宽松的措施，实质上使用强制性备案，甚至是法定自我声明的方式取代了原来的认证模式。这些做法在我国是否能够借鉴，也是企业，尤其是国际企业对中国认证监管机构的期望。但作为认监委，在强制性认证有效性尚达不到期望的现状下，如何回应这些要求认证成本下降的呼声，尤其是在现在金融危机的大背景下，更是难以处理的一道难题。以上诸多问题中，现在面临的最大的问题是如何在提高认证有效性的前提下适应市场对总体社会认证成本降低的需求。四.强制性认证的发展趋势分析我们要分析强制性认证的发展趋势，就是要分析解决以上问题的方式方法，毕竟任何事物都是在解决问题的过程中发展的。前章的6个问题，其中的前3个问题是伴随着强制性认证制度性质与生俱来的，问题只有处理的好坏之分，没有一劳永逸的解决之道。后3个问题，其实是提高强制性认证效率的问题，提高效率的方法多种多样，我们可以从以下几个角度去考虑：.成本再分配认证阶段B证后监督阶段3型式试脸吉［二厂初次市杏济结果评年度监督型式试验利用企业分析产品成本组成来改善产品质量的方式，我们可以将强制性认证视同一个产品，分析产品的成本组成，从而在总成本不变的前提下，找到一个可以提升产品总体品质的成本组成再分配方案。从上图中可以看出，现在CCCA证的成本组成可以分为认证阶段成本和证后监督阶段成本。从CCCA证的品质来看，我们需要的是认证有效性而不是证书覆盖率，所以可以看出现在成本组成上，发证前的认证阶段成本明显远远大于证书后的监督阶段成本，这种严进宽出的方式，将直接导致上市产品质量的难以保证。从下表中的第5种认证模式原内涵看，现在的CCCA证实际上在证后监督阶段仅实施了质量体系复查一个要素，而市场抽样检验和工厂抽样检验两个要素都没有实施，在认证层面加强证后监督的手段是有工作可做的。认证型式试验质量体系评定认证后监督市场佥验工厂抽样检验质生体系具查1・2・・3•・4••・5・・•・・6•・7批量检验8100%检验所以，要想提高现有CCCU证的有效性，必须要达到证前和证后两阶段的成本平衡。这就需要将我们有限的成本从证前移向证后，在实际的成本再分配的过程中，可能会面临两个需要解决的问题：a）转变观念，因为我们现在许多的认证管理和操作人员都有一个固有的思维模式，就是把发证书做为最终的目标，似乎这是对厂家仅有的监管手段，所以证前的监管在不断的加码，但证后的监管确缺乏必要的人力和资源，大量的证前加码对认证有效性实际上并没有多少作用，只会不断的增加认证的总体成本，认证的社会效率反而在不断下降。而证后的市场和工厂抽查，其实对厂家保持质量水平的监管效率更加有效。今年的质量年活动，各地加强了执法力度，明显的认证申请增加了，工厂对质量的控制也重视了，但这种执法实质上是认证体制外的监管方式，认证层面自身的证后监督问题不解决，只是一时治标不治本的做法。b）合理设计成本，以前认证不做市场和工厂抽查的主要原因是抽查成本无来源，认证机构和检验机构可以免费承担偶然小批量的成本，但对于大批量常态化的抽样成本因为没有出处，所以无力承担。而如果该成本让企业在证后承担，因为抽样本身对其具有的偶发性和不确定性，企业不愿意承担，同时也可以找出一堆的制度理由拒绝承担。所以我们必须在合理减少现有发证前成本的情况下，不减少费用，而将这笔费用再分配到证后的抽查监督中。在证后的监督中，不仅是原来的认证机构（检查机构）承担全部职责，而是要充分发挥检验机构的积极性，毕竟检验机构才是真正对产品、技术和市场最了解的，适当增加检验机构在证后监督中的作用，对认证有效性的提高将起到事半功倍的效果。.能力再评估古人云：“欲速则不达”，其实就是教育我们对待事物要量力而行。许多制度的设计从理论上十分完美，但到了实际操作中确往往不尽人意，其原因就是完美的理论设计是建立在操作层面能力无限或能力评估过高的假象下的，可能在实际操作中，即使全力拼搏，仍有10%的工作无法完成，而正是这10%的工作漏洞，可能造成的是90%的损失。假如当初就考虑到我们最多只有90%的能力，按照80%的能力水平设计方案，从设计上就考虑达到80%的效果，而在执行中因为游刃有余，反而获得90%的超额结果。正是基于以上思路，我们分析一下可以降低能力要求的方面，从而让强制性认证制度在操作中更加从容不迫。首先我们看看现有制度对能力的要求，这些能力要求包括能力大小和能力种类。在认证的发证前阶段，型式试验是由检验机构出具，其需要充足的检验资源（在市场经济的条件下，只要有合理的检验收费，就可以有充足的检验资源），有丰富的检验技术能力（对于专业实验室并不成问题，但对于部分新建实验室确有不足）。初始工厂审查是由认证机构代检查机构实施的，其需求充足的工厂评审员数量，同时因为是评审员独立工作，要求所有评审员都有丰富的工厂质量保证体系评审能力。结果评价是有认证机构完成的主要工作，不仅需要有足够的评价工程师（人数同样在市场经济条件下不是问题），而且要求有一定的技术判定能力。在认证的发证后阶段，现制度仅依靠认证机构实施，要想完成质量体系复审业务量，其需要的人力资源应该是初始工厂审查的3-5倍（按照工厂保有量与新增加量比是6-10,复审人日是初始审查的1/2计算）。而实施规则中未要求市场抽查，是假定了市场抽查由地方工商执法可以完成，实施规则中规定必要时工厂抽样检测，同样是假定地方质检机构的执法可以代替。同时将期望工厂质量体系的复查可以起到监督工厂保持质量体系良好运行的目的。如果按照这种预期，工厂质量体系复查的人日和频次必须保证充足。为此实施规则中规定了监督检查可以采用预先通知和不预先通知两种方式，频次保证至少12月一次，可以视情况增加等规定。由以上的能力需求我们可以看到，对于证前阶段的能力需求基本上都是比较明确的，有CCCA证实施机构负责的资源和技术能力，从实施的情况下看，这些机构基本上具备这些能力保证。但对于证后阶段的能力需求，实质上很大一部分已经依赖于认证层面之外的行政执法部门了，即使是由认证机构承担的监督检查，其中的工厂质量体系复审工作，也因为审查人日的极度压缩，和机构运行操作能力问题，全部保持在制度规定的最低限度频次和方法上。.内容再选择降低成本最简单的方法就是把不必要的支出删除，对于强制性认证而言就是将不必做为强制性认证的部分性能要求从强制性认证制度中取消。但什么样的性能要求可以从强制性认证中取消，我们可以从强制性认证存在的必要条件上衡量，甚至可以做一些工作，促使其必要条件今后逐渐不成立，以达到可以逐步取消的目的。从前面第1章对强制性认证制度存在的必要性可以看出，产品的某项特性要纳入强制性认证的范畴内，必须有两个必要条件都具备：a）第二方责任缺位；b）事关人身安全、环境保护、国家公共安全等重大问题。所以我们可以从这两个必要条件着手衡量产品特性是否可以从CCC中取消。如果现在不能，也可以以此来分析如何做，可能改变这两个必要条件，为今后消减CC唾求做准备。根据第二方监督责任缺位的三种情况，要想改变缺位现象，可以从以下三方面入手：A）针对信息不对称，可以加大宣传和知识普及力度，当第二方充分普遍的了解了这些知识，信息不对称的现象也就消除了。B）针对能力不对称，可以改变市场状况，使其从卖方优势地位转化为买方优势地位（仅从能力的角度，并非改变交易供求状况），即培育代表第二方利益的非政府组织（例如各类同业协会、零售商联盟等），让他们做为第二方的联合体，逐渐代替政府来承担相应职责。实际上，欧美发达国家的许多早期的强制性认证要求之所以能逐渐降级到法定自我声明，甚至完全不管，并非第一方道德标准提高了，不需要监督了，而是因为市场机制健全了，大量的非政府机构涌现出来，这些机构很好的代表了第二方的利益，同时表现出了对第一方的强势地位，这时政府的后退正好给这些非政府组织腾出了发挥作用的空间。C）针对职责不对称的状况，则需要调整国家政策，