空间正义、社区赋权与城更新政策范式的社会形塑

空间正义、社区赋权与城市更新范式的社会形塑基金项目：国家社会科学基金重点项目（14AZD026）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目基金项目：国家社会科学基金重点项目（14AZD026）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（11JZD028）；国家自然科学基金项目（项目编号：41101127）；上海社会科学院创新工程创新青年人才项目（2014RQN002）。邓智团（上海社会科学院城市与人口发展研究所,上海，200020）【摘要】本文提出了城市更新范式社会形塑的理论逻辑框架：“空间正义（原因）一社区赋权（过程）一政策悖论（绩效）”。研究表明：（1）对空间正义的追求是城市更新范式变革的本质原因；（2）社区赋权作为推动城市更新范式变革的关键途径，通过社区组织或社区个体影响政策制定与实施；（3）社区赋权的绩效依赖社会自治土壤，可能导致政策悖论，需要审慎选择推进时机与力度。这对我国新型城镇化进程中城市更新政策的制定与实施有着重要的参考指导意义。【关键词】空间正义；社区赋权；政策悖论；城市更新范式；社会形塑【中图分类号】F291.1 【文献标识码】A引言我国城市的大发展肇始于改革开放，以两种方式快速推进：规模上城市外部空间的扩张膨胀与城市内部空间的更新改造。然而，由于城市更新的动力机制不合理、相关社会主体参与不充分、城市更新价值观的贫乏，使得我国的城市更新活动大多被异化为以房地产为驱动力的“空间谋利”的代名词印2］，城市更新所推动的城市空间再生产演变成为权力资本联合体推动空间价值再创造、集中和剥夺空间剩余价值的工具。造成这些困境的原因，主要是在过往城市更新的过程中，追求效率和经济增长等目标主张占主导的背景下，权力资本联合体降低了资本在城市更新中的亲和力，导致了社会正义主张的缺失。⑶城市的发展实质就是各种形式空间的“生产（规模扩张）”与“再生产（改造更新）”，是空间资源的生产与分配，从这个层面来看，社会正义的空间表达必然应是城市社会学关注的重要问题。正如列斐伏尔所言：空间不是一个被意识形态或者政治扭曲了的科学的对象，他一直都是政治性的、战略性的。”［4］从20世纪中期开始，对“社会空间”的关注在学术界开始兴起，其中新马克思主义的空间-社会辩证法获得了较多的关注，“社会空间”的研究被城市社会学视作重视城市社会不平等研究的重要体现［5］，对城市中“社会空间正义与空间秩序”的关心和研究，甚至被视作是城市科学研究领域的“道德进步”⑹。作为对城市研究的一个重要分析工具，社会空间视角认为，城市发展是不同阶层与群体对空间资源进行冲突与争夺的过程，对空间的占有和利用是城市经济过程的重要动力也是阶级分化的重要原因⑺。而城市公共政策的制定和实施大多是由境况较好的社会成员完成的，弱势群体在其中发挥的作用微乎其微网。从20世纪90年代后期开始，社区赋权作为发挥弱势群体在公共政策制定和实施中的影响力，已成为理解和认识西方发达国家公共政策，如城市更新政策的关键范畴。可以确定的是，社区赋权正推动城市更新范式的变革，原本自上而下的城市更新范式开始转变为上下结合的城市更新范式，在这一被社会力量作用的新范式中第三方和社区对城市更新过程的影响显现出来，促进了政府公权（上层）和社区民意（下层）之间的沟通和合作，促进了城市空间或基层社区的福利改善，作为解决空间正义的关键路径得以推广。基于此，为理解城市更新范式的社会形塑（社会力量推动变革）过程，有三个关键问题

需要回答：第一，是什么因素推动城市更新范式强化对社区民意的重视（原因是什么）？第二，城市更新政策的制定与更新的实施是如何发生变化的（过程怎样）？第三，城市更新范式改变对城市更新带来怎样的影响（绩效如何）？因此，本文将基于此，构建一个揭示城市更新范式社会形塑过程的理论架构：原因、过程和绩效，以期更好地理解城市更新范式变迁的特征与规律，为当前我国的城市更新提供好的参考借鉴。1城市更新范式社会形塑的理论架构本文借鉴“科学范式”［叭”区域创新范式”［1。］和理论范式［11］等理论来理解城市更新范式及变革机理。城市更新范式是指在某一个区域内，政府管理者、企业开发者和社区参与者等城市更新参与主体在城市更新的政策制定与城市更新实施过程中的一系列观念、感知问题的方式以及解决方法等所形成的稳定模式。一般而言，城市更新行动主体为规避城市更新过程中的不确定性，会自觉或者不自觉地将这种机制积淀为一种惯性模式或者说路径依赖，而这种一段时间内的惯性模式就会逐步演变成一种新的城市更新范式。这个演变过程，也即城市更新范式变迁的核心便是“新”机制萌生、扩散和稳定化的过程，可以将城市更新范式的形成划分为“稳定一一反常积累一一实验一一权威的破灭一一争议一一新范式的制度化”等几个阶段［1。］口2］。而城市更新范式的变迁一一从“自上而下”的政府主导到“上下结合”的政府与社区协同，形成了一个清晰的理论逻辑：空间正义（原因）一一社区赋权（过程）一一政策悖论（绩效），一旦新的城市更新机制被社会认可并得到扩散，则会形成新的城市更新范式（如图1所示）。过程：社区赋权原因，空间正义过程：社区赋权新范式扩散反思与觉醒遭遇挑战mi新范式扩散反思与觉醒遭遇挑战mi反思行反思行为集聚组织与社会学习I A会A会认.可绩效：政策悖论与范式修正范式稳定化一强制」保障程序fID范式稳定化一强制」保障程序fID新更新范式产生一新范式占优竞争与比较图l城市更新范式社会形塑的理论逻辑架构资料来源：根据王程薜等（2。。8）、邓智团（2。1。）修改绘制。由此看来，城市更新范式的变革包含三个层面：导致城市更新范式变迁的原因、城市更新范式变迁的具体过程以及城市更新范式变迁的绩效。在原因、过程和绩效的共同推动下，城市更新范式的变迁成为一个完整的无限循环的逻辑闭环。在原因层面，原先“自上而下”政府主导的范式稳定后获得社会认可，并迅速扩散，随着时间的推移和环境的变化，该范式遭受空间正义的挑战，进而形成产生新范式的内在需求，新的范式将会出现。在过程层面，是一个从个体觉醒到集体行动的过程，对原先“自上而下”城市更新范式的根本改造来自于“社区赋权”，社区赋权推动形成了“上下结合”城市更新模式，较好地修正了原先范式的核心困境。在绩效层面，当以社区赋权为特征的上下结合城市更新开始实践时，受限于社会自治的土壤，以及操作方法和操作目的的偏差，使得这种新的城市更新范式与预先设想出现差异，甚至负效应占据主导的“政策悖论”现象。随着土壤的改善和方法的改良，政策悖论问题的得以缓解，新的范式逐步企稳、扩散，成为城市更新在理论和实践中占主导的范式。2原因：空间正义挑战“自上而下”范式空间正义，即社会正义的空间性，起源于1968年社会规划师戴维斯在《社会需求和当地服务资源》一文中提出的“领域正义”概念⑵。随后，哈维从马克思主义政治经济学的视角，对“领域正义”内涵进行拓展，将其定义为寻求一种对城市社会资源的正义分配5］，理论上首次将社会正义与城市空间结合起来。在《社会正义和城市》一书中，哈维将“社会正义”描述为“领地再分配式正义”，即“社会资源以正义的方式实现公正的地理分配一一不仅关注分配的结果，还强调公正的地理分配过程”⑵⑶。从空间正义的视角来看，自上而下的城市更新存在三个领域的不正义：城市更新政策制定的不正义、城市更新过程的不正义和城市更新结果的不正义。空间正义对城市更新政策制定的挑战由于政府行为先天缺陷，往往在推动城市更新过程中，效率和经济增长成为城市更新的根本出发点。无论是旧城改造还是历史文化保护都将经济利益作为一个核心目标来追求，并通过政策文件和媒体传播来巩固话语权，这些被政府控制的资源从而成为政府公权服务的工具⑵。而大众的需求则无从获得表达，这种被忽略的自下而上的表达，成为自上而下城市更新范式的内在硬伤，与空间正义要求城市更新政策和计划需要反映所有的行动主体（包括弱势群体）相背离。空间正义对城市更新过程的挑战当前政府（公权）与开发商（资本）以一种稳定的共构关系主导着城市空间生产和再生产⑶，土地是形成过程中的纽带。城市空间所依赖的土地资源的稀缺性和经济性导致城市空间的生产和再生产过程中，经济效益成了关键参考标准。资本的逐利性，驱使资本总是寻找城市空间中最有价值的土地资源，空间的价值分化了，建构了分化的城市空间。空间正义对城市更新结果的挑战一是，过度商业化：倚重交换价值而忽视使用价值，城市空间更新被商业价值主导，日常生活空间的地位边缘化。市场化主导的城市更新，城市空间成为商品，交换价值成为地方政府和开发商追逐的目标口引。当交互价值成为追求目标后，由于城市空间的真正使用者包括机构和个体无法参与到城市更新计划和政策的制定和实施中，结果必然是城市空间本来的使用价值被忽视。于是，城市更新实现了价值增值，但导致倚重交换价值而忽视使用价值的结果不正义，并在利益主导者推动的城市更新政策的调整中得到强化。二是，过度碎片化：社会空间的隔离与马赛克式布局导致城市社会空间肌理被切割，导致社会结构的碎片化，社会融合被抛弃。独立的开发商主导的城市空间再生产模式，直接导致城市空间的隔离与碎片化，城市空间肌理不仅仅是城市道路、水域，还包括用于区隔不同功能区块或开发单元间的围墙。这种表现为物质空间形态上通过围合形成的“门禁社区”，已是绝大多数小区所共有的现象［14］。三是，过度标准化：“全球化”推动旧城保护和城市更新模式化，城市空间失去个性与多样性。全球化最显著的特征就是同质［15］，因此，虽然雅各布斯认为“多样性是城市的天性”［15］，“城市多样性”的追求还是被同质化发展取代，工业化的城市更新模式成为主流，城市更新中被重塑的空间成为资本驱动的标准化“车间”［16］,空间的个性与区域特色被忽视：个性被破坏，同质化为结果。3过程：社区赋权推动“上下结合”新范式“赋权”兴起于20世纪70年代的欧美发达国家，最初应用是在政治领域，随后运用到社会工作等社会科学领域。20世纪90年代后期“社区赋权”已成为西方发达国家公共政策研究的关键范畴，是城市复兴政策及其实践的必要条件和核心要素［17］。具体而言，社区赋权是指政府在公共服务供给决策中赋予本地社区以更大的参与权和影响力，其政策导向在于强调自治组织与社区部门在社会政策体系中的角色，促进政府与公民社会之间复杂的互动关系［17］。因为社区赋权本身在公共政策领域的定位，被赋予了两个层面的内涵：一是社区能力，即培育社区塑造和影响公共政策部门的能力；二是，社区权力，即赋予社区具备影响公共政策部门决策的权力。城市更新是涉及经济发展、环境保护和社会正义等多领域多目标的综合性公共政策体系，而环境保护和社会正义的目标侧重于社区居民的自身发展诉求，所以可以说城市更新的本身就内生地包含了社区赋权的要义。在“上下结合”的城市更新范式中，社区赋权的作用体现在三个层面：修正更新价值导向，社区赋权可以推动对城市更新的价值导向的修正“自上而下”的城市更新，在公权和资本的双重影响下，重视城市空间的交换价值而忽略城市空间本来的使用价值，最根本的原因是来自于“下层”的社区民意没有渠道彰显。而政府通过“两级分权（中央政府放权到地方政府，地方政府放权到居民社区）”可以使原本被忽视的下层民意得以重视，推动整个城市更新价值导向的转变，改变传统城市更新范式交换价值压倒使用价值的扭曲现象，追求价值的空间正义，推动新的城市更新范式的形成。如英国伦敦肯迪西镇出现所谓的厕所酒吧Q现象［18］深刻地表明，社区的价值导向与开发家的价值导向通常差异巨大，社区参与将对开发商的价值导向产生显著影响。影响更新政策制定，社区赋权可以作用于城市更新政策和规划的制定过程社区赋权一个重要的内涵是赋予社区居民对城市更新计划的投票权和对公共政策提出挑战的权力。直接的结果是推动城市更新政策和更新计划制定过程中的公众参与和民主决策，成为确保城市更新过程中实现空间正义的关键路径，如举行城市更新的听证会以获得城市更新计划的最大社区民意，也可推动社区投票权，以最大可能地保障社区意见在城市更新政策和规划的制定中得到充分反映。如英国伦敦国王十字火车站周边区域联动更新方案，从1996年再次动议到2007年动工，相关社区民意咨询讨论会超过4000余场，充分保障社区民意的表达，最终以“人的城市”作为更新原则得到最大范围认可［19］。强化更新过程监督，社区赋权可以监督城市更新的实施过程在“自上而下”的城市更新范式中，社区只是城市更新的被动接受者而不是主动参与者，特别是在城市更新的实施过程中，被完全的排除在外。而基于社区赋权的城市更新范式，强调了社区监督在城市更新过程的作用，可以最大限度的保障社区民意在城市更新实施过程中得到彰显，进而最大可能地实现城市更新价值导向的转变和城市更新政策的落实。具体的监督形式，可以是志愿者组织或是社区授权的第三独立机构和组织，确保对城市更新规划从论证、立项、项目实施、项目验收等各环节的社区参与，获得空间正义。4绩效：政策悖论与新范式的修正在城市更新范式的社会形塑过程中，绩效极为关键。基于社区赋权的上下结合的城市更新范式，由于公众参与能力的参差和参与平台的多寡，以及社区赋权运用方法和目的差异，导致社区赋权负效应的出现，则会丧失对原有更新范式的改造能力，出现所谓的“政策悖论”现象［17］。新的更新范式需要通过对社区赋权过程中可能出现的各种误操作进行修正，以降低社区赋权的负效应，推动基于社区赋权的城市更新范式的完善。社区赋权的政策悖论从最早实践社区赋权推动城市更新项目的英国来看，上下结合的城市更新范式并没有实现原有设想，反而出现“政策悖论”现象。主要体现在两个方面：一是，社区赋权的效果不显著，并不能更有效地改善社区。如在1998-2010年间，英国推行了社区新政计划，在全英国范围内的39个贫困社区中建立了社区合作组织以推动社区参与。但经过10余年的努力，这一最具典型性的社区赋权政策实践，并没有取得比未建立社区合作组织的其他弱势地区更有效的成果［20］。二是，社区赋权的过程被扭曲，公众参与成为被标榜的摆设。南威尔士的社区复兴项目“第一社区”项目的案例表明，城市更新政策的制定和实施过程中，社区赋权并不能解决潜在的公权与公民间的权力不平等［⑺⑶］。西班牙学者马克・帕雷等通过对西班牙加泰罗尼亚10余个社区更新项目的踉踪研究，也发现社区在城市政策体系中的地位和本身社区的地方社会资本特征对社区赋权作用的发挥有着至关重要的影响［22］。而且，社区赋权在增加社区参与的同时，社区的赋权可能会被社区中的志愿者组织或专业人士所掌控，而社区中的弱势群体还是被排斥在外，仍然处于一种“失权”状态［23］。社区赋权的修正政策悖论的出现，要求对现有社区赋权的城市更新范式进行修正，以形成更好的稳定的城市更新范式。较高的社区参与能力和较强的社区参与组织平台将能较好地规避社区赋权可能带来的负效应，有利于基于社区赋权的城市更新范式的稳定和扩散。一是，提升社区赋权中公众参与城市更新政策制定的能力。社区赋权后，尽快组建“积极公民”和专业人士积极参与组建的社区组织同时提高社区居民的直接参与能力。同时社区居民的直接参与受认知水平、价值观以及对社区公正公平的认识等的影响，因而培养和提高社区居民的公众参与能力，能有效提升社区赋权对城市更新政策制定的正效应。二是，增加和强化社区赋权后公众参与影响城市更新的组织平台。社区参与除了对参与者自身能力的需求外，公权机构提供的公众参与平台也十分重要。在社区赋权实践较多的英国城市更新来看，政府与社区的互动大多是通过政府主管项目的单一部门进行接触，社区所提供的方案需要专门政府部门作为中介再转达到其他相关部门，政府与社区缺乏足够互动平台。可以通过在不同政府部门均建立与社区间的互动平台的方式，让社区民意得到更充分的表达。如英国伦敦国王十字火车站更新计划中，就设立了社区组织：国王十字更新论坛，在整个过程中，该论坛举行了40余次讨论会以形成融合性的更新计划［24］因此，相互交叉的组织机构可以提高社区赋权的公众参与水平，对新的城市更新范式的稳定有推动作用。5结束语为了实现探索城市更新范式变迁的学术研究目标，本文首先构建了城市更新范式社会形塑的理论框架。该理论框架的理论逻辑为“空间正义（原因）一社区赋权（过程）一新更新范式（绩效）”：城市更新范式变革的原因来自于理论与实践中对空间正义的追求；社区赋权是实现空间正义的关键途径，能有效地维护空间正义；社区赋权在实施过程中，社区组织和个体的参与能力以及公权机构对社区赋权的重视程度，影响着社区赋权作用的发挥，甚至出现所谓的政策悖论现象。这可以通过提升社区赋权内生所需的社区公众参与能力和提升公权机构对社区赋权的重视得到修正，以确保社区赋权对原有城市更新范式的良性改革。本文研究的政策启示表现在三个层面：一是，传统的自上而下、忽视社区参与的城市更新范式，在空间正义的审视下，调整势在必行，强化社区的参与将是原有城市更新范式变革的关键途径。二是，社区赋权能有助于推动形成上下结合的城市更新范式，因而推进社区赋权，促进社区在城市更新过程中的参与水平，将有助于实现城市更新的空间正义。三是，社区赋权并非随意使用的“万金油”，其作用的发挥受限于社会自治土壤的发育水平，如社区参与能力和社区参与平台的限制，使得社区赋权可能出现政策悖论。因而发挥社区赋权对传统自上而下城市更新范式的改造能力，不仅取决于政府公权的态度，也取决于社会基层自治的发育水平。因此，需要推进社区赋权，但不可贸然推进社区赋权，需要充分评估社区赋权的推进时机，最大程度发挥社区赋权的正效应，降低社区赋权的负面影响，推动城市更新范式的变革，实现城市更新的空间正义。【注释】①一所废弃多年的公共厕所被商家看中并设想全面改造为酒吧，但在社区征询过程中被否定。随后，商家与社区居民经过1年半的协商形成最终方案：保留外部的公共厕所门牌标示和厕所内部的便池，酒吧的名称就被动的成为“LADIES&GENTS”酒吧。【参考文献】[1]何舒文，邹军.基于居住空间正义价值观的城市更新评述[J].国际城市规划,2010,25(4):31-35.[2]张京祥，胡毅.基于社会空间正义的转型期中国城市更新批判[J].规划师,2012,28(12).[3]何淼，张鸿雁.城市社会空间分化如何可能[J].探索与争鸣,2011,⑻:47-51.[4]列菲伏尔.空间与政治[M].上海:上海人民出版社,2008.HarveyD.Socialjusticeandthecity[J].AmericanPoliticalScienceAssociation,1973,69(2):180-192.SmithDM.Socialjusticerevisited[J].Environment&PlanningA,2000,32(7):1149-1162.[7]林顺利，孟亚男，刘海燕.论城市发展的空间正义[J].科技风,2010,(9).[8]李建华，袁超.论城市空间正义[J].中州学刊,2014,(1):106-111.[9]托马斯.S.库恩・必要的张力：科学的传统和变革论文选[M].福州：福建人民出版社,1987。[10]邓智团.区域创新范式的社会形塑[J].科学学研究，2009,27(8):1238-1245.[11]何一鸣等.产权管制研究范式及其现实意义[J].社会科学,2014,(10):37-46.[12]王程薜，曾国屏.政策范式的社会形塑[J].科学学研究,2008,266:3-12.[13]冯雨峰.程序公平兼顾结果公平[J].规划师，2010,26⑸:76-79.[14]李远行，陈俊峰.城市居住空间分化与社区交往[J].开放时代,2007,(4).[15]曼纽尔.卡斯特，杨友仁.全球化、信息化与城市管理[J].国外城市规划,2006,21(5).[16]方可，章岩.简・雅各布斯关于城市多样性的思想及其对旧城更新的启示[J].城市问题，1998,(4):109-111.[17]周晨虹.英国城市复兴中社区赋权的“政策悖论”及其借鉴[J].城市发展研究,2014,21(10):92-97.SamMatthew.Trendynewcocktailbaropensinapublictoilets-andit'scalled'LadiesandGentlemen(2014)[EB/OL].http://www.dailymail.co.Uk/news/article-2872763/Trendy-new-cocktail-bar-opens-public-toilets-s-called-Ladies-Gentleman.html#ixzz3MVKruAy8[19]邓智团.伦敦城市交通枢纽区域整体更新.载屠启宇、张剑涛、苏宁、邓智团主编.国际城市蓝皮书2015[M].社会科学文献出版社，2015.LawlessP,BeattyC.ExploringChangeinLocalRegenerationAreas:EvidencefromtheNewDealforCommunitiesProgrammeinEngland[J].UrbanStudies,2013,50(5):942-958.DicksB.ParticipatoryCommunityRegeneration:ADiscussionofRisks,AccountabilityandCrisisinDevolvedWales[J].UrbanStudies,2014,51(5):959-977.Bonet-MartiJ,Marti-CostaM,ParesM.Doesparticipationreallymatterinurbanregenerationpolicies?ExploringgovernancenetworksinCatalonia(Spain)[J].UrbanAffairsReview,XX(X)pp,2011:1-34.MayoM.PartnershipsforregenerationandcommunitydevelopmentSomeopportunities,challengesandconstraints[J].CriticalSocialPolicy,1997,17(52):3-26.UrbanLandInstitute.ULICaseStudy:King′sC[®b^OL114/case-study/uli-case-study-kings-c