公共组织理论课件

第一章公共组织理论公共组织概述公共组织的结构公共组织管理者传统官僚制组织困境与变革第一章公共组织理论公共组织概述一、公共组织的概述（一）组织

个体、群体、组织1、切斯特·巴纳德：组织可以理解为两个以上的人，为共同目标的实现，所进行的有意识的协调活动。2、阿米太·埃甾欧尼：组织是为了达到特定的目标而有意建构和重建的社会单位（或人的群体）。3、理查德·L·达夫特：（1）一个社会实体；（2）具有明确的目标；（3）拥有精心设计的结构和协调的活动系统；（4）与外部环境相联系。一、公共组织的概述组织是指在一定社会环境中、人们通过相互交往而形成的共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式结合起来的有机整体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。组织是指在一定社会环境中、人们通过相

在现实社会中，存在三类不同的组织：

第一类是政府组织，也称第一部门，政府组织以服务于公共利益并不以营利为目的，提供的是纯粹公共物品，它的消费具有不可分割性和不可排他性，政府的政策对所辖区域的公民都会发生巨大影响，追求的是国家利益或者行政区域利益最大化；

第二类是私人组织，也称第二部门，它提供的产品是纯粹的私人物品，它的消费具有可分割性和排它性。私人组织是以实现私人利益最大化为目标，为了盈利而根据消费者的需要组织经济资源，展开各种经济活动的组织；

第三类是第三部门组织，亦称非营利性组织或非政府公共组织，第三部门则介于前两者之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前二者无力、无法或无意作为的社会公共事业，提供的是准公共产品，它的消费具有部分的公共物品性质，同时具有部分的私人物品性质。

在现实社会中，存在三类不同的组织：（二）公共组织公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。

政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。（二）公共组织1、政府

广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。作为公共管理核心主体的政府，是狭义的政府。基本特点：①基本职能是对国家和社会公共事务的管理；②从事公共管理的手段是行政权力；③有权支配和运用公共资源；④提供的产品是公共物品；⑤价值取向是公共利益。1、政府广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立2、非政府组织“非政府组织”最初是在1945年6月签订的联合国宪章正式使用的。1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。Non-GovernmentOrganization：非政府组织，是一个不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政府，其实质意思在中文里面与之最相应的是民间组织，是指民间自愿组织的独立于企业和政府之外的非营利性的、具有社会公益性的，实现会员共同意愿，按章程开展活动的一种社会组织形式。NPO-Non-profitOrganization：非营利组织，指不是以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。具有志愿性和公益性。2、非政府组织（三）公共组织的构成要素组成人员组织目标职能范围机构设置职位设置权力与职权权责划分规章制度团体意识组织设计支持硬件技术和信息（三）公共组织的构成要素组成人员组织目标职能范围机构设置职位（四）公共组织的性质公共性社会性合法性服务性非营利性民众参与性公开性（四）公共组织的性质公共性社会性合法性服务性非营利性民众参与（一）管理幅度与管理层次管理幅度：一个管理者所能直接有效地指导、监督或控制其下属的人员数。管理层次：从组织最高一级管理组织到最低一级管理组织的各个组织等级。管理幅度×管理层次=组织规模组织规模一定，管理层次与管理幅度成反比

二、公共组织的结构（一）管理幅度与管理层次管理幅度：一个管理者所能直接有效地指尖型结构图QPONMLGFEDCBA报告报告命令命令尖型结构图QPONMLGFEDCBA报报命命扁平结构图扁平结构图影响因素公共组织工作任务的性质工作的难易程度和近似程度公共组织成员的素质水平领导者素质的高低组织文化的凝聚力管理信息系统和技术的先进程度影响因素公共组织工作任务的性质二、公共组织的结构（二）公共组织的纵向结构

决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层二、公共组织的结构决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层（二）公共组织的横向结构

1.按业务性质分工指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交部。

2.按管理程序分工指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门。3.按管理对象分工指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、商务部、交通部。（二）公共组织的横向结构（三）公共组织的主要结构形式1.直线结构2.职能结构3.直线职能结构4.矩阵结构（三）公共组织的主要结构形式直线结构

——又叫军队式组织，由垂直系统的各管理层次的主管人员执行统一的指挥和管理职能，一般不设职能人员或只在上层组织配备少数职能人员。部长A局长B局长C局长处长科长科员处长科长科员处长科长科员直线结构——又叫军队式组织，由垂直系统的各管职能结构

——相关部门在水平方向依职能不同进行分工，在各自业务范围内分别对下级部门实施领导的结构。A部B部C部A局B局C局职能结构——相关部门在水平方向依职能不同进行分工直线职能型结构

——各级行政负责人充分发挥职能机构的专业管理作用，下级组织除接受上级主管领导人的指挥，还要接受上级各职能机构的指挥。部长A司B司C司B局A局C局直线职能型结构——各级行政负责人充分发挥职能机构矩阵结构

——也叫规划-目标结构组织，把按照职能划分的部门和按照任务项目划分的专题小组结合起来，形成一个矩阵。（灵活——适应性组织）A部门B部门C部门科员科员科员科员科员科员科员科员科员甲工作部乙工作部丙工作部矩阵结构——也叫规划-目标结构组织，把按照职能划分（四）政府组织体制首长制、委员会制与混合制层级制与职能制集权制、分权制与均权制完整制与分离制（四）政府组织体制首长制、委员会制与混合制三、公共组织管理者

公共组织管理者是受国家和公民的委托，行使公共权力，负责运用公共资源及指挥从事公务的其他人员，达成公共组织施政目标的人。

公共组织管理者从广义上讲可以分为两大类：民选和任命。而任命的公共组织管理者又可以分为政治性任命人员和经过固定程序考核筛选出的常任公务员（常任文官）。

三、公共组织管理者

公共组织管理者是受国家和（一）管理者的角色理论

1、明茨伯格的十大角色理论

人际关系方面

1.挂名首脑（礼仪和接待，签署文件等）

2.领袖（从事所有有下级参与的活动）

3.联络官（社交、应酬、培植信任）

信息传递方面

4.情报官（阅读报告和期刊，与有关人员保持私人接触）

5.传播者（利用会议、交谈、电话）

6.发言人（举行董事会，与媒体接触。）

决策制定方面

7.企业家（制定战略、检查计划执行情况，开发新项目。）

8.局面控制者（制定应急方案，临阵处置。）

9.资源分配者（调度、授权、过问所有涉及物资设备、预算、人员安排的活动。）

10.谈判者（策划和参与各种重大谈判。）（一）管理者的角色理论

1、明茨伯格的十大角色理论

人际关系1、导师Mentor

2、促进者Facilitator

3、监督者Monitor

4、协调者Coordinator

5、指导者Director

6、生产者Producer

7、掮客Broker

8、革新者Innovator

2、奎恩的“卓越管理者”理论1、导师Mentor

2、促进者Facilitator3、魏姆斯利的公共管理者角色理论

执行与捍卫宪法的角色

人民受托者的角色

贤明少数的角色

平衡轮的角色

分析者与教育者的角色3、魏姆斯利的公共管理者角色理论

执行与捍卫宪法的角色

人民（二）有效的公共组织管理者的特质

波茨曼在《公共管理的战略》一书中提出了理想的公共管理者的7种特质：

1、良好的自我评估者

2、必须是不令人讨厌的人

3、追求美好的意志与具有周全的政治感觉

4、必须具有耐心

5、必须具有多样化的工作经验

6、必须以民众为导向

7、必须善于分析与思考（二）有效的公共组织管理者的特质

波茨曼在《公共公共管理者的5项技能一、技术性技能指从事自己管理范围内所需的技术与方法。有效的管理者必须拥有完成专业性工作所需的技术能力。二、人际关系技能三、概念化技能指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。四、诊断技能指针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。五、沟通技能指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度，亦能较快、正确地解读他人的信息，从而了解他人的想法、感受与态度。公共管理者的5项技能一、技术性技能（三）驾驭变革的浪潮

“想象一下我们正在宽阔的夏威夷海滩上，波浪起伏，海面上满是冲浪者和帆板。一些冲浪者顺流而动，一些人则一会儿高高地跳到空中，一会儿又跌入浪底。这一景象类似于动荡时代的管理，和冲浪者一样，管理者及其组织必须不断的调整方向来顺应潮流和驾驭变革。”

“未来的管理者必须运用更多的技巧来驾驭时代的狂潮，因此就需要具备很多重要的能力。”

（三）驾驭变革的浪潮

“想象一下我们正新兴的管理能力主要包括：

1、解读环境

2、前瞻式管理

（1）处理好当前与未来的关系。既从未来的发展定位，又要避免当前的运转困难。

（2）进行变革试验的能力。通过反复摸索性的试验为大规模变革作准备，又避免将整个组织处于危险之中。

（3）在创造性与原则性之间寻找平衡。

（4）学会选择时机。

3、分享愿景——愿望与前景

把领导意识到的组织前景变为组织成员的一致愿望。

用愿望来设计行为。

4、人力资源管理

将人作为最重要的资源。

培养热爱变革的人。

创造公平的人才成长环境。

新兴的管理能力主要包括：

1、解读环境

2、前瞻式管理

（15、提高创造力、学习精神与革新性

6、远程管理的技巧——去中心化与扁平式组织

7、将信息技术作为变革的动力

8、应对复杂性

同时处理多项事务。

应对快速变化。

9、培养全局能力

建立通畅的桥梁与紧密的联盟。

上下共同行动。

培养对大局的责任感。5、提高创造力、学习精神与革新性

6、远程管理的技巧——去中四、传统公共组织的困境与变革公共组织生命周期帕金森定律与彼德原理韦伯官僚制理论与实践组织变革目标和内容四、传统公共组织的困境与变革公共组织生命周期（一）公共组织的生命周期

规模大小1、产生阶段2、集体化阶段3、规范化阶段4、精细阶段创造性危机：需要领导提供明确的方向危机：需要委派代表控制内部系统增加危机：需要处理太重的官僚习气危机：需要恢复活力提高团队工作提高效率小组织思维继续成熟衰退（一）公共组织的生命周期规模大小1、产生阶段2、集生命周期产生阶段规模小，结构不健全；缺乏有效管理者和管理机制，组织目标不够清晰。集体化阶段规模迅速扩大，科层结构健全，有明确的目标方向，规范制度形成，成员集体归宿感大大加强；高层与基层管理者出现冲突。规范化阶段规模稳定，科层结构更加完善，大量授权管理；官僚习气形成，组织效率降低，创新受限。精细阶段内部进一步细化，出现项目小组和跨部门团队，管理权进一步下放；组织僵化。生命周期产生阶段规模小，结构不健全；缺乏有效管理者和管理机制（二）帕金森定律和彼得原理英国行政学家诺斯古德·帕金森在1957年出版的《帕金森定律——组织病态之研究》中提出：1，冗员增加原理。组织官员数量增加与工作量增加并无关系，而是由两个因素造成：每一位官员都希望增加部属而不是对手和官员们彼此为对方制造工作。2，“鸡毛蒜皮定律”。组织中的财政部门在讨论各种财政议案所花费的时间与所涉及的金额呈反比，即涉及金额愈大，讨论的时间愈短，反之则愈长。（二）帕金森定律和彼得原理英国行政学家诺斯古德·帕金森在19机构人员膨胀的原因一个不称职的官员，可能有三条出路：一是申请退职，把位子让给能干的人；第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；二是让一位能干的人来协助自己工作；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；三是任用两个水平比自己更低的人当助手。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令，他们不会对自己的权力构成威胁。两个助手既然无能，也就上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的组织体系。机构人员膨胀的原因一个不称职的官员，可能有三条出路：3，无效率系数。由于复杂的利益关系，决策性委员会的非必需成员越来越多，以至于会议开始变质，变得效率低下。于是，不得不在委员会中再设立核心决策委员会或核心决策团体。4，人事遴选庸才。人们设计了许多的人事遴选方法，如笔试、心理测试、行为测试等，但大部分测试都是徒劳无功的，最终不得不靠偶然性标准遴选。5，办公场所的豪华程度与组织的事业和效率成反比。

3，无效率系数。由于复杂的利益关系，决策性委员会的非必需成员彼德原理美国管理组织学家劳伦斯·彼德在1969年出版的《彼德原理》一书中提出：“在层级组织里，每位员工都将晋升到自己所不能胜任的层阶。”彼德原理推论：每个职位终将由不能尽职的不能胜任的员工所占据，层级组织的工作任务多半是由尚未到达不胜任阶层的员工所完成的。彼德差别原理：政府机关与私人机构最大的不同处在于前者忙着花钱，而后者忙着赚钱。彼德原理美国管理组织学家劳伦斯·彼德在1969年出版的《彼德（三）韦伯官僚制理论

（三）韦伯官僚制理论一、韦伯理想官僚制理论基础1.理想类型

“理想类型是通过单方面地突出一个或更多的观点，通过综合许多弥漫的、无联系的，或多或少存在、偶尔又不存在的具体的个别的现象而成的，这些现象根据那些被单方面地强调的观点而被整理成一个统一的分析结构。”韦伯所建构的官僚制理想类型也就是他将历史上的以及现实中的具体的个别的官僚制组织的某些主要性质和突出的特征抽取出来，并通过综合整理而成的精神产品。在现实世界中，几乎不可能发现有哪一个官僚制组织完全具备官僚制的理想类型的全部特点。一、韦伯理想官僚制理论基础2、合理性与合法性形式合理性，是指在统治关系中，行动方式倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。实质合理性则完全基于价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，这些评价如是否合乎宗教信仰或宗教教义，是否符合习惯，是否表现出某种社会美德或善行等。2、合理性与合法性合法性包含两重含义：即对于处于命令－服从关系中的服从者来说，是一个对统治的认同问题；而对命令者来说，则是一个统治的正当性的问题。统治的正当性与对统治的认同的总和就构成了统治的合法性。合法权力的三种权威基础：个人魅力型（或叫卡里斯马型）、传统型和法理型权威。合法性包含两重含义：即对于处于命令－服从关系中的服从者来说，“卡里斯玛”权威（Charisaticauthority）以对个人超凡能力、英雄主义精神、典范品格的崇拜、迷信为基础。“传统权威”（Traditionalauthority）以对传统文化的信仰与尊重为基础，相信传统因源远流长而神圣不可侵犯，相信拥有权力者按照传统实施统治具有合法性。“合理－合法的权威”（Rational-Legalauthority）是以组织内部各种规则作为权威的基础，相信政策、规章必须合乎法律，以及拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力。“卡里斯玛”权威（Charisaticauthority）以上述权威类型为基础，韦伯相应地把社会组织划分为传统组织、神秘组织、合理合法的组织这三种类型。传统组织是以传统权威为基础的组织。神秘组织是以个人魅力型权威为基础的组织。合法合理组织就是以合法合理权威为基础的组织，这种组织也称理想型官僚制（Bureaucracy）组织。以上述权威类型为基础，韦伯相应地把社会组织划分为传统组织、神二、韦伯理想型官僚制理论的内容

（1）在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关是在上一级机关的控制和监督之下的，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权利。（2）有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力，需要有明确规定的必要的强制性手段，其应用的条件也予以详细规定。（3）指导一个机关行为的规则，包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训。二、韦伯理想型官僚制理论的内容（4）系统化的工作程序与公私分明的界线。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织的财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。（5）严格的公事公办。非个性化的机构拥有特殊的权利与义务，它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权，只接受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。（6）对官员注重知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。根据这些规定，理性官僚制的管理行为是属于目的合理性的行动，从效率与功能上看是远远胜过非理性的行动。（4）系统化的工作程序与公私分明的界线。管理行为都依据一套严三、韦伯官僚制理论的评价第一，合理性。官僚制的组织活动具有非人格化的特征，组织有可能通过精确的计算对未来的事件进行可靠预测,从而使组织的行为建立在理性的基础之上。“官僚制举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法”。第二，严密性。权力的层级结构制度可以确保决策制度的可靠性。严格按等级、法规运作权力的结果,可避免组织之间、个人之间职责不清，互相推诿的现象。

三、韦伯官僚制理论的评价第三，稳定性。在官僚制组织中，任何行政法令、决定、条例都有书面形式的规定和记录，详细而具体，具有很强的可操作性，从而保证了组织行为的稳定性。第四，普遍性。在韦伯创立官僚制理论以来的半个世纪中，官僚制组织已经发展成为一种最为普遍的组织形式。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时⋯⋯能达到最佳的效果”。第三，稳定性。在官僚制组织中，任何行政法令、决定、条例都有书本尼斯总结出官僚制体系的缺陷：

（1）妨碍个人的成长和个性的成熟：

（2）鼓励盲目服从和随大流；

（3）忽视非正式组织的存在，不考虑突发事件：

（4）陈旧过时的权力和控制系统：

（5）缺乏充分的裁决程序；

（6）内部沟通和创新思想受到压制、阻隔和畸变；

（7）由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源：

（8）无法吸纳新的科学技术成果或人才；

（9）扭曲个性结构，使职工变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。

本尼斯总结出官僚制体系的缺陷：组织变革目标和内容公共组织变革的主要动因公共组织变革的目标公共组织变革的内容组织变革目标和内容公共组织变革的主要动因公共组织变革的主要动因经济体制转轨政治制度更迭社会发展程度（促进或制约）国际环境的重大变化公共组织变革的主要动因经济体制转轨公共组织变革的目标提高适应环境的能力（适应力）提高组织工作绩效（效率）提高公共组织自身的稳定性、协调性公共组织变革的目标提高适应环境的能力（适应力）公共组织变革的内容组织结构变革公共组织权力关系变革技术变革产品和服务变革人力资源变革公共组织变革的内容组织结构变革组织结构变革

公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。组织结构变革公共组织结构是指公共组织各个从公共管理的作用领域来看，由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济的宏观管理部门。在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。从公共管理的作用领域来看，由于“有公共组织权力关系变革公共组织向社会组织还权；横向分权；在纵向权力分配上，实行集权与分权互相的融合与共存。公共组织权力关系变革公共组织向社会组织还权；技术变革应用现代科学技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，规范工作流程和简化管理程序。技术变革应用现代科学技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享产品和服务变革基于服务对象的需要，持续尝试发展更好的服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务。产品和服务变革基于服务对象的需要，持续尝试发展更好的服务流程人力资源变革投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力；将工作人员融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规；改革组织的规范与价值，融合组织自身文化，激发创新精神；持续改进晋升与奖励系统；对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。人力资源变革投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能第一章公共组织理论公共组织概述公共组织的结构公共组织管理者传统官僚制组织困境与变革第一章公共组织理论公共组织概述一、公共组织的概述（一）组织

个体、群体、组织1、切斯特·巴纳德：组织可以理解为两个以上的人，为共同目标的实现，所进行的有意识的协调活动。2、阿米太·埃甾欧尼：组织是为了达到特定的目标而有意建构和重建的社会单位（或人的群体）。3、理查德·L·达夫特：（1）一个社会实体；（2）具有明确的目标；（3）拥有精心设计的结构和协调的活动系统；（4）与外部环境相联系。一、公共组织的概述组织是指在一定社会环境中、人们通过相互交往而形成的共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式结合起来的有机整体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。组织是指在一定社会环境中、人们通过相

在现实社会中，存在三类不同的组织：

第一类是政府组织，也称第一部门，政府组织以服务于公共利益并不以营利为目的，提供的是纯粹公共物品，它的消费具有不可分割性和不可排他性，政府的政策对所辖区域的公民都会发生巨大影响，追求的是国家利益或者行政区域利益最大化；

第二类是私人组织，也称第二部门，它提供的产品是纯粹的私人物品，它的消费具有可分割性和排它性。私人组织是以实现私人利益最大化为目标，为了盈利而根据消费者的需要组织经济资源，展开各种经济活动的组织；

第三类是第三部门组织，亦称非营利性组织或非政府公共组织，第三部门则介于前两者之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前二者无力、无法或无意作为的社会公共事业，提供的是准公共产品，它的消费具有部分的公共物品性质，同时具有部分的私人物品性质。

在现实社会中，存在三类不同的组织：（二）公共组织公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。

政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。（二）公共组织1、政府

广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。作为公共管理核心主体的政府，是狭义的政府。基本特点：①基本职能是对国家和社会公共事务的管理；②从事公共管理的手段是行政权力；③有权支配和运用公共资源；④提供的产品是公共物品；⑤价值取向是公共利益。1、政府广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立2、非政府组织“非政府组织”最初是在1945年6月签订的联合国宪章正式使用的。1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。Non-GovernmentOrganization：非政府组织，是一个不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政府，其实质意思在中文里面与之最相应的是民间组织，是指民间自愿组织的独立于企业和政府之外的非营利性的、具有社会公益性的，实现会员共同意愿，按章程开展活动的一种社会组织形式。NPO-Non-profitOrganization：非营利组织，指不是以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。具有志愿性和公益性。2、非政府组织（三）公共组织的构成要素组成人员组织目标职能范围机构设置职位设置权力与职权权责划分规章制度团体意识组织设计支持硬件技术和信息（三）公共组织的构成要素组成人员组织目标职能范围机构设置职位（四）公共组织的性质公共性社会性合法性服务性非营利性民众参与性公开性（四）公共组织的性质公共性社会性合法性服务性非营利性民众参与（一）管理幅度与管理层次管理幅度：一个管理者所能直接有效地指导、监督或控制其下属的人员数。管理层次：从组织最高一级管理组织到最低一级管理组织的各个组织等级。管理幅度×管理层次=组织规模组织规模一定，管理层次与管理幅度成反比

二、公共组织的结构（一）管理幅度与管理层次管理幅度：一个管理者所能直接有效地指尖型结构图QPONMLGFEDCBA报告报告命令命令尖型结构图QPONMLGFEDCBA报报命命扁平结构图扁平结构图影响因素公共组织工作任务的性质工作的难易程度和近似程度公共组织成员的素质水平领导者素质的高低组织文化的凝聚力管理信息系统和技术的先进程度影响因素公共组织工作任务的性质二、公共组织的结构（二）公共组织的纵向结构

决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层二、公共组织的结构决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层（二）公共组织的横向结构

1.按业务性质分工指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交部。

2.按管理程序分工指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门。3.按管理对象分工指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、商务部、交通部。（二）公共组织的横向结构（三）公共组织的主要结构形式1.直线结构2.职能结构3.直线职能结构4.矩阵结构（三）公共组织的主要结构形式直线结构

——又叫军队式组织，由垂直系统的各管理层次的主管人员执行统一的指挥和管理职能，一般不设职能人员或只在上层组织配备少数职能人员。部长A局长B局长C局长处长科长科员处长科长科员处长科长科员直线结构——又叫军队式组织，由垂直系统的各管职能结构

——相关部门在水平方向依职能不同进行分工，在各自业务范围内分别对下级部门实施领导的结构。A部B部C部A局B局C局职能结构——相关部门在水平方向依职能不同进行分工直线职能型结构

——各级行政负责人充分发挥职能机构的专业管理作用，下级组织除接受上级主管领导人的指挥，还要接受上级各职能机构的指挥。部长A司B司C司B局A局C局直线职能型结构——各级行政负责人充分发挥职能机构矩阵结构

——也叫规划-目标结构组织，把按照职能划分的部门和按照任务项目划分的专题小组结合起来，形成一个矩阵。（灵活——适应性组织）A部门B部门C部门科员科员科员科员科员科员科员科员科员甲工作部乙工作部丙工作部矩阵结构——也叫规划-目标结构组织，把按照职能划分（四）政府组织体制首长制、委员会制与混合制层级制与职能制集权制、分权制与均权制完整制与分离制（四）政府组织体制首长制、委员会制与混合制三、公共组织管理者

公共组织管理者是受国家和公民的委托，行使公共权力，负责运用公共资源及指挥从事公务的其他人员，达成公共组织施政目标的人。

公共组织管理者从广义上讲可以分为两大类：民选和任命。而任命的公共组织管理者又可以分为政治性任命人员和经过固定程序考核筛选出的常任公务员（常任文官）。

三、公共组织管理者

公共组织管理者是受国家和（一）管理者的角色理论

1、明茨伯格的十大角色理论

人际关系方面

1.挂名首脑（礼仪和接待，签署文件等）

2.领袖（从事所有有下级参与的活动）

3.联络官（社交、应酬、培植信任）

信息传递方面

4.情报官（阅读报告和期刊，与有关人员保持私人接触）

5.传播者（利用会议、交谈、电话）

6.发言人（举行董事会，与媒体接触。）

决策制定方面

7.企业家（制定战略、检查计划执行情况，开发新项目。）

8.局面控制者（制定应急方案，临阵处置。）

9.资源分配者（调度、授权、过问所有涉及物资设备、预算、人员安排的活动。）

10.谈判者（策划和参与各种重大谈判。）（一）管理者的角色理论

1、明茨伯格的十大角色理论

人际关系1、导师Mentor

2、促进者Facilitator

3、监督者Monitor

4、协调者Coordinator

5、指导者Director

6、生产者Producer

7、掮客Broker

8、革新者Innovator

2、奎恩的“卓越管理者”理论1、导师Mentor

2、促进者Facilitator3、魏姆斯利的公共管理者角色理论

执行与捍卫宪法的角色

人民受托者的角色

贤明少数的角色

平衡轮的角色

分析者与教育者的角色3、魏姆斯利的公共管理者角色理论

执行与捍卫宪法的角色

人民（二）有效的公共组织管理者的特质

波茨曼在《公共管理的战略》一书中提出了理想的公共管理者的7种特质：

1、良好的自我评估者

2、必须是不令人讨厌的人

3、追求美好的意志与具有周全的政治感觉

4、必须具有耐心

5、必须具有多样化的工作经验

6、必须以民众为导向

7、必须善于分析与思考（二）有效的公共组织管理者的特质

波茨曼在《公共公共管理者的5项技能一、技术性技能指从事自己管理范围内所需的技术与方法。有效的管理者必须拥有完成专业性工作所需的技术能力。二、人际关系技能三、概念化技能指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。四、诊断技能指针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。五、沟通技能指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度，亦能较快、正确地解读他人的信息，从而了解他人的想法、感受与态度。公共管理者的5项技能一、技术性技能（三）驾驭变革的浪潮

“想象一下我们正在宽阔的夏威夷海滩上，波浪起伏，海面上满是冲浪者和帆板。一些冲浪者顺流而动，一些人则一会儿高高地跳到空中，一会儿又跌入浪底。这一景象类似于动荡时代的管理，和冲浪者一样，管理者及其组织必须不断的调整方向来顺应潮流和驾驭变革。”

“未来的管理者必须运用更多的技巧来驾驭时代的狂潮，因此就需要具备很多重要的能力。”

（三）驾驭变革的浪潮

“想象一下我们正新兴的管理能力主要包括：

1、解读环境

2、前瞻式管理

（1）处理好当前与未来的关系。既从未来的发展定位，又要避免当前的运转困难。

（2）进行变革试验的能力。通过反复摸索性的试验为大规模变革作准备，又避免将整个组织处于危险之中。

（3）在创造性与原则性之间寻找平衡。

（4）学会选择时机。

3、分享愿景——愿望与前景

把领导意识到的组织前景变为组织成员的一致愿望。

用愿望来设计行为。

4、人力资源管理

将人作为最重要的资源。

培养热爱变革的人。

创造公平的人才成长环境。

新兴的管理能力主要包括：

1、解读环境

2、前瞻式管理

（15、提高创造力、学习精神与革新性

6、远程管理的技巧——去中心化与扁平式组织

7、将信息技术作为变革的动力

8、应对复杂性

同时处理多项事务。

应对快速变化。

9、培养全局能力

建立通畅的桥梁与紧密的联盟。

上下共同行动。

培养对大局的责任感。5、提高创造力、学习精神与革新性

6、远程管理的技巧——去中四、传统公共组织的困境与变革公共组织生命周期帕金森定律与彼德原理韦伯官僚制理论与实践组织变革目标和内容四、传统公共组织的困境与变革公共组织生命周期（一）公共组织的生命周期

规模大小1、产生阶段2、集体化阶段3、规范化阶段4、精细阶段创造性危机：需要领导提供明确的方向危机：需要委派代表控制内部系统增加危机：需要处理太重的官僚习气危机：需要恢复活力提高团队工作提高效率小组织思维继续成熟衰退（一）公共组织的生命周期规模大小1、产生阶段2、集生命周期产生阶段规模小，结构不健全；缺乏有效管理者和管理机制，组织目标不够清晰。集体化阶段规模迅速扩大，科层结构健全，有明确的目标方向，规范制度形成，成员集体归宿感大大加强；高层与基层管理者出现冲突。规范化阶段规模稳定，科层结构更加完善，大量授权管理；官僚习气形成，组织效率降低，创新受限。精细阶段内部进一步细化，出现项目小组和跨部门团队，管理权进一步下放；组织僵化。生命周期产生阶段规模小，结构不健全；缺乏有效管理者和管理机制（二）帕金森定律和彼得原理英国行政学家诺斯古德·帕金森在1957年出版的《帕金森定律——组织病态之研究》中提出：1，冗员增加原理。组织官员数量增加与工作量增加并无关系，而是由两个因素造成：每一位官员都希望增加部属而不是对手和官员们彼此为对方制造工作。2，“鸡毛蒜皮定律”。组织中的财政部门在讨论各种财政议案所花费的时间与所涉及的金额呈反比，即涉及金额愈大，讨论的时间愈短，反之则愈长。（二）帕金森定律和彼得原理英国行政学家诺斯古德·帕金森在19机构人员膨胀的原因一个不称职的官员，可能有三条出路：一是申请退职，把位子让给能干的人；第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；二是让一位能干的人来协助自己工作；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；三是任用两个水平比自己更低的人当助手。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令，他们不会对自己的权力构成威胁。两个助手既然无能，也就上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的组织体系。机构人员膨胀的原因一个不称职的官员，可能有三条出路：3，无效率系数。由于复杂的利益关系，决策性委员会的非必需成员越来越多，以至于会议开始变质，变得效率低下。于是，不得不在委员会中再设立核心决策委员会或核心决策团体。4，人事遴选庸才。人们设计了许多的人事遴选方法，如笔试、心理测试、行为测试等，但大部分测试都是徒劳无功的，最终不得不靠偶然性标准遴选。5，办公场所的豪华程度与组织的事业和效率成反比。

3，无效率系数。由于复杂的利益关系，决策性委员会的非必需成员彼德原理美国管理组织学家劳伦斯·彼德在1969年出版的《彼德原理》一书中提出：“在层级组织里，每位员工都将晋升到自己所不能胜任的层阶。”彼德原理推论：每个职位终将由不能尽职的不能胜任的员工所占据，层级组织的工作任务多半是由尚未到达不胜任阶层的员工所完成的。彼德差别原理：政府机关与私人机构最大的不同处在于前者忙着花钱，而后者忙着赚钱。彼德原理美国管理组织学家劳伦斯·彼德在1969年出版的《彼德（三）韦伯官僚制理论

（三）韦伯官僚制理论一、韦伯理想官僚制理论基础1.理想类型

“理想类型是通过单方面地突出一个或更多的观点，通过综合许多弥漫的、无联系的，或多或少存在、偶尔又不存在的具体的个别的现象而成的，这些现象根据那些被单方面地强调的观点而被整理成一个统一的分析结构。”韦伯所建构的官僚制理想类型也就是他将历史上的以及现实中的具体的个别的官僚制组织的某些主要性质和突出的特征抽取出来，并通过综合整理而成的精神产品。在现实世界中，几乎不可能发现有哪一个官僚制组织完全具备官僚制的理想类型的全部特点。一、韦伯理想官僚制理论基础2、合理性与合法性形式合理性，是指在统治关系中，行动方式倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。实质合理性则完全基于价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，这些评价如是否合乎宗教信仰或宗教教义，是否符合习惯，是否表现出某种社会美德或善行等。2、合理性与合法性合法性包含两重含义：即对于处于命令－服从关系中的服从者来说，是一个对统治的认同问题；而对命令者来说，则是一个统治的正当性的问题。统治的正当性与对统治的认同的总和就构成了统治的合法性。合法权力的三种权威基础：个人魅力型（或叫卡里斯马型）、传统型和法理型权威。合法性包含两重含义：即对于处于命令－服从关系中的服从者来说，“卡里斯玛”权威（Charisaticauthority）以对个人超凡能力、英雄主义精神、典范品格的崇拜、迷信为基础。“传统权威”（Traditionalauthority）以对传统文化的信仰与尊重为基础，相信传统因源远流长而神圣不可侵犯，相信拥有权力者按照传统实施统治具有合法性。“合理－合法的权威”（Rational-Legalauthority）是以组织内部各种规则作为权威的基础，相信政策、规章必须合乎法律，以及拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力。“卡里斯玛”权威（Charisaticauthority）以上述权威类型为基础，韦伯相应地把社会组织划分为传统组织、神秘组织、合理合法的组织这三种类型。传统组织是以传统权威为基础的组织。神秘组织是以个人魅力型权威为基础的组织。合法合理组织就是以合法合理权威为基础的组织，这种组织也称理想型官僚制（Bureaucracy）组织。以上述权威类型为基础，韦伯相应地把社会组织划分为传统组织、神二、韦伯理想型官僚制理论的内容

（1）在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关是在上一级机关的控制和监督之下的，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权利。（2）有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力，需要有明确规定的必要的强制性手段，其应用的条件也予以详细规定。（3）指导一个机关行为的规则，包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训。二、韦伯理想型官僚制理论的内容（4）系统化的工作程序与公私分明的界线。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织的财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。（5）严格的公事公