从公共行政学、政策科学到(新)公共管理学课件

从公共行政学、政策科学到(新)公共管理学——公共部门管理研究领域的“范式”变化陈振明从公共行政学、政策科学到(新)公共管理学——公共部门管理研究1作为一个相对独立的研究领域或学科，公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。在100余年的发展历程中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学(在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为“新公共管理”)。在西方特别是在美国，从公共行政(PublicAdministration)到公共政策(PublicPolicy)和“公共管理”(PublicManagement),并不仅仅是学科术语使用习惯的不同或时髦不时髦的问题，也不只是该领域的学院或研究所为吸引学生而采用新招牌的问题，它们代表了公共部门管理研究发展过程中依次出现的三种研究途径或范式。作为一个相对独立的研究领域或学科，公2在美国以及西方的文献中，公共部门管理尤其政府管理研究领域的最常见的术语是“公共行政”、“公共事务”、“公共政策”和“公共管理”(PublicAdministration,PublicAffairs,PublicPolicy,andPublicManagement),相应地，这一领域的学院(研究生院)，也叫做公共行政学院(二战以前流行),公共事务学院(50、60年代流行)，公共政策学院(60年代末到70年代时兴)和公共管理学院(80、90年代的时髦名称)。这几个表示该研究领域的术语的词义含糊，往往被当作同义词使用。但我们倾向于将它们看作该领域在不同历史时期的学科名称，代表了不同的研究途径或范式。在美国以及西方的文献中，公共部门管理3一、公共行政学的传统公共行政学的传统形成于本世纪20、30年代，其思想基础奠定于19世纪末、20世纪初，它的主导地位一直持续到本世纪60年代。1．思想基础西方公共行政学的思想基础是由威尔逊和马克斯.韦伯等人所奠定的。有西方学者说，传统的公共行政理论的主流，是上个世纪末从欧洲大陆的公法和政治科学中发展而来的，最典型地体现在W.威尔逊和德国学者Ｍ.韦伯的论文中。一、公共行政学的传统公共行政学的传统形4

（1）威尔逊的“行政(学)之研究”1887年，美国学者W.威尔逊(WoodrowWilson)发表了著名的“行政(学)之研究”一文，这成了公共行政学诞生的象征性标志。该文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统，它“无论是在洞察力、说服力和影响力等方面，都堪称是杰作”（沃尔多语）。该文涉及三个主题：——说明行政研究领域的历史；——确定这个领域的研究主题；——决定这一领域的最好的研究方法。

（1）威尔逊的“行政(学)之研究”5在威尔逊看来，行政科学不仅要研究人事问题，而且要研究一般的组织与管理问题，他关心组织的有效性和效率，即生产性。威尔逊的行政学思想是建立在政治与行政之间的明显划分的基础上的，这种政治与行政的二分法在古德诺（FranJ.Goodnow）的著作中得到系统的发挥，成了公共行政学传统的一大特征。在威尔逊看来，行政科学不仅要研究人事问题，而且6（2）韦伯的官僚制理论马克斯·韦伯（MaxWeber）的官僚制（科层制）理论构成西方公共行政学的另一个思想基础。他的著作尤其是《社会组织与经济组织理论》（1922）这一论著中对官僚制作了系统的分析。“官僚制”(Bureaucracy)被用来表示一种特殊的组织结构安排，也被用来表示一种特殊的行为模式──一种不被严格限制在正式官僚机构上的模式。他将官僚制看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，它的三个最重要的特征，即劳动分工、层级结构和对事不对人的法规。（2）韦伯的官僚制理论7（3）科学管理学派的思想公共行政学传统的另一个理论来源是上个世纪一、二十年代的科学管理学派的思想。这个学派的创立者泰勒（FredricW.Talor）在《科学管理原理》（1911）中提出管理的四类责任或条件：认真细致地收集由工头和工人多年积累起来的大量知识、经验和技巧；对工人的科学挑选及其后的进一步开发；将管理科学与科学地挑选与培训工人结合起来；在工人和管理者之间公平地划分实际的工作职责。（3）科学管理学派的思想8科学管理运动的另一代表人物、法国的法约尔（M.Fayal）在《工业管理与一般管理》（1916）一书中：——确定了工业企业的六大类活动（技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政活动）；——认为行政管理活动包含了五种职能（计划、组织、指挥、协调和控制）；——提出了行政管理的十四条原则（劳动分工，权力和职责，纪律，命令统一，个人利益服从整体利益，报酬，集权，权力线，秩序，公平，人员任期稳定，首创精神和集体精神等）。科学管理运动及其学说对西方行政学传统的形成产生了重要影响，行政学者将科学管理的原理、方法和技术应用于公共部门，并利用和发挥了法约尔等人的管理职能和管理原则。科学管理运动的另一代表人物、法国的92．公共行政学传统的形成到了本世纪20、30年代，由于政府改革运动、科学管理运动和政治学中的新学科方向的推动，公共行政学的传统得以形成，其典型的标志是1926年在美国出版的两本权威的行政学教科书：怀特（LeonardD.White）的《行政学研究导论》和威洛比（WilliamF.Willoughby）的《公共行政学原理》。古利克（LutherGulic）和厄威克（LyndalUrwic）1937年编辑出版的《行政科学论文集》收入了这一时期的行政学的代表性论文，可以说集公共行政学传统的大成。古利克在书中还提出了管理过程的七环节理论（POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算）。2．公共行政学传统的形成103．传统的公共行政学的“范式”（1）公共行政学采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域。公共行政学的倡导者注重对正式的政府机制即官僚体制以及法律规则制订的研究，而不重视非正式组织和行政管理过程的研究。“通常在于具体地阐述一些政府部门和机构，并使之成为分析的要素”。3．传统的公共行政学的“范式”11（2）政治－行政二分法成为公共行政学的理论基础。国家政府被分解成两种职能及过程：一种是政治领域，即政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党等；另一种是行政领域，包括法律和政策的执行，它所包含的机构及程序才是行政学研究的对象。这种政治－行政二分法的观点在威尔逊的行政理论中已有所体现。古德诺在《政治与行政》一书中对“政治－行政”二分法加以系统的发挥。（2）政治－行政二分法成为公共行政学的理论12（3）公共行政学致力于行政管理的一般或普遍原则的探索。公共行政学者们大都相信，在行政管理领域，存在着一整套与其他科学相类似的普遍原理或一般原则，行政学的任务就是发现它们。这一时期的公共行政学者们一方面由于要使行政管理的研究领域成为一门独立的科学，一方面由于受科学管理学派追求管理的一般原理的示范性影响，所以大都热衷于一般行政管理原理的研究。（3）公共行政学致力于行政管理的一般或普遍13（4）公共行政学强调以效率原则作为最高标准。这一时期的行政学者认为，通过对行政现象的研究，可以推出行政管理的几种原则，如统一指挥、协调控制、功能部门化等，这些原则既概括了行政学的理论成就，又为有效的行政管理提供种种准则，而其中最重要的就是效率标准，即以最小的投入获得最大的效果，所有的管理原则都可以概括为“效率标准”。（4）公共行政学强调以效率原则作为最高标准144．传统公共行政学的局限性以上信念构成了公共行政学的基本“范式”或“研究纲领”，它既反映了早期公共行政学研究的理论成就，又充分显示了其缺陷或局限性。——它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；——它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响；——它将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素如公平标准则被忽视）。公共行政学的传统由于学科本身的发展与时代的变迁必然引起批评，并促使其转变。4．传统公共行政学的局限性15

二、对传统的批评与政策科学、

新公共行政学的出现从20世纪40年代到60年代，可以说是对公共行政学传统的批评与该学科的转变时期。这种批评与转变的结果则是新公共行政学与政策科学（政策分析）的出现。20、30年代形成的公共行政学传统由于其内在的缺陷在30年代末开始（尤其是二战后）受到了严厉的批评。这种批判的一个重要背景是社会科学特别是政治学中的行为主义研究方式的盛行，这种行为主义研究方式成了行政学在40年代末开始突破或转变的契机。二、对传统的批评与政策科学、

161．对传统公共行政学的批评战后对行政学传统的批评来自于各个方面，而最有影响的是如下两篇论著：一是罗伯特．达尔（RobertA．Dahl）的《公共行政学的三个问题》（载于美国《公共行政学评论》1947年第6期）；二是赫伯特.西蒙（HerbertA.Simon）的《行政行为：对行政组织决策过程的研究》一书（中文版译为《管理行为》）。这两部论著对公共行政学传统进行了深刻的批判，尽管两者批评的角度有所不同。1．对传统公共行政学的批评17达尔在《公共行政学的三个问题》一文中指出了公共行政学传统所遇到的如下三大难题：——公共行政学与规范价值的关系问题；——公共行政学与人类行为的关系问题；——公共行政学与社会环境的关系问题。达尔得出的结论是：“没有任何一种公共行政科学是可能的，除非（1）规范价值的地位弄清楚了;（2）人在公共行政领域中的属性被更好地了解以及其行为被更多地预测；（3）有各种可以比较的主体，以便从中能找到各种超越国家边界和历史经验的原则和概括”。达尔在《公共行政学的三个问题》一文中18西蒙在“行政谚语”一文以及收入此文的《行政行为》一书中对传统公共行政学的批判主要集中在两个方面：一是对传统行政学特别是古利克和厄威克等人所提出的行政（管理）原则的批判；二是对传统行政学中关于政治与行政二分法观点的批判。在这两方面批判的基础之上，西蒙试图确立一种以决策过程作为核心的新行政学理论。西蒙在“行政谚语”一文以及收入此文的19《行政行为》是一本在西方行政学的发展中一本具有里程碑性质的著作。沃尔多（DwightWaldo）称该书是“40年代行政学转变时期的主要著作”，“它代表着与行为主义相关联的观点和方法对公共行政学所做的直接而强有力的冲击”。然而，西蒙并未实现公共行政学范式的完全转换，他坚持了早期公共行政学的许多基本信念。因此，沃尔多称《行政行为》是一本“自相矛盾的既激进又保守的著作。”《行政行为》是一本在西方行政学的发展中一202．“新公共行政学”1968年，由《公共行政学评论》的主编沃尔多所发起，一群青年行政学学者在雪城大学（SyracuseUniversity）的明诺布鲁克会场举行研讨会,会议的目标是弄清公共行政学的相关问题以及这个学科如何改变以迎接70年代的挑战。会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》为书名结集出版，本书可以说是“新公共行政学”的宣言。2．“新公共行政学”21书中的弗里德里克森（H.GeorgeFredericson）的“走向一种新的公共行政学”一文，在某种程度上可以看作是这次会议的总结，集中地表述了“新公共行政学”的基本观点。该文有三个目的：一是综合明诺布鲁克会议上关于新公共行政学观点；二是探讨新公共行政学与更广泛的行政思想与实践世界的关系；三是解释新公共行政学与组织理论之间的相互影响。书中的弗里德里克森（H.George22按照弗里德里克森的解释，传统的公共行政学试图回答如下的两个问题之一：（1）我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务（效率），或者（2）我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）？新公共行政学增加了这样一个问题，即这种服务是否增进了社会公平。按照弗里德里克森的解释，传统的公共行23新公共行政学以公平为核心，因而拒绝了传统行政学的一系列基本观点。它抛弃了政治－行政二分法的观点，抛弃传统的过于稳定的官僚体制，寻求具有灵活性的行政组织结构或官僚组织形式。这样，分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上是新公共行政学分析组织问题的一些基本概念。新公共行政学有更多是“规范的”，更少是“描述的”，更多“顾客－效果取向”，更少“体制取向”；更多是价值的（但不缺少任何科学性），更少“中立的”。新公共行政学以公平为核心，因而拒绝了24在研究领域及分支的界定上，新公共行政学也不同于传统的行政学。弗里德里克森指出，传统的公共行政学在研究的领域上从未达成一致意见。它把行政学的研究固定在“预算”、“人事管理”、“组织与管理”一类的范畴上，过于狭窄、过于以“组织内部”取向，理论上过于空洞；新公共行政学要求一种划分行政学的新方法，以便更好地理解和把握其研究范围及分支。按照新公共行政学的观点，在公共组织中存在着四种基本的作用过程，即分配过程、整合过程、边界交换过程和社会动机过程，这四种过程适应于理解和改善公共行政学。在研究领域及分支的界定上，新公共行政25新公共行政学的出现既是公共行政学的学科自身发展的必然结果，也是60年代美国社会改革在公共行政学研究上的一种回音。它提出了一系列不同于公共行政学传统的新范式：——强调公共行政学以公平与民主作为行政学的目标和理论基础；——主张政治（政策）与行政的关联性；重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制的研究；——拓展行政学的研究范围，要求采用新的研究方法等。新公共行政学强调以“社会公平”为核心，实际上是一种民主的行政理论，与美国政治学的先驱汉米尔顿、麦迪逊等人在《联邦党人》以及托克维尔在《美国民主》中所表达的民主行政理论具有明显的渊源关系。新公共行政学的出现既是公共行政学的学26新公共行政学的出现是战后对传统行政学的批评的进一步发展，可以说是公共行政学“范式”的一次变化。但是，它缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终取代传统的公共行政学而成为行政学研究的主导范式。新公共行政学的出现是战后对传统行政学273．政策科学几乎在与新公共行政学出现的同时，西方（美国）的行政学研究领域出现了另一个影响更深远、更广泛的趋势，即20世纪60年代末、70年代初兴起的政策科学或政策分析研究（其先导是40年代末50年代初拉斯韦尔和林德布洛姆的政策科学或政策分析思想）。政策科学的倡导者针对传统行政学过分强调官僚体制的研究、政治－行政的二分法等弊端，强调对政策制定系统及过程的研究，形成了政策科学的研究“范式”，一些政策科学家主张用政策科学或政策分析研究来取代传统的公共行政学研究。3．政策科学28三、（新）公共管理范式的兴起与特征1．“（新）公共管理(学)”的涵义与背景(1)“公共管理(学)”一词的理解一是将它等同于公共行政(学)，这是那些坚持传统范式的学者们即公共行政学派所主张的。例如，罗森布罗姆(DavidH.Rosenblom)的《公共行政学》就持这种看法。二是将“公共管理(学)”当作公共行政(学)的一个分支，即专门研究行政管理方法、技术与技巧的这一部分。这以奥特(J.StevenOtt)等人主编的《公共管理精华读物》(1991)为代表。三、（新）公共管理范式的兴起与特征129三是将“公共管理”当作一种与传统的公共行政学、公共政策范式(途径)相竞争的新范式或新途径。这是目前许多学者的看法，如波齐曼(BarryBozeman)和斯特拉斯曼(JeffreyD.Straussman)的《公共管理战略》(1990)、雷尼(HalG·Rainey)的《理解和管理公共组织》(1991、1998)，休斯(OwenE.Hughes)的《公共管理与行政》(1994、1998)以及大量的“新公共管理”(NPM)或“管理主义”学者的著作(作者本人所持的也是这种观点)。三是将“公共管理”当作一种与传统的公共行政30(2)“（新）公共管理(学)”兴起的背景一方面，20世纪从70年代开始，西方各国的公共管理（政府管理）遇到了前所未有的严峻挑战。战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干预，导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现；政府管理也危机四伏：政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效乃至政府失灵。这在客观上引发上70、80年代西方政府改革的浪潮。无论是传统的公共行政学理论，还是新公共行政学理论都无法解释政府管理所面临的这些新问题，更无法为当代政府管理实践尤其是政府改革提供有效的理论指导。(2)“（新）公共管理(学)”兴起的31另一方面，70年代以后，西方社会科学在经历了长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋向。各种与政府管理密切相关的学科取得了长足的发展，出现大量的新流派、新理论和新方法，并开始围绕政府管理问题的解决而交叉、融合，为政府管理研究的突破奠定了坚实的基础。

另一方面，70年代以后，西方社会科学32正是在公共部门管理实践的推动以及社会科学发展的内力的推动，20世纪80年代中后期在美国出现了一种（新）公共管理（NewPublicManagement）运动。

这种运动的目标是以政府和其他公共部门管理问题的解决为核心，融合各种学科相关的知识和方法，创立一个公共管理（尤其是政府管理）的新知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。

正是在公共部门管理实践的推动以及社会科学发展的332．公共管理范式的兴起作为公共部门管理研究领域的新途径(第三条途径)是在20世纪70年代开始由美国大学的公共政策学院和商学院中发展起来的。70、80年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。波齐曼(BarryBozeman)和凯特尔(DonaldF.Kettl)等学者对此作了清楚的说明。波齐曼在“两种公共管理概念”一文中说，在70年代末的美国大学中，几乎同时出现了两种明显不同的公共管理途径：一种是来自于公共政策学院的“政策途径”(ThePolicyApproach)，简称为“P-途径”；另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”(TheBusinessApproach)，简称为“B-途径”。2．公共管理范式的兴起34（1）“P-途径”。在波齐曼看来，公共政策分析或政策科学是一种以政策研究定向，重视定量分析方法尤其是经济学分析手段的一种新学科，公共政策学院部分地是以与旧的公共行政学院决裂的方式创建起来的。然而，这种新学院或新学派很快发现了自己的局限性：停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究；实际的公共部门管理很少要求正式的定量分析或重大的政策设计，却对政策执行或政策管理有更多的要求。公共政策学院需要某些与公共行政学相类似的，但又与这个旧的学科有区别的东西。公共管理正是在70年代开始兴起的“执行研究”热潮中，作为这种解决办法而出现的。70年代中期，公共政策学院的教师们开始使用“公共管理”一词，并开始设置“公共管理”课程。（1）“P-途径”。在波齐曼看来，公共政策35普雷斯曼(JeffreyL.Pressman)和韦达夫斯基(AaronWildavsky)所发起的政策执行研究(“执行运动”)把焦点集中在政府的项目(Program)而不是如传统行政学那样集中在机构(Burau)上。将项目作为基本的分析单位，机构方面的重要性不再由它自身所决定，而是由它与公共项目绩效的相关性所决定。许多执行研究的学者将执行研究看作是一种新的东西(既不同于政策制定研究，也不同于传统的行政研究)。凯特尔认为，执行研究从两个方面推动了公共管理的发展：一是执行研究将问题的焦点由组织(尤其是结构和过程)转移到公共项目及其产生的结果上；二是执行研究超出了公共行政学，也超出了政治学而达到一个更广泛、综合的跨学科基础。普雷斯曼(JeffreyL.Pr36（2）“B-途径”。为公共管理的发展做出贡献的还有商学院的学者们。——“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。——在如何看待公共组织与私人组织的关系问题上，P-途径主张“公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同”(W.Sayre名言)；而B-途径往往相反，强调这两种组织及其管理的相似性，较少对两者加以区别。

——B-途径关心发展出经验理论，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式；它把焦点集中在战略和组织管理上(公共管理对战略管理的重视主要来自于B-途径)。然而与P-途径不同，B-途径仍然更多地以过程取向，因此，传统公共行政学中关于组织设计、人事管理、预算一类的主题也是B-途径的学者感兴趣的。（2）“B-途径”。为公共管理的发展做出37按照波齐曼的说法，公共管理这两个来源或途径有其各自的体制与职业上的背景或基础：

P-途径主要来自于公共政策学院，并流行于“公共政策分析与管理学会”中，其研究成果(论文)最常见于《公共政策分析与管理》杂志；

而B-途径主要来自于商学院，并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用，其论著最常见于《管理科学评论》、《管理科学院院刊》和《公共行政评论》等杂志。

按照波齐曼的说法，公共管理这两个来源或途径有其38波齐曼将这两种途径加以比较，认为两者有某些共同点，如以组织外部定向(即关心行政机构以外的东西)，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。这两种途径又各有所长：P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话；而B途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。波齐曼将这两种途径加以比较，认为两者39经过70、80年代的孕育和进化，公共管理的P-途径和T-途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。1991年9月20—21日来自全美的73位学者汇集于MPA项目发源地的雪城大学麦克斯韦学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会(TheNationalPublicManagementResearchConference),这可以说是公共管理新范式诞生的象征性标志。经过70、80年代的孕育和进化，公共管40这次会议的主要动机是“把不同公共管理途径的信徒们团结起来”，目的是：(1)评估公共管理学科的现状；(2)发表和交流最新最好的公共管理研究成果；(3)通过弄清理论、研究和方法论的分岐来推动公共管理的发展；(4)为公共管理学者之间的交流创造便利条件。会议达到了预期的目的，取得巨大成功。会议论文后来以《公共管理：学科的现状》为书名于1993年结集出版，该书可以看作公共管理学派的“宣言”。这次会议的主要动机是“把不同公共管理41第二会议于1993年10月在威斯康星大学福莱特公共事务研究所召开，会期三天，此次会议的论文集也于1996年由霍普金斯大学出版社出版，书名叫做《公共管理(学)的现状》。进入90年代，公共管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大途径或三大范式之一(这三个学派有着各自的信徒、学术活动和专门的杂志，且彼此之间的学术联系不多)。第二会议于1993年10月在威斯康星大423．（新）公共管理的“范式”特征全美第一、二次公共管理研讨会的论文集——《公共管理：学科的现状》和《公共管理(学)的现状》两本论文集中，公共管理的倡导者们对公共管理的基本特征问题作了相当充分的讨论。凯特尔认为，公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，他将公共管理途径的特征归纳为如下几个方面：——拒斥公共行政学和执行研究；——一种乐观的规范研究领域；——以顶层管理者的战略决策为焦点；——通过案例研究来发展知识；——为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。3．（新）公共管理的“范式”特征43波齐曼在作为《公共管理：学科现状》导言的“两种公共管理概念”一文中则力图将P-途径和B-途径加以综合，认为公共管理途径应具有如下特征：

(1)既关心战略，又关心过程，但以一种外部的焦点取向；

(2)在强调“硬”知识(管理方法、技术尤其是定量分析技术)的同时，继续关注“软”知识(管理的政治环境、价值等)；

(3)以资深公共管理者(中层和高层管理者)为方向；

(4)给公共管理中的“公共的”下更广泛的定义，以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含于其中；

(5)关注理论和规范研究。

波齐曼在作为《公共管理：学科现状》导言的“两种44他在该书的结论中，总结书中所收入的各篇论文的观点，认为对于什么是公共管理，大家有如下共识：

(1)关心规范研究和规范理论；

(2)焦点集中在公共管理和公共组织的明确特

征尤其是政治影响上；

(3)问题焦点甚于过程焦点；

(4)强烈主张脉胳背景和经验知识；

(5)关注战略和多元组织问题。他在该书的结论中，总结书中所收入的各篇论文的观45佩里(JamesL.Perry)在“公共管理理论：它是什么?它应该是什么?”一文中力图阐明公共管理理论的性质。他认为，公共管理理论提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用和实际的概括或知识；公共管理理论与公共管理实践的关系，则可以恰当地采用沃尔多所使用过的“医生和病人”的比喻来说明。佩里(JamesL.Perry)在46对于公共管理学的主题和内容问题，学者们也提出了各自的见解。波齐曼和斯特拉斯曼1990年出版的《公共管理战略》被认为是第一部较完整的公共管理教科书。在谈到该书为什么使用“公共管理”而非“公共行政”概念时，他们说原因在于公共管理涉及传统的公共行政学所无法包含的两个核心问题：一是战略问题，即关于公共组织的外部环境和它们更广泛的使命和目标问题；二是公共管理不仅在政府机构上出现，而且也在其他公共机构的背景上出现(而公共行政总是与官僚机构相联系)。他们还认为，公共管理注重组织的外部管理，而公共行政着眼于内部管理。对于公共管理学的主题和内容问题，学者47雷尼则认为，公共管理学应着重研究如下三个重要问题：第一，公共组织和管理者的类型之间存在什么样的区别?第二，公共管理所要研究的“政治环境”指的是什么?这些脉胳背景如何影响公共组织及其管理？第三，说公共部门的管理目标是“模糊不清的”是什么意思?目标模糊又是如何影响公共组织及其管理的?1991年雷尼写了一本在美国很有影响的公共管理著作，书名叫做《理解和管理公共组织》。书中宣称：公共组织履行各项关键职能，它们必须加以有效的管理，而本书讨论的正是公共部门的卓越管理问题。该书以组织为焦点，是一本关于公共组织及其管理的综合性教科书。雷尼则认为，公共管理学应着重研究如48林恩(LaurenceE.Lynn)在“公共管理中的理论”一文中着重讨论公共管理所使用的新的概念框架或理论，包括代理关系(委托—代理理论)，市场、等级和小集团，有限理性和认知风格，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构，网络模式，垃圾桶模式，管理工具等等。他也写了一本很好的公共管理(学)入门书——《作为艺术、科学和职业的公共管理》(1996)。林恩(LaurenceE.Lynn49在此，我们顺便看一看英国“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)学者对该学科的研究主题的看法。弗利邪(EwanFerlie)等人在《行动中的新公共管理》(1997)一书[19]中列举了新公共管理必须研究的四个重要的且有争论的主题：——公共部门与私人部门之间的差别和相似性；——组织变迁；——正在变化着的公共管理主体的角色与关系；——公共服务组织的战略顶层。由此可见，英国学者所强调的新公共管理(学)的主题与美国的公共管理学的主题是相似的。在此，我们顺便看一看英国“新公共管理”50综上所述，我们可以将公共管理新途径的基本特征及其与传统的公共行政学的区别概括为如下几点：第一，公共管理学将研究的对象由政府行机关扩大到其他非政府组织的公共机构(非赢利组织、第三部门)甚至私人部门的公共方面；而传统的公共行政则局限于官僚机构的研究上。第二，公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题。综上所述，我们可以将公共管理新途径51第三，公共管理学更具跨学科、综合性的特点，传统行政学主要建立在政治学的基础上尤其是将官僚体制理论和政治—行政二分法作为其理论基础；公共管理学的研究者来自于广泛不同的学科，他们充分吸收了当代各门科学的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相溶合。因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。第三，公共管理学更具跨学科、综合性的52第四，公共管理学既是实证的(重视经验研究，从经验中汲取出知识)，又是规范的(提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为)。因此，案例分析成为公共管理的一种核心研究方法，这就有别于传统公共行政学过多地局限于规范研究，囿于普遍适用的“行政原则”的探讨。第四，公共管理学既是实证的(重视经验研53第五，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式。因此，与传统行政学相比，它更具现实性。当然，公共管理途径或范式目前正在成长中，尚未成熟，人们对它有大量的批评。有许多批评的确击中其要害，或是指出了它的局限或一些无法解答的难题。然而，作为一种超越传统公共行政学和政策分析的新途径或新范式，公共管理被认为是代表了公共部门管理研究的发展方向，它更具生命力，更有前景。第五，公共管理学将自身建立在当代公共54参考文献（阅读文献）陈振明.评西方的新公共管理范式.中国社会科学，2000(6).陈振明.什么是公共管理:相关概念辨析.中国行政管理，2001（2）陈振明.公共管理范式的形成与特征.中国人民大学学报，2001（1）陈振明.从公共行政学、新公共行政学再到公共管理学.政治学研究，1999(6).陈振明.走向一种‘新公共管理’的实践模式[J].厦门大学学报，2000（2）陈振明.公共管理发展的背景与特征[J].中国行政管理，1999（12）陈振明.政策科学的研究纲领[J].中国社会科学，1997(4)陈振明.是政策科学，还是政策分析[J].政治学研究，1996(6)参考文献（阅读文献）陈振明.评西方的新公共管理范式.中国社55从公共行政学、政策科学到(新)公共管理学——公共部门管理研究领域的“范式”变化陈振明从公共行政学、政策科学到(新)公共管理学——公共部门管理研究56作为一个相对独立的研究领域或学科，公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。在100余年的发展历程中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学(在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为“新公共管理”)。在西方特别是在美国，从公共行政(PublicAdministration)到公共政策(PublicPolicy)和“公共管理”(PublicManagement),并不仅仅是学科术语使用习惯的不同或时髦不时髦的问题，也不只是该领域的学院或研究所为吸引学生而采用新招牌的问题，它们代表了公共部门管理研究发展过程中依次出现的三种研究途径或范式。作为一个相对独立的研究领域或学科，公57在美国以及西方的文献中，公共部门管理尤其政府管理研究领域的最常见的术语是“公共行政”、“公共事务”、“公共政策”和“公共管理”(PublicAdministration,PublicAffairs,PublicPolicy,andPublicManagement),相应地，这一领域的学院(研究生院)，也叫做公共行政学院(二战以前流行),公共事务学院(50、60年代流行)，公共政策学院(60年代末到70年代时兴)和公共管理学院(80、90年代的时髦名称)。这几个表示该研究领域的术语的词义含糊，往往被当作同义词使用。但我们倾向于将它们看作该领域在不同历史时期的学科名称，代表了不同的研究途径或范式。在美国以及西方的文献中，公共部门管理58一、公共行政学的传统公共行政学的传统形成于本世纪20、30年代，其思想基础奠定于19世纪末、20世纪初，它的主导地位一直持续到本世纪60年代。1．思想基础西方公共行政学的思想基础是由威尔逊和马克斯.韦伯等人所奠定的。有西方学者说，传统的公共行政理论的主流，是上个世纪末从欧洲大陆的公法和政治科学中发展而来的，最典型地体现在W.威尔逊和德国学者Ｍ.韦伯的论文中。一、公共行政学的传统公共行政学的传统形59

（1）威尔逊的“行政(学)之研究”1887年，美国学者W.威尔逊(WoodrowWilson)发表了著名的“行政(学)之研究”一文，这成了公共行政学诞生的象征性标志。该文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统，它“无论是在洞察力、说服力和影响力等方面，都堪称是杰作”（沃尔多语）。该文涉及三个主题：——说明行政研究领域的历史；——确定这个领域的研究主题；——决定这一领域的最好的研究方法。

（1）威尔逊的“行政(学)之研究”60在威尔逊看来，行政科学不仅要研究人事问题，而且要研究一般的组织与管理问题，他关心组织的有效性和效率，即生产性。威尔逊的行政学思想是建立在政治与行政之间的明显划分的基础上的，这种政治与行政的二分法在古德诺（FranJ.Goodnow）的著作中得到系统的发挥，成了公共行政学传统的一大特征。在威尔逊看来，行政科学不仅要研究人事问题，而且61（2）韦伯的官僚制理论马克斯·韦伯（MaxWeber）的官僚制（科层制）理论构成西方公共行政学的另一个思想基础。他的著作尤其是《社会组织与经济组织理论》（1922）这一论著中对官僚制作了系统的分析。“官僚制”(Bureaucracy)被用来表示一种特殊的组织结构安排，也被用来表示一种特殊的行为模式──一种不被严格限制在正式官僚机构上的模式。他将官僚制看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，它的三个最重要的特征，即劳动分工、层级结构和对事不对人的法规。（2）韦伯的官僚制理论62（3）科学管理学派的思想公共行政学传统的另一个理论来源是上个世纪一、二十年代的科学管理学派的思想。这个学派的创立者泰勒（FredricW.Talor）在《科学管理原理》（1911）中提出管理的四类责任或条件：认真细致地收集由工头和工人多年积累起来的大量知识、经验和技巧；对工人的科学挑选及其后的进一步开发；将管理科学与科学地挑选与培训工人结合起来；在工人和管理者之间公平地划分实际的工作职责。（3）科学管理学派的思想63科学管理运动的另一代表人物、法国的法约尔（M.Fayal）在《工业管理与一般管理》（1916）一书中：——确定了工业企业的六大类活动（技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政活动）；——认为行政管理活动包含了五种职能（计划、组织、指挥、协调和控制）；——提出了行政管理的十四条原则（劳动分工，权力和职责，纪律，命令统一，个人利益服从整体利益，报酬，集权，权力线，秩序，公平，人员任期稳定，首创精神和集体精神等）。科学管理运动及其学说对西方行政学传统的形成产生了重要影响，行政学者将科学管理的原理、方法和技术应用于公共部门，并利用和发挥了法约尔等人的管理职能和管理原则。科学管理运动的另一代表人物、法国的642．公共行政学传统的形成到了本世纪20、30年代，由于政府改革运动、科学管理运动和政治学中的新学科方向的推动，公共行政学的传统得以形成，其典型的标志是1926年在美国出版的两本权威的行政学教科书：怀特（LeonardD.White）的《行政学研究导论》和威洛比（WilliamF.Willoughby）的《公共行政学原理》。古利克（LutherGulic）和厄威克（LyndalUrwic）1937年编辑出版的《行政科学论文集》收入了这一时期的行政学的代表性论文，可以说集公共行政学传统的大成。古利克在书中还提出了管理过程的七环节理论（POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算）。2．公共行政学传统的形成653．传统的公共行政学的“范式”（1）公共行政学采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域。公共行政学的倡导者注重对正式的政府机制即官僚体制以及法律规则制订的研究，而不重视非正式组织和行政管理过程的研究。“通常在于具体地阐述一些政府部门和机构，并使之成为分析的要素”。3．传统的公共行政学的“范式”66（2）政治－行政二分法成为公共行政学的理论基础。国家政府被分解成两种职能及过程：一种是政治领域，即政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党等；另一种是行政领域，包括法律和政策的执行，它所包含的机构及程序才是行政学研究的对象。这种政治－行政二分法的观点在威尔逊的行政理论中已有所体现。古德诺在《政治与行政》一书中对“政治－行政”二分法加以系统的发挥。（2）政治－行政二分法成为公共行政学的理论67（3）公共行政学致力于行政管理的一般或普遍原则的探索。公共行政学者们大都相信，在行政管理领域，存在着一整套与其他科学相类似的普遍原理或一般原则，行政学的任务就是发现它们。这一时期的公共行政学者们一方面由于要使行政管理的研究领域成为一门独立的科学，一方面由于受科学管理学派追求管理的一般原理的示范性影响，所以大都热衷于一般行政管理原理的研究。（3）公共行政学致力于行政管理的一般或普遍68（4）公共行政学强调以效率原则作为最高标准。这一时期的行政学者认为，通过对行政现象的研究，可以推出行政管理的几种原则，如统一指挥、协调控制、功能部门化等，这些原则既概括了行政学的理论成就，又为有效的行政管理提供种种准则，而其中最重要的就是效率标准，即以最小的投入获得最大的效果，所有的管理原则都可以概括为“效率标准”。（4）公共行政学强调以效率原则作为最高标准694．传统公共行政学的局限性以上信念构成了公共行政学的基本“范式”或“研究纲领”，它既反映了早期公共行政学研究的理论成就，又充分显示了其缺陷或局限性。——它采取一种形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；——它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响；——它将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素如公平标准则被忽视）。公共行政学的传统由于学科本身的发展与时代的变迁必然引起批评，并促使其转变。4．传统公共行政学的局限性70

二、对传统的批评与政策科学、

新公共行政学的出现从20世纪40年代到60年代，可以说是对公共行政学传统的批评与该学科的转变时期。这种批评与转变的结果则是新公共行政学与政策科学（政策分析）的出现。20、30年代形成的公共行政学传统由于其内在的缺陷在30年代末开始（尤其是二战后）受到了严厉的批评。这种批判的一个重要背景是社会科学特别是政治学中的行为主义研究方式的盛行，这种行为主义研究方式成了行政学在40年代末开始突破或转变的契机。二、对传统的批评与政策科学、

711．对传统公共行政学的批评战后对行政学传统的批评来自于各个方面，而最有影响的是如下两篇论著：一是罗伯特．达尔（RobertA．Dahl）的《公共行政学的三个问题》（载于美国《公共行政学评论》1947年第6期）；二是赫伯特.西蒙（HerbertA.Simon）的《行政行为：对行政组织决策过程的研究》一书（中文版译为《管理行为》）。这两部论著对公共行政学传统进行了深刻的批判，尽管两者批评的角度有所不同。1．对传统公共行政学的批评72达尔在《公共行政学的三个问题》一文中指出了公共行政学传统所遇到的如下三大难题：——公共行政学与规范价值的关系问题；——公共行政学与人类行为的关系问题；——公共行政学与社会环境的关系问题。达尔得出的结论是：“没有任何一种公共行政科学是可能的，除非（1）规范价值的地位弄清楚了;（2）人在公共行政领域中的属性被更好地了解以及其行为被更多地预测；（3）有各种可以比较的主体，以便从中能找到各种超越国家边界和历史经验的原则和概括”。达尔在《公共行政学的三个问题》一文中73西蒙在“行政谚语”一文以及收入此文的《行政行为》一书中对传统公共行政学的批判主要集中在两个方面：一是对传统行政学特别是古利克和厄威克等人所提出的行政（管理）原则的批判；二是对传统行政学中关于政治与行政二分法观点的批判。在这两方面批判的基础之上，西蒙试图确立一种以决策过程作为核心的新行政学理论。西蒙在“行政谚语”一文以及收入此文的74《行政行为》是一本在西方行政学的发展中一本具有里程碑性质的著作。沃尔多（DwightWaldo）称该书是“40年代行政学转变时期的主要著作”，“它代表着与行为主义相关联的观点和方法对公共行政学所做的直接而强有力的冲击”。然而，西蒙并未实现公共行政学范式的完全转换，他坚持了早期公共行政学的许多基本信念。因此，沃尔多称《行政行为》是一本“自相矛盾的既激进又保守的著作。”《行政行为》是一本在西方行政学的发展中一752．“新公共行政学”1968年，由《公共行政学评论》的主编沃尔多所发起，一群青年行政学学者在雪城大学（SyracuseUniversity）的明诺布鲁克会场举行研讨会,会议的目标是弄清公共行政学的相关问题以及这个学科如何改变以迎接70年代的挑战。会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》为书名结集出版，本书可以说是“新公共行政学”的宣言。2．“新公共行政学”76书中的弗里德里克森（H.GeorgeFredericson）的“走向一种新的公共行政学”一文，在某种程度上可以看作是这次会议的总结，集中地表述了“新公共行政学”的基本观点。该文有三个目的：一是综合明诺布鲁克会议上关于新公共行政学观点；二是探讨新公共行政学与更广泛的行政思想与实践世界的关系；三是解释新公共行政学与组织理论之间的相互影响。书中的弗里德里克森（H.George77按照弗里德里克森的解释，传统的公共行政学试图回答如下的两个问题之一：（1）我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务（效率），或者（2）我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）？新公共行政学增加了这样一个问题，即这种服务是否增进了社会公平。按照弗里德里克森的解释，传统的公共行78新公共行政学以公平为核心，因而拒绝了传统行政学的一系列基本观点。它抛弃了政治－行政二分法的观点，抛弃传统的过于稳定的官僚体制，寻求具有灵活性的行政组织结构或官僚组织形式。这样，分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上是新公共行政学分析组织问题的一些基本概念。新公共行政学有更多是“规范的”，更少是“描述的”，更多“顾客－效果取向”，更少“体制取向”；更多是价值的（但不缺少任何科学性），更少“中立的”。新公共行政学以公平为核心，因而拒绝了79在研究领域及分支的界定上，新公共行政学也不同于传统的行政学。弗里德里克森指出，传统的公共行政学在研究的领域上从未达成一致意见。它把行政学的研究固定在“预算”、“人事管理”、“组织与管理”一类的范畴上，过于狭窄、过于以“组织内部”取向，理论上过于空洞；新公共行政学要求一种划分行政学的新方法，以便更好地理解和把握其研究范围及分支。按照新公共行政学的观点，在公共组织中存在着四种基本的作用过程，即分配过程、整合过程、边界交换过程和社会动机过程，这四种过程适应于理解和改善公共行政学。在研究领域及分支的界定上，新公共行政80新公共行政学的出现既是公共行政学的学科自身发展的必然结果，也是60年代美国社会改革在公共行政学研究上的一种回音。它提出了一系列不同于公共行政学传统的新范式：——强调公共行政学以公平与民主作为行政学的目标和理论基础；——主张政治（政策）与行政的关联性；重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制的研究；——拓展行政学的研究范围，要求采用新的研究方法等。新公共行政学强调以“社会公平”为核心，实际上是一种民主的行政理论，与美国政治学的先驱汉米尔顿、麦迪逊等人在《联邦党人》以及托克维尔在《美国民主》中所表达的民主行政理论具有明显的渊源关系。新公共行政学的出现既是公共行政学的学81新公共行政学的出现是战后对传统行政学的批评的进一步发展，可以说是公共行政学“范式”的一次变化。但是，它缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终取代传统的公共行政学而成为行政学研究的主导范式。新公共行政学的出现是战后对传统行政学823．政策科学几乎在与新公共行政学出现的同时，西方（美国）的行政学研究领域出现了另一个影响更深远、更广泛的趋势，即20世纪60年代末、70年代初兴起的政策科学或政策分析研究（其先导是40年代末50年代初拉斯韦尔和林德布洛姆的政策科学或政策分析思想）。政策科学的倡导者针对传统行政学过分强调官僚体制的研究、政治－行政的二分法等弊端，强调对政策制定系统及过程的研究，形成了政策科学的研究“范式”，一些政策科学家主张用政策科学或政策分析研究来取代传统的公共行政学研究。3．政策科学83三、（新）公共管理范式的兴起与特征1．“（新）公共管理(学)”的涵义与背景(1)“公共管理(学)”一词的理解一是将它等同于公共行政(学)，这是那些坚持传统范式的学者们即公共行政学派所主张的。例如，罗森布罗姆(DavidH.Rosenblom)的《公共行政学》就持这种看法。二是将“公共管理(学)”当作公共行政(学)的一个分支，即专门研究行政管理方法、技术与技巧的这一部分。这以奥特(J.StevenOtt)等人主编的《公共管理精华读物》(1991)为代表。三、（新）公共管理范式的兴起与特征184三是将“公共管理”当作一种与传统的公共行政学、公共政策范式(途径)相竞争的新范式或新途径。这是目前许多学者的看法，如波齐曼(BarryBozeman)和斯特拉斯曼(JeffreyD.Straussman)的《公共管理战略》(1990)、雷尼(HalG·Rainey)的《理解和管理公共组织》(1991、1998)，休斯(OwenE.Hughes)的《公共管理与行政》(1994、1998)以及大量的“新公共管理”(NPM)或“管理主义”学者的著作(作者本人所持的也是这种观点)。三是将“公共管理”当作一种与传统的公共行政85(2)“（新）公共管理(学)”兴起的背景一方面，20世纪从70年代开始，西方各国的公共管理（政府管理）遇到了前所未有的严峻挑战。战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干预，导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现；政府管理也危机四伏：政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效乃至政府失灵。这在客观上引发上70、80年代西方政府改革的浪潮。无论是传统的公共行政学理论，还是新公共行政学理论都无法解释政府管理所面临的这些新问题，更无法为当代政府管理实践尤其是政府改革提供有效的理论指导。(2)“（新）公共管理(学)”兴起的86另一方面，70年代以后，西方社会科学在经历了长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋向。各种与政府管理密切相关的学科取得了长足的发展，出现大量的新流派、新理论和新方法，并开始围绕政府管理问题的解决而交叉、融合，为政府管理研究的突破奠定了坚实的基础。

另一方面，70年代以后，西方社会科学87正是在公共部门管理实践的推动以及社会科学发展的内力的推动，20世纪80年代中后期在美国出现了一种（新）公共管理（NewPublicManagement）运动。

这种运动的目标是以政府和其他公共部门管理问题的解决为核心，融合各种学科相关的知识和方法，创立一个公共管理（尤其是政府管理）的新知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。

正是在公共部门管理实践的推动以及社会科学发展的882．公共管理范式的兴起作为公共部门管理研究领域的新途径(第三条途径)是在20世纪70年代开始由美国大学的公共政策学院和商学院中发展起来的。70、80年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。波齐曼(BarryBozeman)和凯特尔(DonaldF.Kettl)等学者对此作了清楚的说明。波齐曼在“两种公共管理概念”一文中说，在70年代末的美国大学中，几乎同时出现了两种明显不同的公共管理途径：一种是来自于公共政策学院的“政策途径”(ThePolicyApproach)，简称为“P-途径”；另一种是来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”(TheBusinessApproach)，简称为“B-途径”。2．公共管理范式的兴起89（1）“P-途径”。在波齐曼看来，公共政策分析或政策科学是一种以政策研究定向，重视定量分析方法尤其是经济学分析手段的一种新学科，公共政策学院部分地是以与旧的公共行政学院决裂的方式创建起来的。然而，这种新学院或新学派很快发现了自己的局限性：停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究；实际的公共部门管理很少要求正式的定量分析或重大的政策设计，却对政策执行或政策管理有更多的要求。公共政策学院需要某些与公共行政学相类似的，但又与这个旧的学科有区别的东西。公共管理正是在70年代开始兴起的“执行研究”热潮中，作为这种解决办法而出现的。70年代中期，公共政策学院的教师们开始使用“公共管理”一词，并开始设置“公共管理”课程。（1）“P-途径”。在波齐曼看来，公共政策90普雷斯曼(JeffreyL.Pressman)和韦达夫斯基(AaronWildavsky)所发起的政策执行研究(“执行运动”)把焦点集中在政府的项目(Program)而不是如传统行政学那样集中在机构(Burau)上。将项目作为基本的分析单位，机构方面的重要性不再由它自身所决定，而是由它与公共项目绩效的相关性所决定。许多执行研究的学者将执行研究看作是一种新的东西(既不同于政策制定研究，也不同于传统的行政研究)。凯特尔认为，执行研究从两个方面推动了公共管理的发展：一是执行研究将问题的焦点由组织(尤其是结构和过程)转移到公共项目及其产生的结果上；二是执行研究超出了公共行政学，也超出了政治学而达到一个更广泛、综合的跨学科基础。普雷斯曼(JeffreyL.Pr91（2）“B-途径”。为公共管理的发展做出贡献的还有商学院的学者们。——“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。——在如何看待公共组织与私人组织的关系问题上，P-途径主张“公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同”(W.Sayre名言)；而B-途径往往相反，强调这两种组织及其管理的相似性，较少对两者加以区别。

——B-途径关心发展出经验理论，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式；它把焦点集中在战略和组织管理上(公共管理对战略管理的重视主要来自于B-途径)。然而与P-途径不同，B-途径仍然更多地以过程取向，因此，传统公共行政学中关于组织设计、人事管理、预算一类的主题也是B-途径的学者感兴趣的。（2）“B-途径”。为公共管理的发展做出92按照波齐曼的说法，公共管理这两个来源或途径有其各自的体制与职业上的背景或基础：

P-途径主要来自于公共政策学院，并流行于“公共政策分析与管理学会”中，其研究成果(论文)最常见于《公共政策分析与管理》杂志；

而B-途径主要来自于商学院，并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用，其论著最常见于《管理科学评论》、《管理科学院院刊》和《公共行政评论》等杂志。

按照波齐曼的说法，公共管理这两个来源或途径有其93波齐曼将这两种途径加以比较，认为两者有某些共同点，如以组织外部定向(即关心行政机构以外的东西)，强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。这两种途径又各有所长：P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话；而B途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。波齐曼将这两种途径加以比较，认为两者94经过70、80年代的孕育和进化，公共管理的P-途径和T-途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。1991年9月20—21日来自全美的73位学者汇集于MPA项目发源地的雪城大学麦克斯韦学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会(TheNationalPublicManagementResearchConference),这可以说是公共管理新范式诞生的象征性标志。经过70、80年代的孕育和进化，公共管95这次