2014天则ppp论坛会议

上海PPP讨论提纲2上海的PPP实践关于PPP的基本观点13两个案例关于PPP的基本观点1什么是PPP的正确认识？1.关于PPP的基本观点

1PPP不是融资方式，而是基础设施和公共服务供给方式的转变2PPP是政府利用市场企业的能力和效率提供基础设施和公共服务的制度安排3成功的PPP离不开在事前良好的制度设计，否则，PPP项目必然失败4PPP倒逼政府提升公共服务管理的专业能力，也需要借助外部专业力量PPP：国际上发展阶段PPP：市场成熟曲线成功的PPP必备要素：对英国PFI/PPP的总结项目实施资金效能价值风险管理服务监管

风险分担合作

监测

支付激励成功的PPP必备要素：对英国PFI的总结资金效能价值（ValueforMoney,VFM）是能够满足要求的项目周期成本和质量的最佳组合。政府在考虑公私合作项目是否达到资金效能价值时，往往将公共部门成本看作考量的基准(PublicSectorComparator)。如何实现资金效能价值？资金效能价值VFM确保交易意义（顶层审核）…明确项目目标（顶层管理）...合理采购程序（项目管理）…获得最好交易（投标质量）…上海的实践2三个阶段+一个《办法》PPP：为什么是现在？BOT：以融资为目的（1995-2004）特许经营：政府向企业授权（2004-2014）PPP：政府与企业合作（2014-现在国家力推PPP：完善制度，明确政府与市场的边界PPP的三大功能：融资+效率+制度（规范政府与市场）上海的三个阶段1、资金短缺阶段（1995-2000）初期的PPP，主要是为了解决基础设施项目初始投资的融资困难

以大场水厂和两桥一隧为代表，固定回报的BOT

高速公路招商、越江设施招商2、引进资金与先进技术和管理并重阶段（2000-2005）

PPP在引进先进技术、先进管理方面的优势日益得到重视，放开市场让外资、民营资本进入公共服务领域的机制优势得到释放

浦东自来水招商、老港四期BOT为代表

竹园污水一厂、二厂BOT、嘉定医废BOT为国内社会资本3、系统性推进政企分开

2005年后，顺应本市国资国企改革的要求，政府部门与城投、久事、申通地铁等政府投资公司行政脱钩，下属建设运营类企业划入。

城投：水务+环境久事：公交申通：地铁申能：能源

《上海市城市基础设施特许经营管理办法》：主要内容2011年5月1日《上海市城市基础设施特许经营管理办法》正式实施提供了上海市城市基础设施特许经营指导性框架确立特许经营统筹协调管理体制明确特许经营投融资机制强化特许经营政府监管职责界定了政府和企业的基本边界关系形成符合现代化国际大都市发展要求的城市基础设施建设、管路、运营和监管体系。主要内容目的：规范管理、提高服务质量、保障公共利益和安全、保障企业利益定义：政府依法选择、授权企业提供公共产品与服务适用范围：供水、供气、污水处理、垃圾处理、道路和公路、轨交方式：BOT、TOT、其他方式特许经营者选择方式：竞争招标或竞争性谈判投资回报方式：向消费者收费、开发权益、政府补贴定价和调价方式：价格由政府主管部门核准确定，调价依法依协议确定经营期限：不超过30年服务规范：按协议提供安全、合格、持续、普遍的公共服务信息报送：企业提交发展规划、年度经营计划、年度经营报告、年度财务报告等送实施机关备案标准合同变更机制两个案例2老港垃圾填埋场、竹园一厂老港四期生活垃圾填埋场BOT

国际招商竞争授予20年BOT特许经营权

2004年ONIX与中信泰富组成的联合体与上海市城投环境组成合资公司，负责老港生活垃圾卫生填埋场四期的投资、设计、建设、运营和维护。特许期20年。项目1期投资5.6亿元，总投资10亿。正式商业运营期间，以月实际日平均填埋量的不同（从3500-7700T）对应从76-60元不同的阶梯价格体系。并根据物价指数进行调节，建立法律方面的变更机制。

老港垃圾填埋场四期交易结构

城投公司四期项目公司市容环卫局特许权协议垃圾供应与结算协议供应结算城投环境公司投资中选投资者合资协议与公司章程40%60％世行APL贷款世行APL转贷其他长期债权融资融资承诺设计、建设、运营管理方案项目运作结构与招商文件框架老港四期：融资结构资本金：不得低于项目一期投资的30％项目公司股权比例结构：上海城投环境投资有限公司40％选定的投资人60％其中外国投资者股权比例不得低于40%投资竞争人的融资承诺：如世行APL贷款未落实或不足，需自行负责安排该部分融资草签协议后6个月内完成融资世行APL贷款：由城投环境公司作为贷款主体，并转贷给合资项目公司老港四期：成果招商目标取得的成就引进先进技术采用垂直防渗+双层人工水平防渗为核心的系统工程体系。雨污水分流系统、高效的渗滤液处理系统、压实密度高达1.2-1.3吨/m2。合理的垃圾飞扬物治理；填埋作业采取分层压实、日覆盖、中间覆盖和堆坡填埋后的终场覆盖工艺，推机作业摊铺及压实机压实作业。应用现代计算机信息管理系统，保证运营达标。引进先进管理经验建立了一套比较完整的管理制度。引进高学历、懂专业的白领人员。吸引教授级专家作技术支撑。企业经理职业化。培训同员工职业生涯结合，高投入、纵深化。形成完整的激励制约机制。组织结构设置合理，各部门相互合作，又严格制衡。严格控制成本。形成完整的运营报告制度，高度重视信息化，财务报告重视企业对环境影响的信息批露。推动垃圾处理市场化改革作为上海市首个垃圾填埋场特许经营项目，起到了良好的社会示范功能，为老港3期起到表率作用，推动垃圾处理行业的企业化改革，市场化运作。老港四期：项目实施1.明确项目目标（1）有清晰的招商目标：引入资金特别是先进技术和管理经验；降低垃圾处理的综合成本；推进垃圾处理市场化改革。

2.合理采购程序（1）有明确的项目小组工作模式：外部顾问的聘请根据经验经过比选产生。（2）用竞价方式确定合理价格：政府没有相关的历史数据，行业的竞争性不足，无法精确评估、测算老港四期项目的成本。但考虑到行业的特殊性以及对投标人竞价的充分利用，最后确定的价格比较合理。

3.获得最好交易（1）竞争性的招标程序：招标中竞争压力一直保持到最后。（2）公正的评审程序：比较完善的资格预审制度、竞争性招标程序以及系统的招标评级体系，程序较为公正。为保留灵活性，没有给出每个投资竞争人的具体分值。老港四期：风险管理和合作

1.风险分担（1）项目公司承担设计、建设和不能如期完工的风险；（2）项目公司承担运营、维护和移交的风险；（3）融资风险由各方股东分别承担;

（4）环卫局承担垃圾供应的风险，但对保底垃圾运送量承诺不足。政府对保底垃圾运送量承诺不足，不愿承担责任，使建设规模的不确定性加大，投资者的报价提高。（5）重要法律变更的风险由双方共担法律变更造成资本投资支出超过50万美元或经常性支出增加相当或超过五十万元人民币，该数额每年递增10%，经审计可以附加费或延长特许期的方式给予补偿。相反，则调整垃圾处理价格和缩短特许经营期。（6）应急填埋的风险由双方承担。为上海市应对突发事件提供处置场所。项目公司发生的合理费用，报环卫局审核批准后予以补偿。基本上秉承了“由最有能力管理风险的一方来承担相应风险”的风险分配原则

老港四期：风险管理和合作2.合作（1）建立有效的沟通机制——由项目公司代表3名（各方股东各派一人），政府代表3名（环卫局2名，城投1名）组成协调委员会，不定期召开会议，解决对于填埋场建设、调试、运营及维护的争议。（2）争端解决机制争端先通过协调委员会解决，如果不行交由专家小组讨论，最后才是仲裁。（3）收益分享投资超标或者节约都有项目公司自己承担；沼气发电除自用外，如果要对外上网，则必须经过政府的同意，要么和政府分享收益，要么抵扣垃圾处理费。老港四期：政府监管和收费机制1.市场准入监管通过竞争性的国际招商保证进入者的质量，通过《特许权协议》从法律上保证合资企业的特许权。

2.技术服务监管设计——《特许权协议》“技术规范与要求”；建设——国家卫生填埋场的标准，关键功能指标采用国际先进标准；运营及封场后处理——建设部《城市生活垃圾填埋场无害化等级评估办法》；监管方式主要实行三级监管：政府、中介和项目公司。环卫局下属的废弃物管理处受环卫局委托进行现场监管。监督的费用——检验合格，监督检查的费用由环卫局承担，否则由项目公司建设承包商、运营维护承包商的招标按世行招标程序，接受环卫局监管；

3.其他方面的监管

财务监督、环境监管4.支付机制——正式商业运营期间，以月实际日平均填埋量的不同（从3500-7700T）对应从76-60元不同的价格体系。并根据物价进行调节，建立法律方面的变更机制。在监管和支付环节主要的问题为：（1）短期内（1-3年），支付机制运行不畅。目前已理顺（2）对不履约或者不合格履约的惩罚未直接体现在支付机制中，支付机制不直接和绩效挂钩，激励、约束作用不强。结论从老港项目的合同谈判过程以及文本来看，几近完善，但是由于政府支持力度不足、支付机制不尽完善、激励机制不足。老港四期：政府监管和收费机制竹园一厂BOT：资金技术管理并重BOT招标竞争授予20年特许经营权

2002年6月，上海市水务局通过公开竞争，授予上海友联企业联合体竹园一厂的投资、建设和运营权。项目总投资6.2亿元，日处理能力170万M3/d，污水处理费单价0.222元/M3项目概况竹园污水一厂项目主要经营：污水处理工程建设，污水处理，污水处理工艺咨询，污水处理设备保养维修等。注册资本：46000万元。公司股东：上海市城市建设投资开发总公司：持股比例48.31%；上海阳晨投资股份有限公司：持股比例25.11%；上海阳龙投资咨询有限公司：持股比例26.58%。特许经营项目概况竹园污水一厂项目概况项目包含投资、建设和20年特许经营权（2004.8.1-2024.7.31）工程地址属合流一期工程续建工程，占地44.39公顷，日处理污水170万m3/d规模。特许经营权协议方：上海市水务局水价结算方：上海市城市排水公司一期建设资金6.84亿元，其中30%自有资金，70%银行贷款二期建设资金12.04亿元，其中30%自有资金，70%银行贷款竹园污水一厂特许经营权协议主要内容一、竹园公司概况水务局授予竹园公司在建设期和/或特许经营期内独家的权利以：

融资和建设、运营和维护、协议中规定的适用于项目的土地、处理的污水达标排放。竹园公司遵循协议规定：

在建设期和/或特许经营期内自行承担费用和风险负责进行项目融资、建设、运营与维护现场设施；应政府有关和/或相关行业的要求，项目公司应对污水处理厂升级或扩容，在合理的基础上进行配合，并提供必要的协助，项目公司对该等相关项目具有优先投资权；在特许经营期结束时，项目公司应根据协议将项目设施的所有权利、所有权和权益无偿移交给谁去局或指定的机构。竹园污水一厂项目BOT协议及价格组成一、竹园公司概况升级改造工程规定水量污水处理服务费价格为每立方米0.6582元，超进水量污水处理服务费价格为每立方米0.1648元运营年污水处理服务费价格

（元/m3）超进水量污水处理服务费价格（元/m3）升级改造工程开始商业运营之日起三年内PFPvPFPv0.38820.27000.01110.1537合计（P）0.65820.1648污水处理服务费价格竹园污水一厂项目一、竹园公司概况设计规模：170万m3/d；污水处理工艺：带硝化功能的活性污泥法工艺；污泥处理工艺：浓缩处理后进行离心脱水，最终外运处置；设计出水标准：GB18918–2002二级；综合特点：规模大、占地小、池体深、工艺全项目名称处理水量(万m3/d)CODcr(mg/L)BOD5(mg/L)SS(mg/L)NH3-N(mg/L)TP(mg/L)设计进水170

250120150304设计出水

100303025(30)3设计处理水质水量竹园污水一厂项目竹园第一污水处理厂规模：170万m3/d服务人口：约512万；服务面积：约215km2；服务范围：浦西：普陀、长宁、静安、闸北及部分黄浦、虹口、杨浦等地的合流一期污水浦东：外高桥地区的污水服务区域一、竹园公司概况竹园污水一厂项目诚信经营，接受严格监管二、运行处理情况监督监测单位监督监测（次/年）备注例行监测飞行监测上海市排水公司7224全年外部监测多达128次，约每3天就有1次外部监测，监测结果均未超标，与竹园一厂自测值也能吻合。浦东新区监测站016上海水环境监测中心012上海市环境保护监测站04合计7256外部监督性监测情况竹园一厂每月接受排水公司、排水管理处、新区环保局、市环保局等各级主管单位例行监测和飞行监测，监测频次具体如下表。竹园污水一厂项目二、运行处理情况运行指标201120122013设计标准一级B标准处理水量(万m3/d)148.3151.11152.75