第三章 公共事业管理的主体系统5.31

第3章公共事业管理的主体系统

PublicAffairsofAdministration本章学习目标1.政府及其基本属性和基本职能2.现代市场经济条件下的政府职能3.政府是公共事业管理的主体和核心4.非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分5.当代中国公共事业管理中的非政府组织第1章公共部门人力资源管理概述PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统3.1公共事业管理中的政府

1.政府的概念政府是人类文明发展的产物。历史上关于政府产生的主张和理论：(1)“止争论”：韩非、墨子等；认为国家和政府的产生在于止争，刑和政的产生是为了使人趋利避害。(2)自然论：亚里士多德，人是天然的政治动物，政府起源于人类倾向于过社会生活的本性和维护秩序、控制社会的需要。政府及其基本属性和基本职能

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第三章公共事业管理的主体系统

(3)社会契约论：霍布斯、洛克、卢梭，政府是人产为摆脱自然状态的不便而自愿订立契约的结果，目的是为保护人们的生命、财产和自由。

(4)社会分工论：摩尔根，政府起源于社会分工，政府是公共事务的管理从一般社会活动中分离出来并逐步制度化的结果。

(5)马克思主义认为：原始社会后期，生产力提高，产品有了剩余，随着私有制、私有观念的出现，产生阶级；氏族部落的公共组织逐渐变为奴隶主的统治机构，从而产生国家，即维护阶级统治、实施阶级压迫和社会管理的机器。3.1公共事业管理中的政府

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第三章公共事业管理的主体系统政府及其基本属性和基本职能

1、中国古代的政府观点中国古人称政府为宰相治理政务的处所，所谓治理政务的处所，不仅是处理这些权力的执行者，也是处理立法、司法等部分事务的所在。实际上，这既是一种统治机关，也是一种执行和管理机关。2、中国近现代的政府观点孙中山先生将国家权力分为民权和治权，就是人民权（政权）和政府权（治权）。人民权包括选举、罢免、创制、复决等四种权力。政府权包括立法、行政、司法、考试、监察等五种权力。把政府视为包括立法、行政、司法事务的统治、执行与管理机关。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统3.1公共事业管理中的政府

3、中国现代政府观点（1）政府仅仅作为国家行政机关。在社会主义国家，这种看法较为普遍，政府一般被定义为国家行政机关，如将国务院、政务院、部长会议等称之为政府。（2）政府有广义和狭义两种解释。狭义认为政府是指中央和地方各级国家权力机关的执行机关或者国家行政机关。广义认为，国家的立法机关、行政机关和司法机关，都称之为政府4、近现代西方人的政府观点在实行总统制的国家，政府一般是指中央和地方全部立法、司法、行政机关。而在实行议会内阁制的国家，政府通常是指中央和地方的行政机关。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统3.1公共事业管理中的政府

所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。广义政府是指行使国家权力的所有机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即行政机关。

公共事业管理中的政府，主要是行政机关；在一定范围内（公共事业立法、司法行政等），也涉及立法机关和司法机关。

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第三章公共事业管理的主体系统政府及其基本属性和基本职能

亚里士多德根据统治者人数的多少把政府分为3类：个人统治的君主政府、少数人统治的贵族政府、多数人统治的共和政府。根据立法、行政、司法机关的相互关系，资本主义国家的政府可分为内阁制政府、总统制政府、半总统制政府、委员会制政府等。其中，总统制政府与内阁制政府是资本主义国家最主要的2种政府类型。马克思主义根据国家的性质把政府分为奴隶制国家政府、封建制国家政府、资本主义国家政府和社会主义国家政府4种。政府及其基本属性和基本职能

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第三章公共事业管理的主体系统1.民主共和制资产阶级国家普遍采用的一种政体形式。共和范围形式上包括全体公民在内（与贵族共和制的区别），最高国家权力由多人执掌和行使，权力执掌者由选举产生，任期限定。2.君主立宪制君主立宪制就是将以前的以国王皇帝手中的立法权、行政权过渡到以宪法为中心的国会中但国家任然保留君主。PublicAffairsofAdministration

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政府及其基本属性和基本职能

民主共和制可分为资本主义国家的与社会主义国家的两种。资本主义国家的民主共和制主要有两种：议会制共和制；总统制共和制。这两者的根本区别是立法机关与行政机关关系的不同。议会制共和制的议会是国民的代议机关，拥有立法、组织和监督政府等权力，议会制共和制的总统只拥有虚位，没有实权。总统制共和制的总统既是国家元首，又是政府首脑。总统总揽行政权力，统率三军。实行议会制共和制国家有：意大利、德国、芬兰、奥地利、印度、新加坡等。（可简称为“德意芬、新奥印”）实行总统制共和制国家有：美国、墨西哥、巴西、阿根廷、埃及、印度尼西亚等。（可简称为“印尼、阿根和巴西，埃美墨”）。一般情况下，资本主义国家中，凡是实行君主立宪制和议会制共和制的国家，国家首脑称为首相或总理；实行总统制共和制的国家首脑称为总统。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统社会主义国家的代议民主共和制的具体表现形式也有多种（包括曾有过的），如苏维埃（前苏联）、代表团制（前南斯拉夫）、人民会议制（朝鲜）、人民代表大会制度（中国）。人民代表大会制是中华人民共和国的根本政治制度，是指中国各族人民按照民主集中制原则，定期选举产生自己的代表，组成各级人民代表大会，作为人民行使国家权力的机关，其他国家机关由人民代表大会产生并对其负责。我们的国家元首称为主席；行政首脑称为总理；党的最高领导称总书记。

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第三章公共事业管理的主体系统3.1公共事业管理中的政府

君主立宪制亦称“有限君主制”，是资本主义国家君主权力受宪法限制的政权组织形式，是资产阶级同封建势力妥协的产物。有二元制和议会制两种。二元制的君主立宪制，是君主和议会分掌政权，君主任命内阁，内阁对君主负责，君主直接掌握行政权，而议会则行使立法权，但君主有否决权。如1871—1918年的德意志帝国和明治维新后一段时间的日本。在现代，二元制的君主立宪制只有个别国家实行。议会制的君主立宪制，则仍为现代不少资本主义国家所采用，如英国、荷兰、比利时、丹麦、挪威、瑞典、泰国、日本等。是在君主立宪的基础上随着近代政党的形成和议会作用的加强而逐步确立起来的。在这种制度下，议会掌握立法权，内阁由议会产生并对议会负责，君主的实际权力减弱，其职责大多是礼仪性的PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统补充1.民主共和制：所谓『总统制』（presidentialism），是指总统由民选（间接选举或直接选举）产生，任期固定，身兼行政大权，而且除非遭受弹劾或主动请辞，不因国会不信任而去职的制度。在此一制度之下，行政、司法、立法三权之间，各有清晰执掌，彼此制衡。行政权与立法权相互独立，不相统属。特征：总统既是国家元首又是政府首脑，总揽行政权力，公布法律、发布命令毋需副署。行政机关和立法机关相互独立。作为立法机关的议会，其议员不能兼任行政职务；而作为行政机关的政府官员，也不能兼任议员。由当选的总统组织政府；政府官员由总统任命，向总统负责总统的选举与议会的选举分别进行，国会中的多数党不一定是执政党。总统与议会的任期相对内阁制固定。议会不能对总统投不信任票，总统亦无权解散议会。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统优点：总统在任职期间，没有因政见不同而倒台的风险，可以积极推行政策，在行政与立法相互制约的情况下，行政权力高度集中，运作效率充分发挥，适应形势的变化。缺点：在议会中反对党占多数时，行政与立法常在个别问题上陷于僵局，如总统执行错误政策，选民与议会也不能在其任期届满之前使其下台。另外，总统权力非常大，易形成独裁统治。（2）议会民主制，也称议会制或内阁制，在采用这种政治体制的国家中，立法机关与行政机关并不完全分立。议会民主制一般实行于民主国家，因此存在着多个参加议会差额选举的政党。议会内阁制的政府首脑(行政首长)与国家元首(headofstate)分开，其国家元首通常是仪式性职务，不享有实际的行政权。

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第三章公共事业管理的主体系统

议会制下的行政中枢为政府的内阁，由政府首脑（一般称为总理或首相）领导。总理或首相以及全体内阁成员一般也是从议会议员中产生，并在任职后保留议会中的议席。政府首脑往往由议会多数党领袖担任。但是，当多数党的席次不过半数时，几个少数党也有可能通过建立同盟积聚过半议席从而获得任命政府首脑的权力，此时的政府称为联合政府，内阁称为联合内阁在很多国家，内阁或内阁内的任何成员都可以通过议会对其的不信任投票而被免职。此外，政府首脑也可以决定解散议会，经过向国家元首礼貌性报告后，由元首下令重新举行国会选举PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统在议会民主制国家中，国家元首和政府首脑的职务分开。在大多数议会民主制国家中，国家元首（君主或是总统）是象征性的职位，只拥有些无关政局的权力，例如公务员任命权与签署法令，接受外国使节等。不过国家元首也会保留一些在紧急状态中可以使用的特别权力，但是大多数情况下（无论是依惯例还是依法律规定）此类权力是在得到政府首脑支持后才会得到实行。国家元首的命令必须经由政府首脑的副署才能生效，元首依法不能自行发布政令。优点政府首长（首相／总理）由立法机构最大政党的党魁出任，以确保政府的政策在立法机构得到支持

行政和立法机构有联系，可提高政府效率和避免政变发生

虽然任期不限，但立法机构可随时罢免不称职的政府首长

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第三章公共事业管理的主体系统缺点：议会民主制在欧洲大陆遭遇到的另一个挑战是小党执政所带来的政治不稳定和极端政党的上台。小党执政往往导致政府遭到议会频繁的不信任投票，从而引起一波又一波的政治危机。半总统制，又名双首长制、议会执政府制，是一种具有总统制的实质，但在形式上保留议会制的政体。半总统制的总统作为国家元首掌握行政大权，内阁有相对较稳固的地位，国会权力相对缩小。半总统制有以下几个特征：1.总统为国家真正的权力中心，由国会选出的总理只是辅助性质2.内阁的实际权力大大减弱，但其地位稳定，政局较平稳，不易发生剧烈震荡。3.国会的权力相对缩小。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统所以从根本上比较，半总统制政体实质上是总统制，因其具有总统制的以下两个特点：作为国家元首的总统掌握着重要的全国最高行政权力；总统由选民直接选举产生，国会仅能从立法上对其实施影响，但不能利用不信任案迫使其辞职。

但同时又具有议会制的两个特点：内阁由在议会中占多数的政党组成；政府向议会负责。半总统制政体以法国最为典型。PublicAffairsofAdministration

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第三章公共事业管理的主体系统委员会制政府委员会制又称合议制，是指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中，而是由议会产生的委员会集体行使的一种政权组织形式。这种政府形式以瑞士为典型代表，它是唯一长期实行委员会制的国家。

委员会制政府的特点是：

A、政府（即7人委员会）由议会选举产生，不一定由议会中的多数党或党派联合产生。委员不得兼任议员，任期4年，可以连选连任。委员会实行4个党联合执政（激进党、基民党、社会党各2人，中间民主联盟1人）。

B、采取合议制。政府一切决定均由7人委员会合议决定。委员会实行集体领导，所有命令不是以总统名义发布，而是以委员会全体名义发布。7名委员地位平等，权力相当，皆为行政各部部长。委员会主席实际地位和其他委员相等。一切重要政务均由集体讨论，实行少数服从多数、集体负责的原则。C、不实行权力分立。不设总统和总理。委员会主席即为国家元首兼政府首脑，由联邦议会两院从7名委员中选出，任期一年，不得连任，一年届满后，由副主席升任主席，同时选出另一名副主席。实际上主席职务由7名委员轮流担任。主席的职权极其有限，对外作为礼仪上的国家代表，对内负责主持联邦委员会的会议，不得行使联邦委员会的职权，无权任命官吏，无权否决议案，无权解散议会。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统3.1公共事业管理中的政府

按管辖范围单一制国家的政府可分为中央政府和地方政府，联邦制国家则有联邦政府、邦（州）政府。单一制国家的中央政府代表国家，行使国家最高行政权力，统一领导国家事务。地方政府则在中央政府统一领导和监督下，负责本区域内的公共事务。有的国家，由中央政府任免地方政府首长。联邦制国家的联邦政府代表国家，它依据联邦宪法行使国家外交、国防、财政等主要权力。邦（州）政府则根据联邦宪法和本邦（州）宪法和法律规定行使职权，在宪法规定的范围内对联邦政府负责。政府及其基本属性和基本职能

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第三章公共事业管理的主体系统2.政府的基本属性国家是实施阶级统治、进行社会控制和管理的机器。政府是表示和实施国家意志的代理机关，政府也具有阶级性和社会性。所谓政府的阶级性是指政府实施国家阶级压迫功能，即政府通过暴力机器消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权。所谓政府的社会性，是指政府对非阶级性的即社会经济文化事务进行的管理。

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第三章公共事业管理的主体系统政府及其基本属性和基本职能

3.政府的基本职能和特性(1).基本职能思考：政府职权,政府职责和政府职能的区别？政府的基本属性决定其基本职能是：阶级统治和社会管理。(2).政府基本职能的特性——整体性——适应性——差异性——统一性3.1公共事业管理中的政府

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第三章公共事业管理的主体系统政府及其基本属性和基本职能

1.政府与市场的基本关系政府和市场是两种性质完全不同的体系，也是两种截然不同的资源配置方式。思考：二者是如何配置资料的？政府与市场有各自发挥作用的领域，也有各自的缺陷。二者应相互补充，而不是相互取代。2.现代市场经济条件下的政府职能(1)提供公共物品(2)消除外部效应(3)调节收入及财产的再分配(4)维护社会与市场秩序现代市场经济条件下的政府职能

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第三章公共事业管理的主体系统从政府职能角度，可概括为：

1.政治职能，亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。我国政府主要有四大政治职能：①军事保卫职能；②外交职能；③治安职能；④民主政治建设职能。

2.经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府主要有三大经济职能：①宏观经济调控职能；②提供公共产品的服务；③市场监管；④社会管理。现代市场经济条件下的政府职能

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第三章公共事业管理的主体系统3.1公共事业管理中的政府

3．文化职能文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。我国政府的文化职能主要是：①发展科学技术；②发展教育；③发展文化事业；④发展卫生体育。

4．社会职能社会职能是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。目前，政府的社会职能主要有：①调节社会分配和组织社会保障的职能；②保护生态环境和自然资源的职能；③促进社会化服务体系建立的职能；④提高人口质量，实行计划生育的职能。

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第三章公共事业管理的主体系统1.政府是公众事业管理的主体政府的基本属性，以及政府基本职能在市场经济下的具体化，从根本上决定了政府是公共事业管理的主体。同时，市场经济条件下公共事务变化发展趋势(1)非政治性公共事务的扩大(2)公共事务管理的法律化、规范化趋势也决定政府是公共事业管理的主体。2.政府是公共事业管理的核心(1)政府决定整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。(2)政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。(3)政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。

政府是公共事业管理的主体和核心

3.1公共事业管理中的政府

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第三章公共事业管理的主体系统3.2公共事业管理中的非政府组织

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第三章公共事业管理的主体系统补充：非政府组织的兴起与概念界定

1945年6月签订的联合国宪章第71款正式使用的。

1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。一般认为现代意义上的NGO出现于第二次世界大战前后。NGO一词进入中国是在1995年，第四届世界妇女大会在北京召开，按照国际惯例需要同期同地召开国际NGO论坛，这一概念从此正式引入我国。国外学者关于NGO的定义，比较权威的是美国约翰一霍普金斯大学萨拉蒙教授提出的所谓五特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为NGO：1)组织性;

2)非政府性;

3)非营利性;4)自治性;5)志愿性.

国内学者关于非政府组织的定义，目前有三种有代表性的看法：第一种看法是最广义的，认为几乎所有非政府、非企业的社会组织都是非政府组织。第二种看法是最狭义的，它认为非政府组织是一种非营利的社会中介组织。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统3.2公共事业管理中的非政府组织

第三种看法则认为非政府组织是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的、非党派性质的、并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会问题的组织。另外，国内有专家将非政府组织归纳为两大类：一类是提供公益服务的非政府组织(主要指提供教育、医疗、卫生、科技等公益服务的非营利组织，它们不属于政府公共部门，但是不以营利为目的提供公益服务)。另一类是调整不同群体之间利益关系的非政府组织(即社会中介组织)。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统3.2公共事业管理中的非政府组织

1、联合国对非政府公共组织的分类

联合国制定的国际标准产业分类体系（简称ISIC体系），在世界得到广泛的认同。这套体系将各种组织分为17大类，60小类。非营利组织是其中的一个大类，这个大类又分为3个小类，15个分项：

教育类：小学教育，中学教育，大学教育，成人教育。

医疗和社会工作类：医疗，保健，兽医，社会工作。

社区服务和个人服务：环境，卫生，商会，工会，协会，学会，专业组织。非政府组织的类型PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统2、欧共体对非政府公共组织的分类

欧共体的对非营利组织共分为5类、18项。它是在联合国分类标准的基础上，增加了：研究与开发，旅行社，雇主协会。3、日本对非政府公共组织的分类

日本对非政府公共组织的分类也有自己的特色。首先，它把所有的社会组织分为三大类：公共组织，营利组织，非营利组织。

对非营利组织又分为三类：

（1）

社会性非营利组织。包括：协会，合作社型组织，福利型组织；教育，研究，文化组织。

（2）居民兴趣组织。包括：街道委员会，老人俱乐部，同窗会，文化沙龙等。

（3）产业后援性组织。包括：经济团体型组织，产业后援外围团体型组织，官民混合产业组织。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统4、美国对非政府公共组织的分类

美国把非政府公共组织分为12个大类，24个小类。

（1）文化与休闲：文化与艺术，休闲，服务性俱乐部。

（2）教育与科学研究：中小学教育，高等教育，其他教育，研究。

（3）卫生：医院，诊断，康复中心，精神卫生，危机防范，其他保健服务。

（4）社会服务：社会服务，紧急情况救治，社会救济。

（5）环境：环境保护，动物保护。

（6）发展与住房：经济，社会，社区发展，住房，就业与培训。

（7）法律与政治：民权与推进组织，治安与法律服务，政治组织。

（8）慈善中介与志愿行为鼓动。

（9）国际性活动。

（10）宗教活动与组织。

（11）商会，工会，专业协会。（12）其他。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统第一类是社会团体：指在社会文化领域开展各种活动的会员制组织，如各种学会、协会、同学会、促进会、联合会、志愿者团体等。第二类是经济团体：指在经济领域开展各种活动的会员制组织，如行业协会、商会、工会、各种打工者团体等。第三类是基金会：指在各个领域里开展各种资助活动或资金运作活动的非会员制组织，如项目型基金会、资助型基金会、联合劝募组织等。第四类主要指实体性公共服务机构，如各种民办的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心、图书馆、美术馆等。第五类NGO，可称之为“未登记或转登记团体”，其中包括一部分没有依法登记注册的NGO和一部分采取工商注册的NGO。PublicAffairsofAdministration

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第三章公共事业管理的主体系统非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分

3.2公共事业管理中的非政府组织

1.非政府组织的基本特征(1)组织性（正规性）;(2)民间性（非政府性Unofficial）;3)非营利性;4)自治性;(5)自愿性(6)非政治性;(7)非宗教性.

我国的非政府组织同国外的非政府组织最大的不同之处在于：中国任何正式注册的非政府组织都要有业务主管单位而缺乏独立性；而具有“民间性”和“自治性”的非政府组织，很可能又不满足“正规性”，它们或是未经注册，或是没有法人资格，或是以企业身份存在。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统3.非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分非政府组织作为公共事业管理主体的合理性：第一，非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，也就是公共事业管理的必然主体。第二，非政府组织作为公共事业管理主体，能提高公共事业产品的供给效率。第三，非政府组织作为公共事业管理的主体，能较好地满足社会多元化的需求。第四，非政府组织作为公共事业管理的主体，是当代社会包括公共事业在内的整个公共管理社会化和市场化的必然要求。

3.2公共事业管理中的非政府组织

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第三章公共事业管理的主体系统非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分

4.我国非政府组织的兴起PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统资料来源:王名主编:《中国NGO研究2001一以个案为中心》.联合国区域发展中心.2001环境保护领域的非政府组织活动

自然之友、北京地球村、绿色家园志愿者、中国小动物保护协会、中华环保基金会、北京环保基金会、中国野生动物保护协会、北京野生动物保护协会、中国绿化基金会、中国环保产业学会、北京环保产业协会、中国植物学会、中国自然资源学会、中国环境科学学会、大学生绿色营和绿色大学生论坛、清华大学绿色协会、北京大学绿色生命协会、北京林业大学山诺会、上海市青少年环境爱好者协会、污染受害者法律帮助中心等等。1.环境意识的普及、教育、宣传活动。2.推动和促进环境保护领域的公众参与活动。3.对环境保护的资助活动。4.有关自然资源和环境保护的项目活动。5.有关环境保护科学和技术的研究、开发及其普及活动。6.有关环境保护产品的生产和推广以及业界联合等活动。7.有关对环境污染受害者的援助活动。8.环境保护的国际交流活动。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统扶贫开发领域的非政府组织活动中国扶贫基金会、中国国际非政府组织合作促进会、中国人口福利基金会、中国计划生育协会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会、农家女实用技能培训学校、爱德基金会、香港乐施会、救助儿童会、四川农村发展组织等等。1.直接提供包括资金、物资等经济资源，从量和质两个方面改变贫困人口的生活状态。2.通过培训将大量有用的信息和技术技能传授给受益人，从手段和方式上改变贫困人口的生活状态。3.启动受益人的责任心和积极性，从社会资本和生产制度上改变贫困人口的生活状态。4.非政府组织的工作人员逐步积累经验和知识、技能，成为各个扶贫领域的专家。5.协助并监督各级政府贯彻执行有关扶贫开发的方针政策。6.动员社会资金用于消除贫困的活动；实际操作各种项目。7.吸收国际社会和海外资源用；协助国际非政府组织和海外非政府组织在华开展各种扶贫开发项目。8.自身的能力建设；扩大影响。1）宏观环境的变化及其对非政府组织发展的影响1.1）经济体制改革及其影响1.1.1）农村经济体制改革

在农村经济体制改革前，国家渗透到农村社会的每一个角落，农村根本没有非政府组织生存的空间；而在改革后，农村开始具备了非政府组织生存与发展的基本条件：自由流动的资源、自由活动的空间和国家对社会干预的减少。

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第三章公共事业管理的主体系统我国非政府组织的兴起3.2公共事业管理中的非政府组织

独立经营的农户对学习现代农业科学技术的需求极为迫切。可是，原有的政府农业技术服务部门由于物力、人力匮乏，面对分散的众多农户往往力不从心。1980年四川省郫县成立的养蜂协会、1980年广东省恩平县牛江镇成立的杂优稻研究会。随着市场经济的发展，农户分散经营的状况使农民在市场竞争中处于极为不利的地位，同样也需要建立农民自己的NGO1.1.2）城市经济体制改革从1984年起，中国经济体制改革的重心由农村转向城市。改革开放前，中国完全是国有经济和集体经济。私人没有自由支配的资源与活动空间。而改革开放后，所有制结构的变化使得单位已不再是城市唯一的组织形式，城市劳动力人口可以在不依赖单位的情况下，获得生产、生活所需的资源，即出现了多元化利益主体。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统一方面，游离于单位制度之外的个体户、私营企业需要一种新的沟通方式联结起来，以维护自己的利益；另一方面，市场需要一种新的方式来维护市场秩序，而政府也需要一种新的组织方式来沟通政府和分散的个人，减少社会管理的成本。1.2）政治体制改革和政府职能转变

中国行政体制改革的内容很多，而对非政府组织发展有重要影响的莫过于政府机构的改革和政府职能的转变。

具体包括：第一，政府由微观管理转向宏观管理；第二，由直接管理转向间接管理；第三，由部门管理转向行业管理；第四，由以“管”为主转向以服务监督为主；第五，由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化。PublicAffairsofAdministration

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第三章公共事业管理的主体系统

1993年到1995年，由于受当时宏观环境过热气氛的影响，社会团体发展又出现了膨胀。在这个时期，全国每年大约新增社会团体3万个。截至2005年底，全国各类非政府组织已发展到31.5万个，其中社会团体16.8万个，民办非企业单位14.6万个，基金会999个。1.3）社会改革及其影响

伴随着经济体制改革和政治体制改革的推进，中国的社会改革问题也提上了议事日程。其主要标志是“小政府、大社会”目标模式的确立。明确了社会改革的方向，即“政社分开”，将原本应由社会承担的职责还给社会，培育和发展社会中介组织。而近年来民政部门推行的“社区建设”、“社会福利社会化”、“村民自治”则使得中国的社会改革有了新的突破和实质性的进展。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统1.4）法制环境国家于1950年颁布了《社会团体登记暂行办法》。1988年颁布了《基金会管理办法》、1989年颁布了《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》。

1998年9月颁布了新修订的《社会团体登记管理条例》。与此同时，还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《公益事业捐赠法》（1999）。另外，民政部还有社会团体管理规章50余个，而地方民间组织管理法规的数量更多。

总的来说，改革开放后中国有关民间组织的法规还不完善、还存在不少问题，立法工作滞后于民间组织的发展。例如，立法层次不高，至今未有一部法律；条例的内容侧重于登记程序，在税收、财务管理、员工社会保障方面尚未有突破等等

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第三章公共事业管理的主体系统1.5）全球化及其影响首先，中国加入WTO后，原先由政府进行的招商引资活动、对企业生产经营的直接管理可能被视为非市场化行政干预，不利于自由竞争。因此，需要发展独立于政府之外的商会、行业协会来接替以往政府的某些职能；其次，加入WTO以后，中国在很多领域需要与国际接轨，否则在合作与交流中会存在诸多不便。一方面，以政府的形式同国外的商会或协会打交道，显然并不方便，需要有相应的组织形式与国际接轨，即成立中国相应的商会或协会；另一方面，发展国内的商会、协会有助于国内行业的专业化、规范化、国际化，同时也有利于保护国内企业的整体利益、国家和社会的公共利益；第三，随着国际合作与交流的增多，国人对非政府组织及非政府组织在解决社会问题中的作用的认识也会相应提高，国外通过NGO对中国的援助也会增多，这也有利于中国非政府组织的发展；

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第三章公共事业管理的主体系统第四，全球化也可能会带来一些负面的影响政府需要发挥NGO在解决这些社会问题方面的作用，尤其是NGO在知识传播、技术扩散、提供就业机会、缓解贫困、增进社会融合等方面的积极作用。2.微观环境的变化

2.1社会对NGOs的需求

第一，改革开放后，随着多种所有制结构的形成，单位制度的不断弱化，社会出现了游离于传统单位组织之外的多元化利益主体：单个的农户、个体户、私营企业和合资企业等等。第二，改革开放以来，尤其是实行社会主义市场经济体制以来，劳动生产的效率得到了极大的提高，但也导致了一些社会不公正的现象，出现了许多新的弱势群体以及由此产生的社会问题。第三，随着改革开放的深入和加入WTO的临近，中国的国际交流与合作日益增多，因此，在很多领域需要与国际接轨。这也使得中国培育和发展社会中介组织的任务格外迫切，尤其是培育和发展沟通政府与市场、政府与社会的自治性、自律性的行业协会、商会。2.2社会中间层的形成

中国社会中间层的形成，不仅为NGOs提供了新的筹资渠道、储备了志愿者资源，而且也为产生新一代NGOs的领导者提供了基础。2.3公众参与的积极性和志愿者行为

一方面，由于政府放松了社会领域的管制和多元化利益主体的出现，民间开始拥有大量的自由流动资源和自由活动空间；另一方面，农民完全拥有了对自己时间的支配权，这为中国公众参与和志愿者行为提供了人力和物力基础。与此同时，政府也开始鼓励公众参与和志愿者行为。2.4西部开发

中国西部地区存在的主要社会问题包括：贫困、环境恶化、人口多素质低等。中国一些NGOs、一些国际NGOs。PublicAffairsofAdministration

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第三章公共事业管理的主体系统非政府组织的作用1、提供公共物品，弥补公共服务的不足；2、动员群众民主参与，监督与制约政府，推进民主法治建设；3、代理政府的某些职能；4、倡导社会文明，协助政府建设社会公德。3.2公共事业管理中的非政府组织

1、提供公共物品，弥补公共服务的不足（1）市场和政府双双失灵，非营利组织在这些情况下可以弥补政府和市场的缺陷，满足社会需求。第一是人们社会交往的需求。第二是对公共物品的多元性需求。第三是对信息不对称性私人物品的需求。信息不对称的物品有两类，一类是服务的购买者并不是最终消费者，中间隔了一层；另一类是服务本身的性质太复杂，消费者对它难以评估。

（2）即市场不能满足、政府理论上可以满足、但实际上没有满足的需求。一类是特殊困难群体的社会救助需求；另一类是一般人对收入安全的需求。

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第三章公共事业管理的主体系统2、动员群众民主参与，监督与制约政府，推进民主法治建设西方政治学界的一些主流政治思想家，多认为非政府公共组织是民主的必要前提和重要支柱，发达的非政府公共组织群落有助于促进社会的民主化结构。例如，托克维尔就认为，社团是民主国家不可或缺并且是最为重要的构成和法则，

《美国的民主》指出：“如果一个民主国家的政府到处都代替社团，那么，这个国家的道德和知识方面出现的危险将不会低于它在工商业方面发生的危机”在反对怒江大坝工程的民间力量中，最核心的力量是北京的“绿家园”和“云南大众流域”这两个民间环保组织；因为汪永晨的“绿家园”、于晓刚的“云南大众流域”这些NGO(非政府组织)的呼吁和推动，中央领导人批示，暂时搁置了一度如箭在弦的怒江大坝工程。在怒江问题上，纯粹的民间组织质疑并最终改变了政府的决策，这是一个飞跃，在中国的社会发展进程中具有里程碑式的意义

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第三章公共事业管理的主体系统怒江大坝计划的搁浅谁要建怒江大坝

怒江、澜沧江、金沙江三条大河在滇西北丽江地区、迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州行政区内并流而行，人们称之为“三江并流区”。2003年7月3日，“三江并流”被联合国教科文组织正式批准为世界自然遗产。也就是在这个时候，传来另外一条消息——怒江要修水电站，而且是两库十三级！2003年8月12日至14日，国家发展与改委员会在北京主持召开《怒江中下游水电规划报告》审查会。该《报告》认为，怒江干流中下游河段全长742千米，天然落差1578米，水能资源十分丰富，是我国重要的水电基地之一。如果建成，经济效益显而易见，比三峡工程规模1820万千瓦还要大，是三峡年发电量(846.8亿千瓦时)的1.215倍，而工程静态总投资才896.46亿元。PublicAffairsofAdministration

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第三章公共事业管理的主体系统怒江保卫战第一枪

何大明，云南大学教授，云南大学亚洲国际河流中心主任，著名河流专家。在2003年9月3日，由国家环境保护总局在北京市主持召开的“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会”上对怒江建坝的激烈抗议。而何大明的这些言论后来成为国家环保总局以及北京的专家们向怒江“发难”的基础。何大明成为最先反对开发怒江、呼吁“为子孙保留一条生态江”的专家，也是站出来反对怒江建坝的惟一的云南当地专家。

2003年9月份北京这个会议汪永晨也列席参加，“当时我叫了绿家园记者沙龙十几家媒体的记者前去”，由于这场会议请来的专家大多数是反对建坝的，所以局面呈现“一面倒”。在云南本地，同样有一个环保NGO——“云南大众流域”在密切注视着怒江流域的水电开发，他们一度甚至促成了云南政府内部的第一个不同声音的出现。争取民间的话语权

2003年10月25日，绿家园组织发起了一项很有影响力的行动。在中国环境文化促进会第二届会员代表大会上，62位科学、文化艺术、新闻、民间环保界的人士联合签名，反对怒江大坝。

2003年11月，“第三届中美环境论坛”在北京举行，这是一次盛会，与会者全部是民间环保组织——包括绿家园、自然之友、绿岛、地球村等。据参加论坛的人士讲，凡是当时在全国比较活跃的NGO都参加了，200人左右。而最后的议题在绿家园等组织的扭转下，转向了如何保护中国最后的生态江——怒江。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统中国环保NGO在国际社会赢得了支持

2003年11月底，世界河流与人民反坝会议在泰国举行，中国民间环保组织参加的有绿家园、自然之友、绿岛、云南大众流域等。在这会议上，中国民间环保NGO为宣传保护怒江在众多场合奔走游说。最终60多个国家的NGO以大会的名义联合为保护怒江签名，此联合签名最后递交给了联合国教科文组织，联合国教科文组织为此专门回信，称其“关注怒江”。随后，泰国的80多个民间NGO也就怒江问题联合写信，并递交给了中国驻泰国使馆。因为怒江的下游流经泰国。2004年3月26日-29日，环保NGO北京地球村、自然之友、绿家园志愿者的四位代表在韩国济州岛参加了第五届联合国公民社论坛，会上，绿家园代表作了《情系怒江》的专题讲演。会议期间，各国代表纷纷签名表示支持保留最后的生态江河怒江。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统

1991年，温州鹿城区率先成立烟具协会，市政府也授予烟具行业率先行使企业审批、产品质量检测、制定最低保护价、行业内部新产品维权等职能。令世人瞩目的温州打火机案胜诉案发生在2002年5月，欧盟公布了限制中国打火机出口的CR法规，但是此法规要到2004年才能正式生效。为了在短时间内挤走中国打火机，欧盟于2002年6月拟对我国出口的一次性燃气式袖珍打火机进行反倾销调查。

2002年6月，温州打火机企业接到了欧盟针对中国打火机的反倾销立案调查，周大虎带领温州烟具协会打官司并最终胜诉。这是中国加入WTO后应对欧盟反倾销诉讼的首次胜利，也是地方民间行业协会组织中小企业小产品反倾销胜诉的第一案，自此，温州行业协会开始为世人关注。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统3、代理政府的某些职能PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统4、倡导社会文明，协助政府建设社会公德服务社会弱势群体，关注社会公共问题倡导的是个人品德和社会公德，发扬的是为社会公益事业奉献的精神。3.2公共事业管理中的非政府组织

非政府组织失灵：指非政府组织(英文简称为NGO)偏离社会公益的宗旨,片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应1.滥用减免税特权，却不愿意按其宗旨为民众提供服务2.由于拿高工资的人太多，非政府组织必须拿出相当大的一部分收入来支出自己工作人员的工资。3.行政费用过高。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统非政府组织的弊端3.2公共事业管理中的非政府组织

4.花钱筹款，得益的不是社会公益事业而是专门的筹款公司和人员。5.会计制度不严，贪污屡禁不止。6.全面进入商业领域，利用免税特权与企业展开不公平竞争。7.涉足党派政治，变成特殊利益集团。8.打着非政府组织旗号行骗。9.监督不力，难防腐败。非政府组织的弊端3.2公共事业管理中的非政府组织

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第三章公共事业管理的主体系统志愿失灵：非政府组织活动所需要的开支与所能筹集到的资源之间存在巨大的缺口，萨拉蒙称之为慈善不足。（1）慈善供给不足。（2）非政府组织往往存在家长作风。（3）非政府组织的业余性。（4）非政府组织对象的局限性。（5）作为制度环境的产物，非政府组织存在被环境同化的可能：组织的官僚化倾向和组织目标的转移也就在所难免，这些也是志愿失灵的一种表现。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统3.2公共事业管理中的非政府组织

公益失灵就是由于非政府组织的狭隘性，使得其公益只是组织所服务的特定对象的共同利益，而不是整个社会的公益，甚至出现了为了本组织的共同利益而去损害社会其他成员利益的情况。公益失灵最悲剧的表现就是公益私化，即公益事业成为个人谋利的工具，这直接扭曲了公益事业的最本质属性：公益性和非盈利性。

非政府组织的弊端3.2公共事业管理中的非政府组织

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第三章公共事业管理的主体系统

1995年,美国联合劝募组织(TheUnitedWayofAmerica,该组织可能是美国最大的非营利组织)前任秘书长威廉·阿拉莫尼因为诈取该组织120万美元而锒铛入狱,他高达463000美元的年薪奢侈消费也随之曝光。

2000年的《中国青年报》，曾经报道了一个关于“中国妈妈”胡曼丽的故事。这个故事讲述了胡曼丽如何为那些贫困而不幸的孩子撑起的一片绿荫。当时，这片绿荫，指的就是胡曼丽和她建立的中华儿童绿荫村。于是，胡曼丽获得了“中国妈妈”的称誉。

然而，时光流逝了7年之后，这位中国妈妈却被剥去了蒙在她身上的神圣面纱。正是这位所谓的“中国妈妈”，把社会各方面捐献过来的善款，善款私存，多方转帐，想方设法地把它们变成了自己的私人投资，进而借助于这些善款大敛个人财富。也还是这位“中国妈妈”，比母亲还亲的胡曼丽，大权独揽，鲸吞善款，执意要把用善款建设起来的孤儿学校，改造成为她的私立学校。

她在云南丽江买下了几十万元的别墅，并把自己的女儿送到国外留学。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统5.我国非政府组织能力得到加强随着经济体制、政治体制改革的不断深入和政府职能的转变，非政府组织的发展逐步走上正轨，其能力不断加强。主要表现在：1)管理逐步法制化

1996年7月，中共中央政治局常委会专门研究了民间组织的工作，就民间组织管理的指导思想、管理原则和目标任务做出了一系列重大决策。随后，中共中央、国务院办公厅下发了《关于加强社团和民办非企业单位管理工作的通知》。1998年6月在国务院机构改革中，国务院批准成立了民政部民间组织管理局。1998年10月，国务院发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订的《社会团体登记管理条例》。3.2公共事业管理中的非政府组织

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第三章公共事业管理的主体系统2）活动领域范围广

社会需求的多样化和政府职能的转变使中国非政府组织的活动领域出现多元化。除从事社会服务、调查研究和行业管理等活动的非政府组织继续发展外，近年来，实体性的非政府组织呈现出较强的发展势头。我国非政府组织主要依靠提供信息、宣传与教育服务发挥作用。近年来，以宣传环保为主的自然之友、地球村，以捐资助学为主的中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会，保护消费者权益的消费者协会，从事行业管理的律师协会、会计师协会，为相关人员服务的市长协会、残疾人联合会等等3）影响力不断增强中国非政府组织的工作效率有所提高。特别是90年代以来，随着“希望工程”，“春蕾计划”，“幸福工程”等大型公益计划的推动，中国非政府组织也开始了发展的脚步。PublicAffairsofAdministration

第三章公共事业管理的主体系统按职能特点，非政府组织的分类第一，行业自律性的中介组织，主要是由企业单位自下而上组织起来的各种行业协会、同业公会、商会等自律性组织，目的是通过制定行业发展准则，规范内部企业间的竞争，维护行业整体利益。第二，专门为市场活动提供咨询、技术服务的中介组织，主要是指信息中心、研究及咨询机构、投资项目评估机构、报价系统等组织，为企业提供多方面的信息、咨询等服务。这类中介组织的主要特点是所提供的信息、服务具有增值性，在一定程度上是经济发展的一种要素，能够提高经济效益和资源的配置效率，并促进科学研究、文化教育、体育卫生发展的中介组织。PublicA