政府预算管理的技术组织措施2

政府预算管理－－财政金融系张丽丽第二章政府预算管理的技术组织措施第一节政府预算形式选择第二节政府预算形式的发展变化第三节政府预算收支分类第一节政府预算形式选择财政预算的技术组织问题计划表格的安排计划指标的确定预算的形式预算的内容第一节政府预算形式选择预算组织形式：指在同预算层次内的预算项目的划分、编列、分块、平衡和评估，是预算编制方法、结构和格式等表现预算内容的载体。一、单式预算与复式预算（按组织形式划分）（一）单式预算单式预算：将财政收入和支出汇编在一个预算内，形成一个收支项目安排对照表，而不区分各项收支性质的组预算织形式。第一节政府预算形式选择优点：有利于反映预算的整体性、统一性，明确体现政府财政收支规模和基本结构；便于立法机构审议批准、社会公众了解监督；简便易行，对编制能力要求低。缺点：不能反映各项预算收支的性质，不利于体现政府在不同活动领域的性质、特点。20世界30年代以前，各国普遍采用。第一节政府预算形式选择（二）复式预算复试预算：在预算年度内，按照财政收支的经济性质，将全部的财政收入与支出汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。丹麦率先创立复式预算。瑞典又设计了新的复试预算方案。第一节政府预算形式选择常见的复式预算经常性预算:公共部门的日常开支收入:一般性税收支出：国防、外交、行政管理等特点：频率高、刚性、消耗性资本预算：干预经济的非市场性投资收入：经常预算结余、公债、各项专项建设税费支出：各类投资、贷款特点：灵活性、收益性第一节政府预算形式选择优点：体现了不同预算收支的性质和特点，便于权衡支出性质，有序合理安排使用资金，便于经济分析和科学的宏观决策与控制。缺点：在反映政府预算的整体性、统一性方面不如单式预算；有些收支在不同预算之间划分有一定的困难。第一节政府预算形式选择西方国家的复式预算：法国的复式预算经常性业务临时性业务总预算专项账户：一些事业项目附属预算：是指向社会提供商品或劳务的国家机构可另立一个账目。这类收支是有偿的，账户有6种第一节政府预算形式选择日本中央复式预算一般会计预算：管理中央政府的一般性财政收支。特别会计预算事业特别会计预算管理特别会计预算保险特别会计预算融资特别会计预算整理特别会计预算政府关联机构预算：关联机构的财务预算第一节政府预算形式选择英国复式预算统一基金预算：经常性预算收入：税收、社会保障收入等支出：议会批准的日常性支出、不经议会批准的永久性支出国家借贷基金预算：资本预算收入：国企、地方政府长期贷款的利息、国债利息收入支出：长期贷款、国债费用第一节政府预算形式选择二、基数预算与零基预算（按编制方法划分）（一）基数预算基数预算：又称增量预算，是指在安排预算年度收支时，以上年度或基期的收支为基数，综合考虑预算年度国家政策变化、财力增加额及支出实际需求量等因素，确定一个增减调整比例，据以测算预算年度有关收支计划指标，并编制预算的方法。基数法是我国预算编制过程中的常用方法。第一节政府预算形式选择优点：简便易行；指标具有连续性缺点：收支基数的科学性、合理性难以界定；收支指标为刚性的维持性指标，不利于财政资金统筹安排和合理利用；不利于提高支出效益；方法简单、粗糙。第一节政府预算形式选择（二）零基预算零基预算：是指在编制预算时对预算收支指标的安排，根据当年政府预算政策要求、财力状况和经济与社会事业发展需要，以零为基点重新核定，不考虑该指标以前年度收支的状况或基数。最早提出零基预算理念的人是维恩、刘易斯佐治亚各部门成为最先采用零基预算的政府部门第一节政府预算形式选择零基预算的编制程序：四个步骤1、定义基本“决策单元”。2、建立项目的“决策包”，也称“一揽子决策”。3、对“决策包”进行排序。4、有序分配资金。第一节政府预算形式选择优点：不受以往年度收支的约束，预算编制有较大的回旋余地，可突出当年政府经济社会政策重点；加强力主管部门和执行单位的责任感和成本意识缺点：不是所有的预算项目都能采用零基预算；大多数预算项目都不是真正从“零”开始编制，只是在原有基数上做一些修正。消耗大量财力、物力和人力第一节政府预算形式选择三、投入预算与绩效预算（编制政策的侧重点不同）（一）投入预算（合规性预算）投入预算：是指预算编制、执行时主要强调严格遵守预算控制规则，限制甚至禁止资金在不同项目之间转移。政府只需对公共资源的使用情况负责，而不是对资源的使用结果负责。第一节政府预算形式选择优点：有助于对支出的控制，确保各个项目的进行。缺点：投入预算强调的是服从而不是效率，在公共资源稀缺的情况下，无法体现预算资金的使用效率；可能产生各级政府在投入管理方面过度集权，使得部门对于预算资金的运作和管理缺乏必要的灵活性和自主性。第一节政府预算形式选择（二）绩效预算绩效预算：强调预算投入与产出的关系，通过成本-效益分析，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。既政府通过公共产品服务与成本的比较，要求以最小的投入取得最大的产出。特点：预算可明确反映出所产生的预计效益；根据最终产品的单位成本和以前计划的执行情况来评判支出是否符合效率原则。第一节政府预算形式选择起源：20世纪50年代由美国联邦政府率先提出。绩效预算的三要素：1、（业）绩——预期目标2、效（果）——取得成绩的指标：量化指标、非量化指标3、预算——拨款额第一节政府预算形式选择第二节政府预算形式的发展变化一、由单式预算向复式预算转变，加强预算的监督管理职能（一）实行复式预算的客观必然性是由单式预算的缺陷和复式预算的优点所决定的。（二）实行复式预算的客观必然性也是由社会主义国家的双重身份所决定的。第二节政府预算形式的发展变化1991年，我国颁布《国家预算管理条例》规定：自1992年起，我国财政实行复试预算。1995年1月日实施的《中华人民共和国预算法》第26条正式以法的形式规定：“中央预算和地方政府预算按照复试预算编制”。1992年复试预算：经常性预算、建设性预算1995年复试预算：政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、其他预算2015年复试预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算第二节政府预算形式的发展变化二、由投入预算向绩效预算转变，提高财政资金使用效益。绩效预算的优点：（一）从追求合规到追求成果（二）改变部门支出的动机。（三）调动了支出部门管理者的积极性。第三节政府预算收支分类第三节政府预算收支分类第三节政府预算收支分类政府预算收支分类：就是在政府预算管理中，按照特定的标准对政府收入和支出进行类别和层次的划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动，从而有效地为政府预算的编制、执行和决算提供基础性技术平台。从内容上讲，收支分类就是采用一些合理的方法，对政府收支总量进行结构和层次上的细化，以便建立一个框架和体系，为财政资金的分配、使用和统计分析提供条件。第三节政府预算收支分类具体表现形式为政府收支科目。政府收支科目——政府收支的总分类和明细分类，它系统的反映了政府收支的来源和政府支出的方向，它是编制政府预决算、组织预算执行、预算单位进行会计明细核算以及财政统计的重要依据。第三节政府预算收支分类政府收支科目由收入科目和支出科目组成。收入科目分为类、款、项、目四级。支出功能分类科目分为类、款、项三级。政府支出经济分类科目分为类、款两级。关系：前者是后者的汇总，后者是前者的具体化和补充。第三节政府预算收支分类一、政府预算收支分类的意义和原则（一）政府预算收支分类的意义一是有利于全面、准确、清晰地反映政府的收支活动，合理把握财政调控力度，优化支出结构，提高财政支出效率。二是有利于增加预算的透明度，强化财政监督，从源头上防止腐败。三是有利于建立高效使用的财政统计分析体系，推进国际交流与合作。第三节政府预算收支分类比如将交通支出划分为公路建设、铁路建设、内河航运建设、航空建设等项目，我们就可以依据年度交通建设任务的轻重缓急，确定公路建设、铁路建设、内河航运建设、航空建设占整个交通建设资金的百分比，提高预算安排的科学性。BACK第三节政府预算收支分类通过对政府收支进行明细划分，按照桥归桥、路归路的原则进行归类，反映政府收入的各项来源和支出的各项具体用途，财政收支就会反映得更加明确，财政管理也会变得更加透明。比如，将财政支出划分为一般公共服务、外交、国防等项目，便于社会各界了解、分析、评价财政支出的结构和规模，加强内部和外部的监督。BACK第三节政府预算收支分类比如将收入分为税收和非税收，通过计算税收收入占财政收入的比重，我们就能够评价财政收入的质量，原因是税收有税法保障，较非税收入更具强制性、稳定性；将收入划分为经常性收入和资本性收入，我们就能够评价财政收入的持续性，因为资本性收入，如政府资产的销售具有一次性特点。再比如将单位支出划分为工资、办公费、设备购置费等项目，我们就可以将两个相同单位的支出进行比较，分析每个单位的支出构成情况，提高单位预算的额管理水平。第三节政府预算收支分类政府收支分类科目的具体运用第三节政府预算收支分类（二）政府预算收支分类的原则1、全面、准确地反映政府收支活动的原则2、规范和细化的原则3、国际惯例与本国国情相结合的原则4、便于操作的原则第三节政府预算收支分类二、政府预算收入的分类和内容政府收入是预算年度内通过一定的形式和程序，有计划地筹措到归国家支配的资金，是国家参与国民收入分配的主要形式，是国家实现职能的财力保障。（一）建国以来我国预算收入的分类的主要演变情况第三节政府预算收支分类第三节政府预算收支分类第三节政府预算收支分类第三节政府预算收支分类第三节政府预算收支分类第三节政府预算收支分类【原有财政收支科目】财政一般预算收支决算总表【关于预算收支科目改革的声音】高强：财政收支科目应更加细化.第三节政府预算收支分类(二)我国预算收入分类的主要内容收入分类主要反映收入的性质和来源。政府收入分为类、款、项、目四级。《2007年政府收支分类科目》中收入共6类。第三节政府预算收支分类1、税收收入。分设21款：增值税、消费税、营业税、企业所得税、企业所得退税、个人所得税、资源税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税、烟叶税、其他税收收入。第三节政府预算收支分类2、社会保险基金收入。分设10款：基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、生育保险基金收入、新型农村合作医疗基金收入、城镇居民基本医疗保险基金收入、新型农村社会养老保险基金收入、城镇居民养老保险基金收入、其他社会保险基金收入。第三节政府预算收支分类3、非税收入。分设7款：政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。第三节政府预算收支分类4、贷款转贷回收本金收入。分设4款：国内贷款回收本金收入、国外贷款回收本金收入、国内转贷回收本金收入、国外转贷回收本金收入。第三节政府预算收支分类5、债务收入。分设2款：国内债务收入、国外债务收入。第三节政府预算收支分类6、转移性收入。分设9款：返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、政府性基金转移收入、地震灾后恢复重建补助收入、上年结余收入、调入资金、地震灾后恢复重建调入资金、债券转贷收入。第三节政府预算收支分类第三节政府预算收支分类三、政府预算支出的分类和内容（一）2007年政府预算收支分类改革前的科目划分原政府支出科目主要有两种分类方法：1、根据经费性质将政府支出划分为类、款、项三级2、按具体开支用途设置目级科目。第三节政府预算收支分类（二）我国政府预算支出的功能分类原来按照经费性质分类目前，按照支出功能分类，设类、款、项三级。政府支出功能分类——按政府主要职能活动分类，以便反映政府各项职能互动及其政策目标。说明政府做什么。类级科目一共有25类。第三节政府预算收支分类第三节政府预算收支分类2、外交。分设8款：外交管理事务、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、对外宣传、边界勘界联检、其他外交支出。3、国防。分设7款：现役部队、预备役部队、民兵、国防科研事业、专项工程、国防动员、其他国防支出。第三节政府预算收支分类4、公共安全。分设11款：武装警察、公安、国家安全、检查、法院、司法、监狱、劳教、国家保密、缉私警察、其他公共安全支出。5、教育。分设11款：教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育、教师进修及干部继续教育、教育附加及教育基金支出、地方教育附加安排支出、其他教育支出。第三节政府预算收支分类6、科学技术。分设11款：科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、科技重大专项、核电站燃料处理处置基金支出、其他科学技术支出。7、文化体育与传媒。分设8款：文化、文物、体育、广播影视、新闻出版、文化事业建设费安排支出、国家电影失业发展专项基金支出、其他文化体育与传媒支出。第三节政府预算收支分类8、社会保障和就业。分设22款：人力资源和社会保障管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、企业改革补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、自然灾害生活救济、红十字事业、农村最低生活保障、其他农村生活补助、大中型水库移民后期扶持基金支出、小型水库移民扶助基金支出、补充道路交通事故社会救助基金、残疾人就业保障金支出、其他社会保障和就业支出。第三节政府预算收支分类9、社会保险基金支出。分设10款：基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、基本医疗保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、新型农村合作医疗基金支出、城镇居民基本医疗基金支出、新型农村社会养老保险基金支出、城镇居民养老保险基金支出、其他社会保险基金支出。10、医疗卫生。分设8款：医疗卫生管理事物、公立医院、基层医疗卫生机构、公共卫生、医疗保障、中医药、食品和药品监督管理事务、其他医疗卫生支出。第三节政府预算收支分类11、环境保护。分设15款：环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已恳草原退耕还草、能源节约利用、污染排放、可再生能源、资源综合利用、能源管理事务、其他环境保护支出。第三节政府预算收支分类12、城乡社区事务。分设13款：城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、政府住房基金支出、国有土地使用权出让收入安排的支出、城市公用事业附加支出、国有土地收益基金支出、农业土地开发资金支出、新增建设用地土地有偿使用费安排的支出、城市基础设施配套费安排的支出、其他城乡社区事务支出。第三节政府预算收支分类13、农林水事务。分设17款：农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发、农村综合改革、新菜地开发建设基金支出、育林基金支出、森林植被恢复费安排的支出、中央水利建设基金支出、地方水利建设基金支出、大中型水库库区基金支出、三峡水库库区基金支出、南水北调工程基金支出、国家重大水利工程建设基金支出、其他农林水事务支出。第三节政府预算收支分类14、交通运输。分设15款：公路交通运输、铁路运输、民用航空运输、石油价格改革对交通运输的补贴、邮政业支出、车辆购置税支出、海南省高等级公路车辆通行附加费安排的支出、转让政府还贷道路收付权收入安排的支出、车辆通行费安排的支出、港口建设费安排的支出、铁路建设基金支出、民航基础设施建设基金支出、民航机场管理费用费安排支出、其他交通运输支出。第三节政府预算收支分类15、资源勘探电力信息等事务。分设14款。资源勘探开发和服务支出、制造业、建筑业、电力监管支出、工业和信息产业监管支出、安全生产监管、国有资产监管、支持中小企业发展和管理支出、散装水泥专项基金支出、新型墙体材料专项基金支出、农网还贷资金支出、山西省煤炭可持续发展基金支出、电力改革预备资产变现收入安排支出、其他资源勘探电力信息等事务支出。第三节政府预算收支分类16、商业服务业等事务。分设5款：商业流通事务、旅游业管理与服务支出、涉外发展服务支出、旅游发展基金支出、其他商业服务业等事务支出。17、金融监管等事务支出。分设6款。金融部门行政支出、金融部门监管支出、金融发展支出、金融调控支出、农村金融发展支出、其他金融监管等事务支出。第三节政府预算收支分类18、地震灾后恢复重建支出。分设8款。倒塌毁损民房恢复重建、基础设施恢复重建、公益服务设施恢复重建、农业林业恢复生产和重建、工商企业恢复生产和重建、党政机关恢复重建、军队武警恢复重建支出、其他恢复重建支出。19、国土资源气象等事务。分设6款。国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、其他国土资源气象等事务支出。第三节政府预算收支分类20、住房保障支出。分设3款：保障性安居工程支出、住房改革支出、城乡社区住宅。21、粮油物资储备事务。分设5款：粮油事务、物资事务、能源储备、粮油储备、重要商品储备。第三节政府预算收支分类22、预备费。23、国债还本付息支出。分设13款。国内债务还本、向国家银行借款还本、其他国内借款还本、向外国政府借款还本、向国际组织借款还本、中央其他国外借款还本、地方向国外借款还本、国内债务付息、国外债务付息、、国内外债务发行、补充还贷准备金、财政部代理发行地方政府债券还本、财政部代理发行地方政府债券付息。第三节政府预算收支分类24、其他支出。分设6款：年初预留、其他政府性基金支出、汶川地震捐赠支出、彩票发行销售机构业务费安排的支出、彩票公益性基金安排的支出、其他支出。25、转移性支出。分设8款：返还性支出、一般性转移支付、专项转移支付、政府性基金转移支付、地震灾后恢复重建补助支出、调出资金、年终结余、债券转贷支出。第三节政府预算收支分类（三）我国政府预算支出的经济分类政府支出经济分类——主要反映政府支出的经济性质和具体用途。分为类、款二级，类级科目12级说明政府的钱究竟是怎么花出去的？第三节政府预算收支分类支出经济分类是对政府交易性质的划分。政府交易按照构成包括两部分：1、外部交易：表现为货币流出政府，流入家庭、企业和社会非营利组织。2、内部交易：表现为政府与政府、政府单位与单位之间货币的单方面转移。第三节政府预算收支分类1、工资福利支出。分设8款：基本工资、津贴补贴、奖金、社会保障缴费、伙食费、伙食补助费、绩效工资、其他工资福利支出。第三节政府预算收支分类2、商品和服务支出。分设31款。办公费、印刷费、咨询费、手续费、水费、电费、邮电费、取暖费、物业管理费、差旅费、因公出国（境）费用、维修（护）费、租赁费、会议费、培训费、公务接待费、专用材料费、装备购置费、工程建设费、作战费、军用油料费、军队其他运行维护费、被裝购置费、专用燃料费、劳务费、委托业务费、工会经费、福利费、公务用车运行维护费、其他交通费用、其他商品和服务支出。第三节政府预算收支分类3、对个人和家庭的补助。分设12款：离休费、退休费、退职（役）费，抚恤金、生活补助、救济费、医疗费、助学金、奖励金、生产补贴、住房公积金、提租补贴、购房补贴、其他对个人和家庭的补助支出。4、对企事业单位的补贴。分设5款：企业政策性补贴、事业单位补贴、财政贴息、国有资本经营预算费用性支出、其他对企事业单位的补贴支出第三节政府预算收支分类5、转移性支出.分设2款：不同级政府间转移性支出、同级政府间转移性支出。6、赠与。分设2款：对国内的赠与、对国外的赠与第三节政府预算收支分类7、债务利息支出。分设6款：国库券付息、向国家银行借款付息、其他国内借款付息、向国外政府借款付息、向国外组织借款付息、其他国外借款付息支出。8、债务还本支出。分设2款：国内债务还本、国外债务还本第三节政府预算收支分类9、基本建设支出。分设9款：房屋建筑物构建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络构建、物资储备、其他基本建设支出。第三节政府预算收支分类10、其他资本性支出。分设14款：房屋建筑物构建、办公设备购置、专用设备购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络构建、物资储备、土地储备、安置补助、地上