经责审计的实践与思考-浙江省审计厅课件

经济责任审计的

实践与思考浙江省审计厅2008.51/17/20231一、浙江经济责任

审计的实践1/17/20232我省经济责任审计工作回顾浙江的经济责任审计工作起步较早，发展比较快，已形成覆盖市县长、乡镇党政领导、党政部门领导、高校校长和国企领导人员的经济责任审计监督格局，建立省市县三级经济责任审计工作联席会议制度和领导干部离任经济事项交接制度，建立符合浙江实际的经济责任审计工作管理框架。经济责任审计满足各种审计需求的能力逐步提高，经济责任审计被各方面认同的程度逐步提高，经济责任审计的制度约束力逐步提高。内管干部经济责任审计和村官经济责任审计工作也较快发展。1/17/20233浙江经济责任审计的历史进程

2002年，市长经济责任审计试点。2004年以后，在前几年试点的基础上对各类领导干部经济责任审计的基本框架进行分类研究。制定完善《浙江省党政领导干部经济责任审计工作指导意见》和《浙江省经济责任审计操作办法》。1/17/20235浙江经济责任审计的历史进程2006年,对市县长经济责任审计按新模式进行试点和扩大试点，并形成基本工作模式。同时制定出台《浙江省乡镇党政领导干部经济责任审计工作指导意见》、《省本级经济责任审计对象分类管理办法》和《浙江省领导干部离任经济事项交接制度(试行)》。

2007年,对乡镇领导经济责任审计按新模式进行试点，并进行总结。制定下发《浙江省市县长经济责任审计操作指南》，并起草《浙江省领导干部经济责任审计结果运用办法》、《浙江省乡镇党政领导经济责任审计操作指南》。1/17/20236经济责任审计的初步成效领导重视，为经济责任审计创造了良好的外部环境。探索创新，初步形成了经济责任审计的基本框架。分类指导，对各种类型领导干部经济责任审计的模式分别进行研究，审计覆盖面提高，制度的约束力增强。完善制度，内部管理各项制度逐步健全，经济责任审计制度化、规范化程度逐步提高。整合资源，形成系统合力，全面提升审计成果，提高工作效率。协调合作，联席会议各方各司其责，审计结果得到较好落实，审计成果得到充分应用，审计机关出具的经济责任评价意见作为干部考核的重要内容。1/17/20237经济责任审计工作中的主要不足1.不平衡（从审计机关角度看）2.不公平（从审计对象角度看）3.不深入（从审计需求角度看）4.不规范（从审计操作角度看）5.不科学（从审计评价角度看）6.不合理（从整个工作机制看）1/17/20239浙江经济责任审计工作基本框架一是以对领导干部管辖的各种政府性资金运作的审计为主线，按照科学发展观的要求，运用绩效审计的理念和方法，正确评价领导干部的经济责任和工作绩效。二是以审计对象分类管理为基础，离任审计、任期审计与离任经济事项交接制度相结合，形成不同领域领导干部经济责任审计的基本模式。1/17/202310浙江经济责任审计工作基本框架三是以提高审计质量为核心，审计和审计调查相结合，推进计算机辅助审计和创新工作方法，逐步完善领导干部经济责任审计的技术方法。四是以需求为导向，完善领导干部的经济责任评价体系，全面提升审计成果，发挥审计成果在对领导干部权力的制约和约束以及干部管理监督中的积极作用。1/17/202311经济责任审计工作的转型要求1、着力构建以全部政府性资金为主线的经济责任审计工作机制2、着力构建以绩效评估为基础的领导干部经济责任审计评价体系3、着力构建以计算机审计为主要手段的经济责任审计技术方法4、着力构建适应现代审计要求的经济责任审计业务管理机制5、着力发挥联席会议办公室的职能作用1/17/202313审计对象的分类管理（按审计方法）类别审计对象审计方法A预算经费数额大，专项转移支付资金多，下属机构多的重要职能部门的领导干部管理和使用的全部资金绩效和部门预算执行审计为基础的经责审计B预算经费数额较大，有部分专项转移支付资金分配权，下属单位较多的政府部门的领导干部预算执行审计为基础的经济责任审计C预算资金不大且纳入核算中心管理，没有下属单位，没有转移支付资金的部门、机关的领导干部以财务收支（预算执行）审计代替经济责任审计D人员少、预算经费数额较小且列入核算中心管理的部门、机关的领导干部

逐步以离任交接制度代替经济责任审计1/17/202314审计对象的分类管理（按审计频率）类别审计对象审计频率A预算经费数额大，专项转移支付资金多，下属机构多的重要职能部门的领导干部和大型国控企业法定代表人任期审计、离任审计B预算经费数额较大，有部分专项转移支付资金分配权，下属单位较多的政府部门以及科研院（所）、大专院校领导干部任期抽审、离任审计C预算资金不大且纳入核算中心管理，没有下属单位，没有转移支付资金的部门、机关的领导干部;部分国有企业领导离任审计D人员少、预算经费数额较小且列入核算中心管理的部门、机关的领导干部

离任交接1/17/202315经济责任审计任务的分解和管理

根据业务对象分解任务，审计对象属于那个业务部门，原则上由他们承担任务，任务重的由厅里统筹安排其他部门完成；市县长经济责任审计任务由经济责任审计处承担，厅组织各市审计局和省厅有关部门，分别组成审计组，实施异地交叉审计，经济责任审计处负责制定市县长经济责任审计工作方案，并管理全部的经济责任审计结果文书和有关协调工作；行事处、经贸处和文教处分别制定党政部门、国企和高校领导干部经济责任审计工作方案；厅建立经济责任审计协调机制，设经济责任审计工作协调办公室，协调有关业务工作。1/17/202317二、市县长

经济责任审计的实践

市县长经济责任审计实例介绍1/17/202318市县长经济责任审计的组织

采取“五统一”办法（这是基于浙江实行省管县财政体制所决定的）统一组织审计力量统一制定审计方案统一进行审前培训统一规范审计文书统一复核后由省厅出具结果报告、审计决定和管理建议书1/17/202319以全部政府性资金为主线的实践意义全部政府性资金：政府利用公权力归集并管理和使用的资金地方政府大量资金游离于预算管理体制之外，预算无法规定政府的活动范围和方向以对管理最规范的全部政府性资金总量的三分之一到五分之一的审计显然无法准确评价市县长的经济责任同样，更无法对市县长的行政理念、落实科学发展观和构建和谐社会的情况进行评价1/17/202321某市预算内资金与全部政府性资金比较2006年初，在某县级市按全部政府性资金进行经济责任审计试点时对其财政收支情况比较1/17/20232212个市县的全部政府性资金构成比较在试点的基础上，对12个市县进行了扩大试点，并对其全部政府性资金构成进行比较，结果是三年来，一般预算可用财力仅占20%左右。1/17/2023232006年全省县以上政府全部政府性资金的来源结构1/17/202325预算外资金预算内资金预算“冰山”1/17/202326全部政府性资金审计流程全部政府性资金市县政府审计机关

管理

用途

分配

绩效

收入预算资金预算安排非预算安排一般预算基金预算其他资金政府负债非预算资金社会经济发展支出社会事业发展支出公共服务与安全支出专项支出目标实现情况规模结构合规性稳定性合规性合理性效果决策的合规性民主性科学性支出结构工作思路支出方向执政理念支出项目绩效廉政实现程度实现代价可持续性1/17/202327市县长经济责任的内容构成1．制定县域经济社会发展计划、规划并组织实施以及指导县域经济发展相关的科学决策责任。2．加强制度建设，依法推进和管理经济社会发展，贯彻落实国家宏观调控各项措施的依法行政责任。3．建设公共财政，加强对全部政府性资金管理，转变政府职能和实现公共服务均等化的公共管理责任。1/17/202329市县长的经济责任4．合理配置资源，降低行政成本，提高投入产出效率，实现持续发展的绩效责任。5．坚持预防与惩治并举，不断完善惩防体系，强化自我约束的廉洁从政责任。1/17/202330

市县长经济责任审计的内容和重点审计目标廉洁自律情况审计任期经济社会发展实绩审计遵守财经纪律制度和政策审计全部政府性资金收入审计全部政府性资金支出审计1/17/202331制度和政策审计城市规划产业规划各项规章制度会议纪要和抄告单社会保障预算经济政策管理制度和经济政策1/17/202332经济决策审计决策的实现程度（绩效）重点事项跟踪问效债务支出土地出让政府项目大额支出1/17/202333绩效审计回答的问题：取得成绩的代价

发展代价秩序诚信政府负债土地投入政策1/17/202334市县长经济责任审计绩效评价的目标意义审计评价是市县长经济责任审计的中心环节，而绩效评价又是审计评价的重点对内目标审计模式上从任务型、程序型向目标型、效率型转变，提升审计工作的质量和水平对外目标从满足成果使用者的需求出发，使审计评价更加贴近经济社会发展的实际和领导干部权力运行的轨迹，促进落实科学发展观

1/17/202335绩效评价的核心:“五审五评”五审五评审查全部政府性资金相关管理制度建立和执行情况审计大额资金支出和政府重点投资项目、土地出让等绩效审计支农、教育、社保、环保和扶持企业等重点支出审计全部政府性资金支出结构评价落实科学发展观、构建和谐社会各项举措的落实情况评价推进政府职能转变，建设公共财政情况审计全部政府性资金的收支结果评价取得的政绩和代价，重点评价收支平衡性、发展成本和发展潜力情况评价决策科学性、决策绩效、廉洁自律情况评价依法行政、执行政策和科学管理情况，特别是针对某一行业或某一单位的特殊政策1/17/202336市县长经济责任绩效评价体系的构成

评价体系不是一个简单的指标体系，是由评价目标、评价原则、评价内容、评价指标、指标运用说明和责任划分方法等组成。例如绩效评价的原则包括：可实现原则、差异性原则、定量与定性相结合以定量指标为主原则、纵向与横向相结合以纵向指标为主原则、依法评价政策导向原则、讲求成本原则。评价指标的选择要有利于进行绩效改善情况的比较分析。1/17/202337评价指标体系结构基本指标是通用指标，与审计和评价的主要内容相对应。分析性指标是基础数据表的综合和提炼分析。

底层工作表根据审计目标、审计内容和指标要求预先设计。基础数据表是底层工作表的计算分析结果。评价结果是多个指标间比较分析的结果，包括表格、示意图两种。指标说明是对图表结果的简要分析。底层工作表基础数据表

基本指标分析性指标

评价结果指标说明

中间表1/17/202338经济发展速度和持续性评价

一是以经济发展结果衡量发展速度。二是以付出的代价衡量经济发展的持续性。

1/17/202339公共财政体制建立情况评价一是政府收支集中度评价；二是支出结构改善度评价；三是绩效改善度评价（预算的准确程度、单位税款的征收成本、单位生产总值的行政成本、违纪金额占全部政府资金比重等指标）。1/17/202340制度政策评价制度政策评价就是通过被审计领导干部任职期间制定发布、修订、废止的与全部政府性资金管理相关的各项制度、政策情况进行比较分析，以评价干部对制度建设的重视程度和执行的力度。对违规的政策必须予以纠正，有的要追究经济责任。1/17/202341廉洁自律评价廉洁自律评价是指对预防和治理腐败的制度建设、执行情况，以及被审计者本人遵守财经纪律情况的总体判断。在制度政策评价基础上，通过选择重要政府投资项目、重大建设项目及土地出让决策、特殊政策、重大政府支出等，进行全过程的穿行测试，对被审计领导干部的权力运行进行跟踪，既可以发现个人是否存在违反规定的行为，也可以发现制度设计和执行中是否存在漏洞。1/17/202342干部履责能力评价通过对重要经济决策、发展速度和持续性、公共财政实现程度、绩效改善程度、制度政策等方面全面地审查，来分析干部个人在其中发挥的作用，并对其经济决策能力、执行法规政策能力、驾御经济全局能力、自我约束能力等进行综合判断、评价。1/17/202343绩效改善度指标体系所谓绩效改善度，就是将接受审计领导干部任职期间某些方面的状况，以其任职期初为基数，进行逐年的比较，描绘其变动趋势，根据趋势变化的情况，判断经济发展和管理情况变化的态势，从而对领导干部管理经济工作的能力水平做出判断和评价。绩效改善度评价指标体系应根据不同的经济责任审计类型，有针对性地设计指标，指标不宜太多，但应包括业务管理、预算管理、管理控制和制度政策四个层面的内容。1/17/202344绩效改善度分析政府的责任任职第三年任职第二年任职第一年任职前制度建设预算管理违纪金额人均收入GDP市县长经济管理能力审计目标1/17/2023451/17/202346审计数据录入1/17/202347评价指标和内容管理1/17/202348指标体系综合分析1/17/202349支持绩效评价的重点审计内容经济决策审计关于决策：决策是管理工作的本质，是管理者识别并解决问题以及利用机会的过程。决策遵循满意原则，而不是最优原则。决策是权力运行中最重要的内容，决策失误必然造成损失浪费，科学决策是提高绩效的前提和保证。经济决策的范围：规划决策，计划决策，预算决策，公共政策决策，管理制度决策，项目决策。

1/17/202350经济决策的作用经济决策在国民经济管理中占有重要的地位：①是国民经济管理的依据；②对整个国民经济具有导向作用，决定着社会经济发展的方向；③是经济管理过程中的核心环节；④决定着国民经济发展的效益。1/17/202351经济决策审计◆决策审计一般包括三个步骤：一是根据项目审计目标确定重点关注的决策领域；二是熟悉相关领域的决策管理制度；三是选择具体的决策项目进行跟踪问效。1/17/202352经济决策审计◆重点决策项目可能是某个政府投资项目、某笔大额资金的使用、某项政策制度的出台、某块土地的出让或者是某一项招投标活动，等等。公共政策和使用政府资金的外包合同以及资源使用权出让是决策审计具体项目选择的重点。

1/17/202353经济决策审计决策审计既要重视决策过程中执行程序的规范性，更要追踪检查项目实施的结果，以目标实现程度来评价绩效的优劣。决策审计往往与收入、支出和政策制度审计等紧密结合着进行，不同审计内容之间应该相互印证，有关问题可以互为线索。决策审计结果是评价全部政府性资金绩效的关键，而且这些审计结果是评价廉洁从政情况的关键证据。1/17/202354政策制度审计◆政策是国家和政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。制度一般是指要求成员共同遵守的、按一定程序办事的行动准则，有时是指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系。◆政策和制度都是政治安排的表现，政治权力制定一系列政策并长期实施，其产生的结果就是制度安排的绩效。在任何经济中，坏的政策鼓励无效率，而好的政策会极大地提高效率。◆从我国的实践经验来看，好的制度安排对经济增长的贡献率，有时甚至高于资本积累、技术引进等经济技术因素。1/17/202355制度政策审计◆经济政策往往是对权、责、利的配置

◆实施政策制度审计应注意两个问题。一是政策制度审计不同于制度基础审计模式中的内部控制制度测试，前者是审计的内容，后是一种审计技术方法；1/17/202356制度政策审计二是从政策制度审计的目的来说，政策制度既包括具体资金或项目中微观层面的政策制度，也包括全部政府性资金宏观层面的政策制度。评价微观层面的政策制度应先对宏观层面政策制度进行分析和把握，评价宏观层面的政策制度应关注其对微观层面政策制度的影响。1/17/202357重视查处损失浪费问题损失浪费是破坏行政效能的头号敌人浪费这一社会现象虽然不是社会主义时期所特有，但我国经济生活中存在的浪费现象却具有普遍性、严重性等特征。从这些年审计发现的问题来看，政绩工程、形象工程、楼堂馆所、重复建设、生产、建设、流通领域的严重浪费，必然导致经济的低效率，而政府资金管理中的严重浪费，必然表现为官僚主义、权力滥用、盲目决策、与民争利、破坏法治，其后果是损害党风、政风和社会风气，长此以往就会动摇社会稳定的基础，严重威胁依法执政、科学执政以及和谐社会建设大局。1/17/202358重视查处损失浪费问题损失浪费的必然结果之一是绩效低下，损失浪费后面存在着深刻的体制机制原因。浪费问题不从根本上解决，科学发展、构建和谐社会就成为空话。1/17/202359经济责任审计结果报告◆我们省现行的结果报告体例：五段式（审计概况、总体评价、主要成绩、存在问题、其他说明）◆刘审计长对结果报告的希望：责任、成绩、问题◆结果报告质量标准的总要求：有总体判断和把握有主要矛盾的揭示有典型事例的支撑有客观的分析认定1/17/202360如何写好经济责任审计结果报告◆王国维在《人间诗话》中有两段话，值得借鉴：◆自然中之物，互相关系，互相限制。然其写之于文学及美术中也，必遗其关系、限制之处。故虽写实家，亦理想家也。又虽如何虚构之境，其材料必求之于自然，而其构造，亦必从自然之法则。故虽理想家，亦写实家也。（以朴素的哲学思想，在揭示事物关系的基础上，精辟地概括了以文字准确描绘客观事物应遵守的基本原则。）1/17/202361如何写好经济责任审计结果报告◆诗人对宇宙人生，须入乎其内，又须出乎其外。入乎其内，故能写之。出乎其外，故能观之。入乎其内，故有生气。出乎其外，故有高致。美成能入而不出。白石以降，于此二事皆未梦见。（入乎其内，故能写之，告诉我们要尊重事实。出乎其外，故能观之，告诉我们评价不能简单地就事论事，应有一定的高度。只有建立在客观事实基础上的评价才有生命力，只有站在一定高度上的评价，才更有用。）1/17/202362市县长经济责任审计的初步成效完善了对地方政府的权力制约与约束机制和评价考核机制；促进了地方政府行政理念的调整，对落实科学发展观和构建和谐社会起了积极的推动作用；促进了财政管理体制和预算管理体制的完善，摸清了全部政府性资金的总量结构、支出重点和支出方向，为有针对性地对突出问题进行审计监督奠定了基础。1/17/202363促进了突出问题的整改和规范，如地方政府负债、土地出让金、地方政府投融资机构、一些反映突出的民生问题；促进了审计成果的运用，提升了经济责任审计的影响力；2007年的市县长经济责任审计专报中有1篇被温家宝总理批示，两篇被国办采用；促进了审计队伍的建设。各级审计机关组织人员参加市县长经济责任审计，锻炼了队伍，培训了骨干。1/17/202364乡镇领导经济责任审计总体框架:三类责任,四项评价,七个重点。三类经济责任：一是发展经济和统筹社会事业的责任；二是依法行政的责任；三是科学管理的责任。1/17/202365以责定评的四项内容一是以和谐发展为核心的乡镇经济社会事业发展评价；二是以公共财政方向为核心的全部政府性资金管理评价；三是以经济管理能力为核心的经济决策评价；四是以财经法纪观念为核心的政策和内控制度评价。1/17/202366乡镇经济责任审计内容1.全部政府性资金收支情况的审计；2.乡镇财政预算执行情况的审计；3.经济决策审计；4.各项经济指标完成情况的审计；5.政策和制度审计；6.乡镇资产的审计；7.乡镇领导干部本人遵守财经纪律和廉洁自律情况审计。1/17/202367党政部门经济责任审计内容(04年)（一）部门预算的编制和执行情况；（二）重要经济决策内容的合法性、程序的科学性及其实施的结果；（三）内部控制制度的建立及执行情况；（四）支出管理及重要的财政专项资金使用效益情况；（五）部门执行国家财经法律法规、政策情况；（六）对下属单位的监督管理情况；（七）本人遵守财经法纪、廉政自律情况；（八）其他需要审计的事项。1/17/202368党政部门经济责任审计的重点业务及其管理的审计（行业经济标准等）；内部控制制度审计；预算编制和执行审计；决策审计（规划、计划、项目）；公共政策审计；廉洁从政审计。1/17/202369三、几点思考1/17/202370(一)理性地认识经济责任审计审计是基于受托经济责任关系的产生而产生和发展起来的，其内容，应该随着生产力的发展和生产关系的变革而不断调整；回顾我国国家审计发展历史，有一点很明显，就是始终关注官员的政绩，这是我国的一个传统。1/17/202371(一)理性地认识经济责任审计新制度经济学、新公共管理理论、公共治理理论内容丰富，但其主线，都是围绕政府和群众的委托代理关系寻求一种有效的制度安排展开，核心是关注政府（部门）的绩效和责任；美国审计署更名为政府责任办公室是否可理解为民主政治和加大对受托责任监督的必然。综观世界发展，责任和绩效成为流行语，俨然是一种潮流。我国的经济责任审计应该在传统与潮流中间探索，找到一个好的结合点。1/17/202372领导干部的经济责任应是政府经济责任的具体化；受对某个领导干部的经济责任进行审计的限制，许多问题的责任认定难度较大；国家审计应按照政府责任审计的思路进一步深化探索经济责任审计；经济责任审计是典型的绩效审计；经济责任审计应该努力实现在“问效”基础上的“问责”；经济责任审计是国家审计职能的回归和强化。1/17/202373（二）新任务对经济责任审计提出新要求中组部印发的地方党政和党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价的两个试行办法，都将经济责任审计结果和评价意见作为班子和干部实绩分析的重要内容之一；目前经济责任审计的覆盖面、审计的频率、审计方法、评价体系以及审计人员素质都难以适应；经济责任审计是建立权力制约和约束机制的重要组成部分，也是提高审计公信力、执行力和影响力的关键；必须重点对提供有价值的经济责任审计结果和评价意见的审计方法和措施进行研究并及早破题。1/17/202374（三）树立科学的审计理念必须以科学发展观统领经济责任审计工作；（大到工作思路，小到评价的原则、方法和重点）研究和探索经济责任审计可为与不可为的问题；研究和探索经济责任审计的工作机制，进一步形成联席会议成员单位之间分工负责、各负其责、资源共享、形成合力的工作目标，尤其是计划安排和成果运用应该在制度层面作出统一的规定（外部环境）；1/17/202375应高度重视业务管理。研究和优化经济责任审计的业务管理流程，根据结果导向的原则和以权定责、以责定评、以评定审的逻辑顺序,按照评价什么审计什么的原则,优化现有的流程控制,改进审计现场管理；研究和探索经济责任审计和其他专业审计的关系，探索经济责任审计为“两个报告”服务，各专业审计和全部审计成果为两个“综合考