我国非营利组织法人制度的现状与主要问题

内容摘要：我国非营利组织可以采取的合法组织类型包括社团法人、基金会、民办非企业单位、公益信托等。在基本法律制度层面，存在着以所有制划分替代公私法人分类、缺少财团法人等问题。非营利组织法人制度存在的具体问题包括：立法层次过低；基金会、民办非企业单位的财团法人属性仍未明确；重要行业存在法人制度空白；非营利法人准入门槛过高。关键词：非营利组织，法人制度数据表明，近年来我国非营利组织的发展速度非常之快。2005年底，全国各类非营利组织已发展到31.5万个，其中社会团体16.8万多个，民办非企业单位14.58万多个，基金会999个。比2001年的21万个，增长了50%，年平均增长10%左右（参见中国会议交易中心，“我国民间组织体系初步建立”，《中国社会报》，2006年3月16日。）。虽然尚无数据表明其中有多少非营利组织尚未取得法人资格，但是许多组织在现有法人制度框架下找不到容身之地，不断地变换身份，却是不争的事实。上述几种非营利组织可以采取的组织类型并不能涵盖我国现有的非营利组织，有些组织隐身于事业单位之中，也有些组织甚至转登记为企业法人，更有许多组织尚处于“非法”状态。一、我国非营利组织法人制度的现状1986年4月12日通过的《中华人民共和国民法通则》标志着我国法人制度的正式确立。在这部基本法中，对法人问题用专章作了规定，把法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四大类。这种分类方法基本涵盖了当时社会上存在的各类组织，但是随着我国经济、社会的快速发展，诸多类型的组织层出不穷，《民法通则》已经不能完全覆盖。面对这种基本法立法滞后的情况，各级政府部门也采取了权宜之策。一种办法是努力将新的组织类型纳入四类法人。比如事业单位中，不仅包含了国家拨款成立的具有行政职能的政府机构（如银监会、保监会等），又有依国家行政命令组建的从事公益事业的法人，还有基于自然人、法人自愿组建并办理登记的法人等等（参见马俊驹“，完善我国法人制度的几点建议”，2002年7月14日在经济法学研讨会暨海峡两岸经济法学术讨论会上的发言。）。第二种办法是以行政规章的方式确立某些组织的法律地位，如基金会等（在1988年出台的《基金会管理办法》中，基金会被归入社团法人之列，新的《基金会管理条例》则回避了其法人类别，下文将有详细阐述。）。我国的法人分类非营利组织可以采取的合法组织类型包括社团法人、基金会、民办非企业单位、公益信托等。上图显示了我国的法人分类和非营利组织可以采取的组织类型（图中以斜体字代表）。（一）社团法人我国民法中出现的“社团法人”与国际上通行的理解并不太一致。社团法人作为一个法律名词，包括营利性的社团法人和非营利社团法人，前者如有限责任公司，后者包括取得法人资格的各类非营利社团。在我国的《民法通则》中，有限责任公司被归入企业法人，“社团法人”则专指“非营利性社会组织”（参见《社会团体登记管理条例》第一章第二条。）。1998年10月25日起施行的《社会团体登记管理条例》规定，“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”“（本条例所指）社会团体应当具备法人条件。”这类组织又常被称为“民间社团组织”，包括行业协会、商会、联合会、学会、研究会、联谊会等。与之相区别的社团法人在该条例中有所说明：“参加中国人民政治协商会议的人民团体”和“由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体”并不在此条例规定之列。也就是说，该条例规定的社团法人属于许可设立主义原则，而另外两种社团法人则属于特许设立主义原则。（二）基金会基金会是随着我国经济发展水平的不断提高逐步出现的，从全国基金会的分布情况也可以看出。目前，经济比较发达的广东、浙江等地基金会数量超过100个，东部发达省市基金会多为几十个，而中西部省份基金会数量仅在10个左右。《民法通则》颁布时，我国基金会数量尚不多，而且主要是依政府要求设立的，所以当时提出的四类法人中并没有对应基金会的类型。对此，最初的办法是将基金会归入社团法人之列。1988年通过的《基金会管理办法》第二条规定，“基金会是指对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠的资金进行管理，以资助推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业发展为宗旨的民间非营利组织，是社会团体法人。”由于基金会的性质与社团法人完全不同，事实上属于国际上通称的财团法人，所以该办法的规定显然不尽合理。因此，2004年6月1日通过的《基金会管理条例》修正了关于基金会性质的说法，规定“基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。”显然，由于《民法通则》尚不完善，该条例采取了回避的办法。《基金会管理条例》将基金会分为面向公众募捐的基金会（简称公募基金会）和不得面向公众募捐的基金会（简称非公募基金会）。公募基金会按照募捐的地域范围，分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。目前，基金会成立一般采取许可设立主义原则。（三）法人型民办非企业单位“民办非企业单位”完全是“中国特色”的一个概念，在国际上并没有先例。该名词第一次正式出现，是在1996年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发〔1996〕22号文）中。1998年10月25日颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》中第一次比较系统地规定了有关制度。根据该条例第二条的规定，“民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”第十二条第1款规定，“民办非企业单位的民事主体地位，包括个体、合伙和法人三种。”法人型民办非企业单位即第三种类型。该条例还规定，民办非企业单位根据其行（事）业的不同，可以分为教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务以及其他十大类。法人型民办非企业单位也处于比较尴尬的地位，与基金会的情况类似，虽然依条例规定可以取得法人地位，但是《民法通则》中规定的四类法人中并没有与之对应的法人类型。（四）非法人形式的非营利组织按照我国法律规定，可以不取得法人资格的非营利组织类型包括非法人型民办非企业单位、单位内部社团、公益信托等。非法人型民办非企业单位包括个体、合伙两种，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十二条明确规定三种法律形式的区别在于承担民事责任的不同方式。民政部的《民办非企业单位登记暂行办法》第二条规定，个体和合伙指的是个人单独或者合伙创办。既然没有取得法人资格，因此非法人型民办非企业单位的财产仍然归个人所有或者合伙所有，而且该个人或者合伙人须对民办非企业单位的债务承担无限责任。单位内部社团是《社会团体登记管理条例》的例外情况，该条例规定社会团体应具备法人资格，但是例外情况之一是“机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。”此类团体可以不依照该条例规定，也就意味着可以不用取得法人资格。《信托法》的出台使公益信托有了自己明确的法律地位。《信托投资公司管理办法》第二十一条明确规定“信托投资公司可以依照《中华人民共和国信托法》的有关规定，接受公益信托”，这为信托投资公司的受托人资格提供了法律基础。但是《信托法》中“公益信托”一章对公益信托做出了较严格的规定，如设置信托监察人、严格的信息披露义务等。实践中信托投资公司倡议发起的公益信托项目在诸多方面受到限制和挤压，因此虽然法律明文规定信托投资公司经营公益信托的法律资格，但是至今少有信托投资公司涉足公益信托领域。二、我国非营利组织法人制度存在的问题研究非营利组织法人制度，终究回避不了对我国法律体系和基本法人制度的探讨。事实上，正是基本法律制度存在的问题决定了目前非营利组织法人制度混乱的必然性。（一）基本法律制度层面存在的问题1.以所有制划分替代公、私法人分类我国的法律体系属于社会主义法律体系，以制定法为主要形式，从内容上看与大陆法系高度类似。在大陆法系国家，非营利组织依私法成立，非营利法人属于私法人，这是非营利组织的一个重要特征。区分公、私法，区分公、私法人也是大陆法系的基本特征。依据公法设立的公法人，其效率主要靠公权监督机制来实现，其资金来源也主要靠公共预算保障；私法人则不同，其效率依靠组织的自身治理结构实现，收入来源自行解决，两者之间存在着根本区别。我国的法人制度一直存在着以所有制划分替代公、私法人分类的倾向《。民法通则》颁布之时，绝大多数的企业法人都属于国有企业，社团法人和事业单位法人也都隶属于不同的政府部门。四类法人基本上都属于法律意义上的公法人，因此在当时的历史时期，如此进行法人分类还有一定的合理性，不太容易造成误解和混淆。但是随着改革开放进程的不断推进，在所有制层面逐渐出现了多种所有制的企业，出现了“民办”的事业单位（后称非企业单位，）情况之复杂已非当日可比。在这种情况下仍然不区分公、私法人，造成各种问题也就属情理之中了。国务院于1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他