公管理学全三

公共管理学原理陈振明主编第1章绪论：

公共管理（学）的视野1.1公共管理及其相关概念1.1.1公共管理及公共行政的概念公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动。第一，公共管理与私人管理的使命不同。第二，与私人管理相比，公共管理的的效率意识不强。第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府更强调责任。第四，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。第五，公共管理有明显的政治性或公共性。1.1.2公共管理与私人管理的区别1.1.3公共物品概念公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。公共物品私人物品公共物品一般由政府或其他公共部门提供。1.2公共管理学范式的兴起1.2.1对传统公共行政学范式的批评1.2.2公共管理范式的出现1.2.3公共管理范式“新”在何处1.3什么是公共管理学1.3.1对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解一是将公共管理学等同于公共行政学；二是把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科；三是将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。1.3.2公共管理学的研究对象公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品的学问。1.3.3公共管理学的学科特征第一，公共管理学把研究对象扩大到其他政府机关（立法和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。第二，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。第三，公共管理学的研究焦点转变为“外部取向”，重视项目、结果与绩效的研究，使一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主题成为公共管理学的核心主题。第四，公共管理学涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题。第五五，，公公共共管管理理学学既既是是实实证证的的又又是是规规范范的的。。第六六，，公公共共管管理理学学更更具具现现实实性性。。1.3.4公公共共管管理理学学的的研研究究途途径径和和方方法法1.研研究究途途径径不同同的的研研究究途途径径或或方方法法2.研研究究方方法法（1））系系统统分分析析（2））比比较较分分析析（3））实实验验分分析析（4））案案例例分分析析1.4市市场场经经济济与与公公共共管管理理1.4.1公公共共管管理理的的起起源源与与演演变变专业专职职的公共共管理或或行政管管理活动动是伴随随着阶级级和国家家的产生生而出现现的。国家或政政府的公公共管理理活动的的范围、、内容和和方式随随社会经经济的发发展而变变化。1.4.2市市场经济济国家的的政府管管理实践践首先，在在市场经经济发展展的不同同时期，，政府干干预的范范围、内内容、力力度和方方式是不不同的。。其次，由由于经济济发展水水平、政政治文化化和历史史传统等等方面的的差别，，各市场场经济国国家的政政府公共共管理的的模式（（即政府府干预的的模式））也是不不同的。。几种政府府公共管管理模式式（1）英英美的市市场主导导模式（2）欧欧洲或莱莱茵模式式（3）东东亚的政政府主导导型模式式1.4.321世世纪我国国公共管管理面临临的挑战战1.市场场经济发发展对我我国政府府管理提提出的挑挑战转轨时期期政府的的公共管管理面临临着一系系列严峻峻的挑战战：首先来自自建立与与完善市市场体制制方面；；其次，政政府必须须进行公公共管理理或行政政管理体体制的创创新，推推进行政政-政治治体制改改革；再次，市市场经济济条件下下政府公公共管理理的好坏坏、质量量的高低低，在相相当程度度下依赖赖于能否否建立起起一支高高素质、、廉洁奉奉公的国国家公务务员队伍伍。2.“入入世”对对我国政政府管理理提出的的挑战（1）““入世世”对政政府管理理方式的的冲击；；（2）““入世世”对政政府管理理的法制制化提出出了相当当高的要要求；（3）““入世世”对公公务员的的素质与与能力提提出了更更高的要要求。第2章公公共组组织理论论2.1公公共组组织概述述2.1.1公共共组织的的定义组织是指一定定的社会会环境中中，人们们通过相相互交往往而形成成的具有有共同心心理意识识，并为为实现某某一特定定目标而而按一定定方式联联合起来来的有机机整体。。公共组织织就是以管管理社会会事务、、协调社社会公共共利益关关系为目目的的组组织，它它即包括括政府组组织，也也包括第第三部门门组织。。狭义的公公共组织织指的就就是国家家机关组组织。2.1.2公公共共组织的的构成要要素1.组织织人员7.权权责划分分2.组织织目标8.规规章制度度3.职能能范围9.团团体意识识4.机构构设置10.组组织设计计5.职位位设置11.支支持硬件件6.权权力与职职权12.技技术和信信息2.1.3公公共组组织的类类型1.财务务—会计计标准分分类2.公共共权力标标准分类类3.权威威与等级级结构标标准分类类2.2公公共共组织的的结构2.2.1管管理理层次和和管理幅幅度管理层次次是指公共共组织内内部纵向向划分的的等级数数。管理幅度度是指一名名上级管管理者或或一个组组织有效效管理的的下级人人员或单单位、部部门的数数目。管理层次次与管理理幅度在在一定规规模的组组织内成成反比关系系。管理层层次多多、管管理幅幅度小小———尖形形结构构管理层层次少少、管管理幅幅度大大———扁形形结构构2.2.2公公共组组织的的一般般结构构形式式科层组组织是是现代代组织织结构构的主主导形形式。。1.直直线结结构特点：：单一一垂直直领导导，结结构简简单，，领导导隶属属关系系明确确，每每一层层级的的个人人或组组织只只有一一个直直接领领导。。2.职职能结结构相关部部门在在水平平方向向依职职能不不同进进行分分工，，再分分别对对下级级部门门实施施领导导。3.直线——职能结构构各级部门间间既有垂直直领导关系系又有水平平领导关系系。4.矩阵结结构以完成某项项工作为核核心，从有有关部门抽抽调人员组组成临时机机构来履行行工作任务务，垂直领领导与水平平领导是并并重的。2.2.3我国国政府组织织的结构1.纵向结结构也称层次结结构，反映映了行政组组织内若干干层次中特特别是上下下层次之间间的领导与与服从关系系。宏观——中中央和地方方微观——行行政组织内内部2.横向结结构又称分部结结构，反映映的是同级级行政组织织之间和各各行政组织织构成部门门之间分工工协作的关关系。按职能划分分按地区划分分按服务对象象划分按行业与产产品类型划划分2.2.4行行政组织体体制的基本本类型1.首长制制与委员制制2.层级制制与职能制制3.集权制制与分全制制4.完整制制与分离制制2.3公公共共组织的过过程和行为为2.3.1组组织权权力及其运运作1.权力的的来源权力是一个组织织中的个人人或部门影影响他人以以达到预期期结果的能能力。权力的来源源可分为纵向权力来来源与横向向权力来源源。纵向权力体体现了组织织来源的特特征，因而而权力来源源因所处职职位高低而而不同。高层管理者者中中层层领导低低层成员2.权力的的运行权力可划分分为自上而下的的权力、自自下而上的的权力和横横向权力。。自上而下的的权力运行行的目的是是控制下属属。自下而上的的权力运行行的目的是是控制上级级。横向权力运运行的目的的是控制处处在左右的的同级成员员或部门。。3.组织授授权组织授权包包括外部授权和和内部授权权。外部授权指指组织间的的授权。内部授权指指上级把权权力委派给给下属，让让下属更加加自主地完完成任务。。2.3.2组组织冲突与与协调1.组织冲冲突组织冲突指指组织间行行为的“不不合辙”。。可能因组织织目标、过过程、顾客客、领域等等因素的不不相适应而而引发。（1）目标标与顾客的的冲突（2）功能能与领域的的冲突（3）目标标间的冲突突2.组织协协调（1）水平平协调（2）垂直直协调3.组织合合作模型主要特征：：实行小团团体控制；；发展具有有高参与性性质的组织织文化；竞竞争以时间间为基础，，是效率的的竞争；成成立自我管管理团队等等。2.3.3个个体体行行为为与与组组织织行行为为1.X理理论论与与Y理理论论X理理论论————““关关于于指指挥挥与与控控制制的的传传统统观观念念””Y理理论论————表表明明个个人人目目标标可可以以与与组组织织目目标标达达成成一一致致2.公公共共行行政政人人员员行行为为“成成人人发发展展模模型型””“文文化化行行为为模模型型””“政政治治行行为为模模型型””3.公公共共选选择择理理论论与与组组织织行行为为公共共选选择择理理论论假假定定组组织织中中的的个个体体是是““经经济济人人””。。“搭搭便便车车””问问题题与利利益益是是排排他他性性的的组组织织相相比比，，具具有有相相容容性性利利益益的的组组织织更更有有可可能能实实现现组组织织集集体体目目标标。。2.4公公共共组组织织环环境境2.4.1公公共共组组织织的的生生态态环环境境2.4.2组组织织环环境境的的基基本本构构成成因因素素1.政政治治环环境境2.经经济济环环境境3.文化环境境4.技术环境境2.4.3公公共共组织的变革革与发展1.公共组织织生命周期（1）产生（（创业）阶段段（2）集体化化阶段（3）规范化化阶段（4）精细阶阶段2.组织变革革过程环节：1.对对危机的感知知；2.变革方向向的确定3.变革4.监督调整整“政府再造论论”——用企企业化体制来来取代官僚制制3.组织变革革趋势一是着眼于知知识经济时代代组织特征及及内部个体作作用的变化二是着眼于组组织结构的变变化一是着眼于组组织功能的变变化第3章政政府改改革与治理3.1治治理理理论20世纪90年代以来，，“治理”与与“善治”概概念日益成为为公共管理的的核心概念。。3.1.1治治理理论的实实践基础3.1.2治治理理理论的研究途途径分析的角度政府管理的途径公民社会的途径合作网络的途径分析的对象政府部门与市场力量的关系公民社会（第三部门）与政治国家的关系多中心的公共行动体系关系的特征掌舵与划桨自治与认同相互依存行为假设理性的、自利的利他的、人道主义的具有反思理性的“复杂人”政策方案私有化；工商业的管理手段授权社团和公民；自我管理和自我服务建构公共服务供给的合作网络分析的角度政府管理的途径公民社会的途径合作网络的途径政策过程的特征运用市场机制执行政府的决策通过公共讨论发展自己的政策通过信息、资源和目标的互动共同规划并执行政策；共同学习成功的标准政策目标的实现自组织的自由联合行动的实现失败的原因模糊的目标；缺乏资源；监控不力等缺乏资源；沟通的阻塞；得不到政治上的认可缺乏集体行动的动机；利益、目标和策略上的冲突补救的措施加强协调和监控提高公民组织的动员能力和管理能力加强网络管理：优化公共行动者互动的环境治理就是对合作网网络的管理，，又可称网络管理或网网络治理，指的是为了了实现与增进进公共利益，，政府部门和和非政府部门门等众多公共共行动主体彼彼此合作，在在相互依存的的环境中分享享公共权力，，共同管理公公共事务的过过程。按照网络涉及及的对象和作作用的范围，，可分为：1.全球治理理全球治理是对对国际合作网网络的管理。。特点：（1）治理的的主体是世界界范围的公共共行动者；（2））治理理的客客体是是正在在影响响或有有可能能影响响全人人类的的跨国国性问问题；；（3））治理理的机机制是是一系系列用用以解解决跨跨国性性问题题和管管理全全球公公共事事务的的制度度安排排。3.1.3网网络络治理理的实实践类类型2.民民族国国家的的治理理特指在在民族族国家家的范范围内内对政政府主主导的的公共共物品品供给给过程程的管管理。。众多权权威交交叠共共存构构成了了多中中心的的合作作网络络，成成为西西方发发达国国家的的治理理结构构。合作网网络的的三种种表现现形式式：（１））政府府间合合作网网络（２））政府府项目目执行行网络络（３））公私私合伙伙网络络3.社社区治治理社区治治理是是对社社区合合作网网络的的管理理。社区部部门在在提供供公共共服务务方面面有独独特的的优势势。在很多多情况况下，，社区区治理理是政政府部部门主主动建建构的的结果果。公共服服务的的社区区化是是一股股世界界性的的潮流流。3.1.4网网络络治治理理的的多多重重困困境境1.可可治治理理问问题题2.合合法法性性问问题题3.有有效效性性问问题题4.责责任任性性问问题题3.2当当代代西西方方政政府府改改革革3.2.1当当代代西西方方政政府府改改革革的的浪浪潮潮1.西西方方各各国国政政府府改改革革的的概概况况及及特特点点英国国————新新公公共共管管理理运运动动的的发发源源地地之之一一美国国————现现代代管管理理科科学学的的摇摇篮篮新西西兰兰、、澳澳大大利利亚亚欧洲大陆陆各国2.西方方各国政政府改革革的背景景和原因因首先，经经济和政政治因素素起了决决定的作作用；其次，经经济全球球化的出出现是一一个推动动力；再次，新新技术革革命尤其其是信息息革命是是催化剂剂；最后，传传统的官官僚体制制的失效效和商业业管理模模式的示示范性影影响是另另一个动动因。3.2.2当当代代西方政政府改革革的主要要内容及及措施1.政府府职能的的优化2.公共共服务的的市场化化、社会会化3.分权权4.引入入现代化化管理技技术5.人力力资源管管理改革革6.机构构的重组组3.2.3治治理理的新模模式休斯哈伯德费利耶———四种模式式：效率驱动模模式小型化与分分权模式追求卓越模模式公共服务取取向模式彼得斯3.2.4对对当代西方方政府改革革的评价作为传统公公共行政模模式的替代代物，新公公共管理实实践模式是是公共部门门管理特别别是政府管管理中出现现的一次重重大突破或或一次深刻刻变化。与与旧模式相相比，新公公共管理模模式更具现现实性和生生命力。当代西方政政府改革的的新公共管管理取向及及实践模式式有着其内内在的缺陷陷或局限性性。3.3转转轨轨时期我国国的行政体体制改革3.3.1历历次机构改改革的简要要回顾从1949到2002年我国国前后经历历了7次较较大的以机机构改革为为重点的行行政体制改改革。第一次机构改革１９５２－１９５６以加强中央集权为中心第二次机构改革１９５６－１９５９中央向地方下放权力第三次机构改革１９６０－１９６５强调集中统一第四次机构改革１９８２－１９８５行政机构简化第五次机构改革１９８８转变政府职能第六次机构改革１９９３转变政府职能，专业经济部门的改革第七次机构改革１９９８政府组织结构的优化调整，顺应市场经济发展８.行政审审批制度改改革１９９９底底启动从中央到地地方都在进进行这项改改革，着力力减少行政政审批事项项，转变政政府职能。。3.3.2历历次机构改改革的成就就、经经验、、教训3.3.3我我国行政政体制改革革的新势1.我国行行政体制改改革的基本本方向2.国务院院机构改革革方案3.试点城城市深化公公共行政体体制改革的的方案第4章章政政府间间关系4.1政政府间关系系研究概述述4.1.1什么是政政府间关系系1.政府间间关系的词词源2.国内学学者对政府府间关系的的理解（1）政府府间关系（2）府际际关系3.政府间间关系的定定义政府间关系系是指中央政政府与各级级地方政府府之间纵横横交错的网网络关系。。它既包括纵纵向的中央央政府与地地方政府、、各级地方方政府之间间的关系，，也包括同同级地方政政府之间以以及不存在在行政隶属属关系懂得得非同级地地方政府之之间的关系系。4.1.2国国内外政府府间关系研研究的进展展1.国外政政府间关系系的研究现现状2.国内政政府间关系系研究的成成就与不足足4.1.3政政府间关关系研究的的网络途径径政府间关系系的研究途途径主要有有三种：传统的中央央控制模式式，地方自自治模式和和网络模式式。这三种分析析途径各自自反映了不不同时期政政府间关系系的主要特特征。网络模式的的特征1.行动者者的多样性性与等级制制色彩的弱弱化2.相互依依赖与分权权3.策略活活动与合作作4.2西西方政府府间关系的的历史与现现实4.2.1西西方政府府间关系的的历史演进进从整体上看看，西方政政府的中央央和地方关关系的历史史大致经历历了由集权权到分权，，再由分权权走向集权权，又由集集权走向分分权两个起起伏的阶段段。4.2.2西方方政府间关关系的若干干模式1.拉焦尔尔模式拉焦尔根据据分权的程程度将政府府间关系的的类型分为为：政治性性分权、行行政性分权权、行政权权转让。2.赖特模模式分离模式、、下位包含含模式、相相互依存模模式。3.罗斯构构想相互依存、、地方单方方面依存于于中央、中中央单方面面依存于地地方、相互互独立。4.松村歧歧夫模式垂直式行政政控制模式式、相互依依存模式5.罗茨模模式官僚体制、、市场方法法、网络管管理4.2.3西西方政府府间关系发发展的新趋趋势：网络络模式的出出现1.政府间间关系等级级制色彩的的弱化2.中央与与地方的分分权倾向3.地方政政府间的合合作现象日日渐普遍4.3中国国政府间关关系的现状状与改革4.3.1中中国政政府间关系系的传统模模式：等级级控制模式式特征：第一，政府府间的结构构关系上，，主要表现现为层次隶隶属关系；；第二，政府府间的权力力分配上，，实行中央央高度集权权；第三，政府府间的横向向关系上，，阻隔多而而联系少。。4.3.2中中国政政府间关系系的新发展展：网络模模式的端倪倪1.政府间间关系等级级制结构的的变化（1）准层层级的压缩缩（2）中心心城市的发发展对等级级制的影响响2.地方分分权改革（1）中央央与地方经经济关系调调整中的权权力下放（2）中央央与地方政政治关系调调整中的地地方扩权3.横向联联系的扩展展（1）地方方政府横向向联系的类类型（2）地方方政府横向向联系的典典型案例（3）地方方政府横向向联系的对对政府间关关系的影响响4.3.3我我国政府间间关系的进进一步调整整1.我国政政府间关系系的进一步步调整的必必然性（1）信息息技术的发发展改变了了政府的生生存环境；；（2）政治治民主化的的发展也必必要要求地地方适度分分权；（3）市场场经济发展展的内在需需求以及政政府事务的的日渐交织织也推动着着政府间关关系做出适适应性调整整，推动政政府间横向向合作的发发展。2.我国政政府间关系系的进一步步调整的措措施（1）简化化政府间的的层级结构构（2）地方方的合理分分权（3）加强强横向合作作3.走向一一种网络模模式的中国国政府间关关系首先，政府府组织结构构建立在与与信息社会会相适应的的网络组织织之上；其次，政府府间的关系系将从单向向依赖走向向相互依赖赖；最后，地方方政府间的的合作关系系会更加密密切。第5章章政政府作作用5.1现现代市场场经济中的的政府角色色5.1.1国国外学者关关于政府作作用问题的的争论5.1.2现现代市市场经济中中的政府行行为模式1.公共物物品的提供供者2.宏观经经济的调控控者3.外在效效应的消除除者4.收入及及财产的再再分配者5.市场秩秩序的维护护者5.1.3国家神话话和市场乌乌托邦国家神话：：片面夸大大国家或政政府的作用用，认为政政府能完全全弥补市场场缺陷，消消除市场失失灵，政府府能够解决决好所有的的经济和社社会问题，，因而主张张国家全面面干预社会会经济生活活。市场乌托邦邦：片面夸夸大市场的的作用，认认为市场机机制本身能能够解决好好各种经济济问题，政政府的干预预只能使问问题恶化，，因而反对对国家干预预，主张自自由放任。。5.2转转轨时期我我国政府的的作用5.2.1““强政府府”或“弱弱政府”转轨时期政政府的作用用：政府更多地地干预社会会经济生活活，包括促促进市场机机制的形成成——“强强政府”尽量减少政政府的干预预，让市场场机制充分分发挥作用用——“弱弱政府”5.2.2转转轨时期我我国政府角角色定位的的前提提条件价格机制的的形成方面面造就市场经经济的微观观主体方面面宏观调控的的建立方面面应合理确定定转轨时期期政府干预预的范围、、内容、力力度及方式式，以保证证市场经济济的顺利发发展5.2.3转转轨时期我我国政府的的八大角色色1.加强市市场法制建建设，创立立平等竞争争的市场秩秩序与环境境;2.深化企企业制度改改革，造就就市场经济济的微观主主体;3.培育和和完善各类类市场，形形成开放竞竞争的市场场体系;4.依靠宏宏观调控手手段，保证证社会经济济的稳定与与增长。5.参与某某些经济领领域的资源源分配，充充当公共物物品的提供供者;6.制定并并实施分配配与在分配配政策，形形成收入与与财产公平平分配机制制;7.扩大对对外开放，，加强国际际经济合作作;8.转变职职能和精简简机构，实实现政府自自身的革命命。5.3政政府失败论论5.3.1政政府失败败问题的提提出5.3.2政府失败败问题的表表现、类型型与成因1.公共政政策失效（1）社会会实际并不不存在作为为政府公共共政策追求求目标的所所谓公共利利益。（2）即使使现实中存存在着一些些大家利益益比较一致致的情况，，但现有的的各种公共共决策体制制及方式因因其各自的的缺陷也难难以达到最最优化或理理想的政策策。（3）信息息的不完全全、公共决决策议程的的偏差、投投票人的近近视效应、、沉淀成本本、先例等等对合理决决策的制约约。（4）政策策执行上的的障碍。2.公共物物品供给的的低效率（1）公物物品的估价价或评价上上的困难。。（2）公共共机构尤其其是政府部部门垄断了了公共物品品的供给，，缺乏竞争争机制。（3）政府府机构及官官员缺乏追追求利润的的动机。（4）监督督机制的缺缺陷。3.内部性性与政府扩扩张公共机构尤尤其是政府府部门及其其官员追求求自身的组组织目标或或自身利益益而非公共共利益或社社会福利，，被称为内内在效应或或内部（在在）性。内部性可以以用来解释释政府扩张张及低效。。4.寻租及及腐败当政府干预预市场时，，就会经常常形成集中中的经济利利益和扩散散的经济费费用，政府府干预带来来了以”租租金“形式式出现的经经济利益。。在现代寻租租理论中，，一切利用用行政权力力大发横财财的活动都都可以称为为寻租活动动；租金则则泛指政府府干预或行行政管制市市场而形成成的级差收收入。5.3.3政政府府失败的纠纠正及防范范1.改革公公共政策体体制及政治治制度2.用市场场力量改进进政府效率率5.3.4政政府府失败论的的启示（1）必须须高度重视视市场经济济条件下政政府干预行行为的局限限性及限度度问题。（2）必须须随市场经经济发展及及经济体制制变革及时时进行政治治—行政体体制改革。。（3）必须须在政府机机构中引入入竞争机制制，用市场场的力量来来改进政府府的工作效效率。（4）必须加加强公共决策策和政府管理理的法制化建建设，尽快实实现依法行政政、依法治国国。（5）反腐败败必须釜底抽抽薪，从体制制及制度的创创新上下功夫夫，从根本上上消除寻租及及腐败滋生的的土壤与条件件。第6章公公共政策6.1公公共政策与与公共管理6.1.1政政策科学的形形成6.1.2政政策科学的演演变6.1.3公公共管理学视视野中的政策策科学6.1.4公公共政策策在公共管理理中的地位和和作用1.公共政策策是公共管理理的起点2.公共政策策是公共管理理履行各项功功能的基础3.公共政策策贯穿于整个个公共管理过过程的始终6.2公公共政策的内内容6.2.1公公共政策的性性质与功能①政策是由政政府或其他权权威人士所制制定的计划和和规划或所采采取的行动；；②政策是由一一系列的活动动所构成的过过程；③政策具有明明确的目的、、目标或方向向，并以一定定的价值观为为基础；④政策是对全全社会的有价价值之物所做做的权威性分分配，即涉及及人们的利益益关系。1.公共政策策的特征四个基本特征征：特定的主体;特定的价值取取向;是一种政治过过程;是一种行为准准则或行为规规范。2.公共政策策的本质及功功能（1）公共政政策集中反映映或体现统治治阶级的意志志和愿望，是是执政党、国国家或政府进进行政治控制制或阶级统治治的工具或手手段。（2）公共政政策作为执政政党、国家或或政府的公共共管理手段，，服务于社会会经济的发展展和文化的进进步。（3）公共政政策作为分配配或调整各种种利益关系的的工具或手段段，是各种利利益的调节器器。6.2.2公公共政策的种种类1.分配性的的、调节性的的、自我调节节性的和再分配的政政策；2.总政策、、基本政策和和具体政策；；3.政治的、、经济的、社社会的、文化化的政策。6.2.3公公共政策的目目标和手段1.政策目标标的价值前提提2.基本政策策目标3.公共政策策的手段：(1)财政政政策(2)货币政政策(3)直接控控制（管制））(4)制度变变迁6.3公共政政策系统及其其运行6.3.1公公共共政策系统的的构成1.信息子系系统2.咨询子系系统3.决断子系系统4.执行子系系统5.监监控子子系统统6.3.2公公共共政策策主体体1.立立法机机关2.行行政机机关3.政政党4.利利益集集团5.思思想库库6.大大众传传播媒媒介7.公公民（（选民民）6.3.3公共政政策过过程1.政政策过过程本本质上上是一一种政政治过过程2.政政策过过程的的诸阶阶段（1））政策策制定定（2））政策策执行行（3））政策策评估估（4））政策策监控控（5））政策策终结结3.决决策方方式民主的的决策策体制制非民主主的决决策体体制我国所所实行行的民民主集集中制制原则则是一一种公公共决决策体体制，，也是是一种种民主主基础础上的的集中中和集集中指指导下下的民民主相相结合合的表表决方方式或或决策策规则则6.3.4我我国国公共共政策策系统统及其其运运行的的优化化1.公公共共政政策策的的科科学学化化政策策科科学学化化是指指决决策策者者及及其其他他参参与与者者充充分分利利用用现现代代科科学学技技术术知知识识及及方方法法特特别别是是公公共共政政策策的的理理论论和和方方法法来来进进行行决决策策，，并并采采用用科科学学合合理理的的决决策策程程序序。。（1））建建立立健健全全公公共共政政策策系系统统（2））遵遵循循科科学学的的决决策策原原则则（3））提提高高决决策策者者和和参参与与者者的的素素质质2.公公共共政政策策的的民民主主化化决策策民民主主化化是指指必必须须保保障障广广大大人人民民群群众众和和各各种种社社会会团团体体以以及及政政策策研研究究组组织织能能够够充充分分参参与与公公共共决决策策的的过过程程，，在在政政策策中中反反映映广广大大人人民民群群众众的的根根本本利利益益和和要要求求；；并并在在决决策策系系统统及及其其运运行行中中，，形形成成民民主主的的体体制制、、程程序序及及气气氛氛。。(1)把把民主机机制引入入决策系系统，营营造良好好的决策策氛围;(2)重重视发挥挥参谋咨咨询人员员在决策策中的作作用;(3)提提高政治治生活透透明度。。3.公共共决策的的法制化化决策法制制化是指通过过宪法和和法律来来规定和和约束决决策主体体的行为为、决策策体制和和决策过过程，特特别是通通过法律律来保障障广大人人民群众众参与公公共决策策的民主主权利，，并使党党政机关关及领导导者的决决策权力力受到法法律和人人民群众众的有效效监督。。(1)理理顺公共共决策主主体关系系，完善善决策规规则;(2)决决策程序序法制化化;(3)充充分发挥挥决策监监控子系系统的作作用。民主化是是现代公公共决策策的基础础科学化是是现代公公共决策策的主导导法制化是是现代公公共决策策的保证证第7章章公公共部部门绩效效评估7.1公公共部门门绩效评评估概述述7.1.1公公共共部门绩绩效评估估的兴起起绩效评估估在理论论和实践践上的得得到广泛泛研究与与推行，，与多种种因素有有关。（1）公公共部门门绩效评评估的兴兴起与社社会科学学的发展展紧密相相关;（2）财财政压力力是公共共部门绩绩效评估估兴起的的重要动动因;（3）新新的管理理观念是是公共部部门绩效效评估兴兴起的理理论基础础;（4）竞竞争的挑挑战是公公共部门门绩效评评估兴起起的主要要推动力力;（5）政政府政策策的推动动与支持持也促进进了公共共部门绩绩效评估估的发展展。7.1.2绩效效、绩效效评估与与绩效管管理1.绩效效一般解释释为成绩绩、成效效，含有有成绩和和效益的的意思。。把绩效用用于对政政府行为为效果的的衡量，，反映的的是政府府绩效。。政府绩效效是指政府府在社会会经济管管理活动动中的结结果、效效益、效效能，是是政府在在行使其其功能、、实现其其意志过过程中体体现出的的管理能能力。2.绩效效评估从微观、、中观、、宏观层层次上理理解政府府绩效评评估的内内涵。3.绩效效管理7.1.3绩绩效评估估的类型型1.内部部评估和和外部评评估———从评估估机构的的地位看看；2.个人人绩效评评估和组组织绩效效评估———从评评估的对对象上看看；3.管理理与改进进型评估估、责任任与控制制型评估估和节约约开支型型评估———从评评估的目目标看。。7.1.4公公共部部门绩绩效评评估的的意义义1.绩绩效评评估是是公共共管理理的必必要手手段2.绩绩效评评估是是提高高公共共部门门绩效效的动动力机机制3.绩绩效评评估有有利于于政府府信誉誉和形形象的的提高高4.绩绩效评评估是是一种种有效效的管管理工工具7.2公公共共部门门绩效效评估估的要要素7.2.1评评估的的目标标1.提提高组组织绩绩效2.明明确责责任制制3.增增收节节支7.2.2绩绩效评评估的的途径径实现绩绩效评评估可可以是是通过过自上上而下下或是是自下下而上上来进进行，，也可可以是是全面面推进进或渐渐进式式地推推进。。自上而而下的的评估估模式式侧重重于评评估技技术的的有效效性、、可靠靠性和和同质质性。。自下而而上的的评估估途径径更多多地强强调协协调与与合作作。7.2.3绩绩效效评估估的制制度安安排制度安安排涉涉及评评估中中各部部门的的地位位和角角色的的安排排。在现有有部门门内部部建立立专家家管理理机构构。培训员员工，，获得得员工工对绩绩效管管理和和绩效效评估估的支支持，，创造造以绩绩效为为导向向的文文化氛氛围。。7.2.4绩绩效效评估估的信信息系系统1.绩绩效评评估体体系的的内容容2.绩绩效评评估信信息的的审核核与评评价制制度3.绩绩效评评估信信息的的使用用机制制7.3公公共共部门门绩效效评估估的程程序、、方法法和技技术7.3.1绩绩效效评估估的程程序1.绩绩效评评估的的整体体规划划‘2.确定有有效评估的的标准3.绩效评评估的评价价标准和说说明性指标标4.绩效指指标设立中中的几个问问题5.资料收收集的方法法7.3.2绩效评估估的模式、、方法和技技术模式目标假设方法技术伪评估采用描述性方法获得绩效的运行结果方面的有效信息价值尺度是不证自明的或不容置疑的社会系统核算标杆比较法图像显示表格显示指数法间断时间序列分析可控时间序列分析模式目标假设方法 技术正式评估采用描述性方法获得绩效的运行结果方面的有效信息。这些运行结果已经被正式宣布为计划目标被宣布的目标是对价值的恰当衡量发展评价实验评价回顾性过程评价回顾性结果评价目标图形化法价值澄清价值评论交互影响分析折扣法模式 目标假设方法 技术决策理论评估采用描述性方法获得绩效的运行结果方面的有效信息。这些运行结果已经被多个“利益相关者“明确评估过利益相关者潜在的也是正式宣布的目标是对价值的恰当衡量评价力估计多重效用分析头脑风暴法辩论分析法德尔菲法用户调查分析7.4公公共部部门绩效评评估的改革革和发展7.4.1公共部门门绩效评估估面临的困困难1.公共部部门的产出出难以量化化2.公共部部门目标缺缺乏准确性性3.公共部部门绩效标标准指标的的难确定性性4.评估系系统的不健健全5.管理者者与评估者者的对立7.4.2改进进公共部门门绩效评估估的途径1.引入公公民参与机机制2.高层的的支持和承承诺3.建立绩绩效信息系系统，保证证评估准确确和有效4.利用电电子政府的的新载体来来改善公共共部门绩效效评估7.4.3我我国公共部部门绩效评评估事业的的发展1.我国公公共部门绩绩效评估的的现状（1）在绩绩效评估理理论与方法法的研究上上取得一定定成就;（2）在评评估实践方方面已取得得一定经验验;（3）开展展政府绩效效评估的社社会环境正正在形成。。2.我国公公共部门绩绩效评估存存在的问题题（1）公共共评估项目目本身存在在的问题;（2）公共共管理部门门内部存在在的问题;（3）绩效效评估技术术上的问题题。3.推进我我国绩效评评估事业的的途径（1）加强强宣传，提提高对绩效效评估工作作意义的认认识;（2）加强强绩效评估估立法工作作;（3）建立立健全合理理有效的评评估机制;（4）培养养评估人才才以适应评评估发展的的需要;（5）政府府绩效评估估的成功还还需要建立立一个完善善的信息系系统。第8章公公共共部门人力力资源管理理8.1公公共部部门人力资资源管理的的新观念8.1.1从从传统的人人事管理到到当代的人人力资源管管理人力资源管管理来源于于传统的人人事管理，，但又超越越并取代了了后者。人力资源管管理与传统统的人事管管理的区别别（1）人力力资源管理理强调人事事管理与组组织发展战战略之间的的相互作用用；（2）人力力资源管理理着眼于未未来，注重重人力资源源的预测、、规划和开开发；（3）人力力资源管理理的范围更更加广泛，，管理的内内容更加丰丰富；（4）人力力资源管理理的体制及及方式更加加灵活，特特别重视培培养职业的的认同感和和责任感及及自我管理理能力。8.1.2公公共部门人人力资源管管理新潮1.传统的的政府人事事管理理论论及模式的的局限性2.公共部部门人力资资源管理理理论及模式式的兴起3.公共部部门人力资资源管理的的特征（1）在关关于人的假假定上，把把人看作资资源，是第第一资源、、最宝贵的的资源（2）在管管理原则上上，以人为为中心（3）在管管理方法上上，实行主主动开发型型、有预见见性的方式式（4）在管管理内容上上，视野广广阔、内容容丰富（5）在管管理部门的的地位上，，现代人力力资源管理理部门成为为中枢性机机构，成为为高层领导导的核心成成员之一（6））在在对对国国家家公公务务员员的的管管理理上上，，重重视视现现代代公公务务员员制制度度的的建建立立与与完完善善，，立立足足于于吸吸引引优优秀秀的的人人才才，，树树立立良良好好的的政政府府形形象象和和高高效效、、精精干干、、优优化化的的政政府府工工作作系系统统8.1.3人人力力资资源源管管理理模模式式在在我我国国政政府府人人事事管管理理中中的的推推广广与与应应用用1.人人力力资资源源管管理理模模式式对对我我国国人人事事管管理理体体制制的的影影响响（1））人人力力资资源源管管理理的的观观念念和和模模式式的的引引入入有有利利于于我我国国人人事事管管理理体体制制的的创创新新，，推推动动我我国国传传统统的的高高度度集集中中统统一一的的人人事事管管理理体体制制向向现现代代化化的的灵灵活活高高效效的的新新体体制制转转变变。。（2））人人力力资资源源管管理理的的观观念念和和模模式式的的引引入入可可以以加加快快我我国国人人事事管管理理方方式式的的更更新新，，尽尽快快实实现现由由传传统统单单一一、、陈陈旧旧、、落落后后的的管管理理方方式式向向现现代代化化的的科科学学、、灵灵活活和和多多样样的的管管理理方方式式的的转转变变。。（3））人人力力资资源源管管理理的的观观念念和和模模式式的的引引入入将将促促进进我我国国公公共共部部门门人人力力资资源源的的有有效效开开发发和和利利用用，，提提高高国国家家公公务务员员的的能能力力及及素素质质，，进进而而改改善善政政府府的的工工作作效效率率。。2.我国人事事制度变革的的趋势（1）人事职职位体系由大大一统型转变变为分类型。。（2）人事管管理模式出单单一型转变为为多元型。（3）人事权权力形态由集集中型转变为为分散型。（4）人事管管理行为由封封闭型转变为为开放型，由由经验型、依依靠政策型转转变为依靠法法律管理的科科学型、现代代化管理型。。（5）人力资资源配置方式式由计划型转转变为市场型型。（6）政府管管理行为由微微观型转变为为宏观型。8.2国国家公公务员制度8.2.1西西方国国家公务员制制度的形成与与特点西方国家公务务员制度亦称称文官制度，，是西方各国国为文官的分分类、考试、、录用、考核核、奖惩、待待遇、培训、、晋升、调动动、解职、退退休、保障等等作出系统规规定的规章制制度和体制。。西方文文官制制度的的特征征公务员员制度度的法法律化化严格区区分政政务官官与事事务官官强调政政治中中立以公开开、平平等为为原则则，以以考试试为核核心的的任用用制度度实行功功绩晋晋升制制严格的培训训制度，强强调公务员员的知识化化、专业化化科学的管理理体系强调官纪官官风和职业业道德，重重视公务员员队伍的廉廉洁合理优厚的的公务员福福利保障制制度8.2.2我我国公公务员制度度的建立我国公务员员制度与西西方公务员员制度的区区别（1）动因因不同（2）基本本原则不同同（3）管理理方式不同同（4）服务务宗旨和利利益关系不不同8.2.3我我国公务员员制度的基基本内容1.“进口口”环节2.“管理理”环节3.“出口口”环节8.2.4转轨轨时期我国国公务员制制度的完善善1.我国公公务员制度度建设取得得的成就2.我国公公务员制度度建设中存存在的问题题（1）传统统的封建主主义政治文文化的影响响（2）组织织人事制度度整体改革革滞后（3）配套套改革步伐伐迟缓（4）公务务员制度发发育不成熟熟3.转轨时时期完善我我国公务员员制度的思思考（1）营造造良好的社社会生态环环境是完善善公务员员制制度的前提提（2）深深化改革革是完善善公务员员制度的的关键（3）队队伍建设设是完善善公务员员制度的的根本8.3公公共共部门人人力资源源的开发发8.3.1什什么么是公共共部门人人力资源源开发1.公共共部门人人力资源源开发的的概念公共部门门人力资资源开发发是指为充充分、科科学、合合理和有有效地发发挥公共共部门人人力资源源，在行行使国家家行政权权力、管管理国家家和社会会公共事事务过程程中，对对社会进进步和经经济发展展的积极极作用而而进行的的资源配配置、素素质提高高、能力力利用、、开发规规划及效效益优先先等一系系列活动动相结合合的有机机整体。。2.公共部门门人力资源开开发的特点（1）战略性性（2）系统性性（3）社会性性（4）预见性性（5）动态性性8.3.2公共共部门人力力资源开发发的主要内内容1.预测与与规划2.教育与与培训3.选拔与与使用4.配置与与管理8.3.3加加快我国国公共部门门人力资源源开发的步步伐1.树立公公共部门人人力资源开开发新观念念（1）确立立人力资源源是第一资资源的观念念（2）确立立人力资本本的观念（3）确立立人才商品品化的观念念（4）明确确人力资源源开发的特特殊性2.现阶段段我国公共共部门人力力资源开发发的指导思思想、目标标和任务（1）公共共部门人力力资源开发发的指导思思想（2）公共共部门人力力资源开发发的目标和和任务3.加快我我国公共部部门人力资资源开发的的若干对策策（1）提高高认识，重重视公共部部门人力资资源的开发发（2）形成成合力，加加大公共部部门人力资资源开发力力度（3）科学学配置、合合理调整公公共部门人人力资源结结构（4）齐头头并进，增增强教育与与培训的力力度（5）配套套改革，提提供公共部部门人力资资源开发的的制度保障障第9章章公公共财政政管理9.1公公共财财政管理概概述9.1.1公公共共财政管理理的定义公共财政，指的是仅仅为市场经经济提供公公共服务的的政府分配配行为。公共财政管管理是公共部门门为保证公公共财政职职能的履行行,而对财财政收支所所进行的决决策、管理理、监督等等活动的总总和。9.1.2公共财政政管理的总总体目标和和主要内容容1.公共财财政管理的的总体目标标（1）效率率目标（2））公公平平目目标标（3））稳稳定定目目标标2.公公共共财财政政管管理理的的主主要要内内容容公共共预预算算管管理理公共共收收入入管管理理公共共支支出出管管理理9.1.3公公共共财财政政管管理理的的地地位位公共财财政管管理在在公共共管理理诸领领域中中有着着极为为重要要的地地位。。9.2公公共预预算管管理9.2.1公公共预预算管管理的的内涵涵政治与与行政政两个个层面面上公公共预预算概概念本节倾倾向于于分析析与行行政层层面上上定义义相关关的主主题，，即公共预预算是政府府依据据法律律对预预算计计划进进行编编制、、执行行和决决策的的管理理活动动。9.2.2公公共预预算管管理的的基本本模式式1.分分项排排列预预算模模式2.规规划——计划划—预预算模模式3.目目标管管理预预算模模式4.零零基预预算模模式5.绩绩效预预算模模式9.2.3公公共共预算算的过过程1.预预算编编制是对未未来一一段时时间内内对公公共部部门收收支进进行测测算和和计划划的活活动。。2.预预算执执行是预算算计划划付诸诸实施施的过过程。。3.决决算对预算算结果果的总总结和和评价价。9.3公公共收收入管管理9.3.1税税收收管理理税收是是国家家依照照法律律预先先规定定的标标准，，强制制、无无偿地地取得得公共共收入入的一一种手手段。。1.税税收管管理的的要素素（1））课税税对象象与税税率（2））税负负转嫁嫁与税税收归归宿（3））税收收种类类2.税税收管管理的的核心心（1））公平平征税税（2））税收收效率率3.全全球性性的税税制改改革20世世纪80年年代以以来，，出现现了一一场在在公共共财政政管理理历史史上空空前的的税制制改革革运动动。这一时时期的的税制制变化化目的的是保保持税税收收收入不不增不不减或或藏富富于民民。9.3.2政政府府收费费管理理政府收收费是政府府提供供特殊殊服务务或规规制某某些经经济行行为而而向相相关主主体收收取的的费用用。政府收收费主主要包包括使用者者费和和规费费。使用者者费是是政府府对特特定服服务或或特许许权收收取的的价格格规费是是公共共部门门在履履行社社会经经济管管理职职能过过程中中，提提供特特别行行为或或服务务而收收取补补偿费费用。。9.3.3公公债管管理公债是是政府府凭借借其信信用而而举借借的债债务。。公债是是自愿愿购买买而非非强制制性的的，并并且公公债具具有按按期偿偿还和和付息息的特特征。。公债的的种类类公债的的作用用公债管管理主主要包包括公公债设设计、、公债债发行行、公公债流流通与与偿还还等环环节。。9.4公公共共支出出管理理9.4.1公公共共支出出管理理的基基本目目标和和内容容公共支支出管管理服服务于于公共共财政政的总总目标标三大职职能：：实现现社会会资源源有效效配置置公平社社会收收入稳定宏宏观经经济运运行、、促进进经济济增长长9.4.2购购买买性支支出管管理1.购购买性性支出出的范范围（1））投资资性支支出（2））科教教文卫卫支出出（3））行政政管理理支出出和国国防支支出2.政政府采采购管管理政府采采购是指政政府机机构出出于履履行职职责需需要，，以购购买、、租赁赁、委委托或或雇用用等方方式获获取货货物、、工程程或服服务的的活动动。政府采采购的的主体体包括括主管管机关关、采采购机机关、、中介介机构构和供供应商商。政府采采购主主要有有两种种模式式：分分散采采购和和集中中采购购政府采采购的的基本本方式式：（1））竞争争性招招标采采购（2））有限限竞争争性招招标采采购（3））竞争争性谈谈判（4））询价价采购购（5））单一一来源源采购购9.4.3转转移性性支出出管理理1.社社会保保障支支出管管理社会保保障支支出是政府府向由由于各各种原原因暂暂时或或永久久丧失失劳动动能力力、失失去工工作机机会或或生活活面临临贫困困的社社会成成员提提供保保障其其基本本生活活的支支出。。2.财财政补补贴管管理财政补补贴是政府府根据据特定定需要要向企企业或或个人人提供供的无无偿补补助。。9.5转轨轨时期期我国国公共共财政政管理理的完完善9.5.1我我国国财政政管理理体制制沿革革1.计计划型型财政政管理理阶段段（1950-1979）2.计计划型型财政政管理理向公公共财财政管管理过过渡阶阶段（（1980-1998））3.1999年年以来来：明明确导导向公公共财财政管管理阶阶段（（1