中国中央与地方财政关系的历史变迁,法制史论文

中国与地方财政关系的历史变迁,法制史论文与地方财政分权是与地方关系的核心议题，它不仅决定政治体制改革的进一步深化，也与权利制约、民主机制完善及公民权利保障有严密联络。我们国家分税制改革基本确立了央地间财政分权的总体框架，加强了权威，催醒了地方利益，开启了央地财政关系的历史性嬗变，但仍存在央地间事权与财权财力、支出责任配置失衡、地方滥用举债权等众多问题。宪法学界在着手研究财政立宪、税权及预算权控制等问题的同时，也开场从分权制衡、基本权利保障与地方自治权构建等宪法学视角对与地方财政分权进行研讨。从现有研究成果来看，宪法学界对财政分权的研究过分倚重西方学界提出的财政联邦主义分析范式诠释和论证我们国家财政分权，很少有学者从中国本身财政分权历史总结经历体验教训。几千年触目惊心的中国财政史也许能够为我们当前的财政分权提供众多启迪。一、古代中国集权与地方分权更迭史秦朝汲取夏商周封建藩国的教训，废除封国进贡的分权制，向郡县制下的统收统支转变，经太多项加强集权的财政措施，终于实现利归天子、地方自天子以外，无尺寸之权的财政集权。从此，开启了财政集权与地方分权的交替历史运动。两汉时期郡国并行出于对秦朝集权的否认;隋朝及唐朝的前期集权是对魏晋南北朝分权的否认;唐朝后期出现的两税三分法是对唐朝前期财政过度集权的否认，唐朝最终被藩镇割据所颠覆;宋朝又汲取唐朝藩镇割据的教训，将财政大权重新集中于，地方财政困难诱使地方官员在税赋法度之外收刮民财，宋朝由此走向毁灭;元朝在汉地创造性地设立行省制度，将财政权以行省为单位进行分割，地方没有任何财权，最终王朝再次被地方官员的横征暴敛所摧毁;明朝仍然沿用集权体制，侧面收受本意是简化财政管理，但却导致地方疲于奔命;清朝前期承袭明朝财政集权体制，但后期迫于国际国内军事、政治及经济压力，不得不推行就地筹响、就地筹款分权财政体制，最终导致两千多年君主专制体制寿终正寝。通过考证与地方财政分权流变史能够发现，古代中国与地方财政关系的基本特点如下:一是财政集权是主流。我们国家财政方面的集权构成于秦汉时期，在隋唐有所发展，至宋明清时期到达顶点，而民国时期则有所下降(P214)。集权的财政关系并非呈现一种直线发展态势。相反，地方财政分权始终相伴和牵制着集权的发展，进而呈现一种螺旋式的弯曲复杂发展脉络。君主专制时代的财政严格意义上讲属于家计财政或官房财政，其根本目的是维护君主专制及少数权贵的统治利益，而不是为民众提供公共服务的公共财政。这是历代王朝都特别关注财政集权、削弱地方财权及忽视民生的根本原因，也完全符合古代所有者国家的财政汲取品格(P53)。二是财政过度集权导致地方财政困难，地方官员在税赋制度以外横征暴敛。田赋一直占据中国古代社会税赋收入的绝比照例，这种情况一直延续到清朝前期。清朝后期，厘金、洋税等新设税种的比重才有所上升。在靠天吃饭的农业文明，天赋的征收比例极其有限。这是汉朝仅仅按什伍而税一三十而税一计征的重要原因。国家对天赋的征收既然非常有限，有限的财源无奈只要优先保障。可是，这无疑导致了地方的财政窘境。比方在宋朝，地方通过征收附加税、科敷、抑配、脏罚等非法课征汲取法外收入(P177)。元朝与地方财政的分配比例是7∶3，这一分成还是以行省为单位的划分，而行省实际上属于活动的，因而剩余的30%实际上也被掌控。地方路府州县几乎没有任何财权。明朝的与地方财政的分成比例为7∶3，有时高达8∶2。在强迫改变与地方收入分配比例的情况下，地方则趁机在法令之外索财于当地居民(P138)。这就从根本上动摇了王朝的统治根基，历朝历代的农民起义及朝代更迭完全印证了上述推论。三是将税赋征收上解作为考核监控地方官员的主要指标，地方官员因而较少顾及黎民百姓的需求。秦朝建立了我们国家历史上最早的财政审计法律，汉朝将这一制度发展与完善，秦汉通过上计制度、设置监御史、刺史等官职加强对地方财政的监察，并将财政监察结果与考核各级官吏的政绩结合起来。此后历朝历代对地方官员的监管内容大同小异。唐朝对地方官员除了根据四善二十七最考核外，对于州县地方官员还针对土地、人口等进行考核;宋朝除了沿袭唐制进行考核以外，还十分强调治牢固定、社会安全及劝农课桑，最大限度征税是华而不实重要的考核指标;明朝对地方官员更是实行严格的考满或考成制度，税粮征收完成情况是华而不实重要内容;清朝的考核也与明朝大同小异(P221－222)。在君主专制时代，对地方官员的考核标准及品鉴机制有效保证了地方官员忠实履行的律令、政策、指示和命令等，防止地方官员的恣意妄为行为。但由于君主专制时期考核结果与官员升迁有直接关联，好像现代的考核一样，税赋征缴、上解是考量地方官员政绩的核心指标，这无疑会导致地方治理行为的偏差、地方公共产品供应的缺乏和非法横征暴敛行为丛生。四是法外征税税捐惯例化使私人财产权始终处于模糊状态，国家因而缺乏当代化发展的资本原始积累。这一问题在宋朝就非常棘手。宋朝商品经济极其发达。但宋朝的财政设计却一直维持由上端统筹支配而不在下端固定私人财产权，又缺乏独立的司法机构，以致抽税时既以捐折钱，又以钱折卖，以捐较钱，钱倍于捐;以钱较麦，麦倍于钱，辗转增加民无所诉(P519)。整个古代社会缺乏诺兹和汤姆斯所讲有效率的私人财产权的尊重和保卫的社会共鸣，导致农业积累很难到达有序转入工商业的原始积累。由此看来，税捐制度缺乏底线思维导致私人财产权缺乏应有的尊重和保卫。这应当是中国社会没有及时实现从传统社会向当代社会嬗变的重要原因，也是传统中国财政汲取能力整体受限的根本原因。由财政危机到统治合法性危机所引起的王朝更迭也在情理之中。五是历朝历代均采取对边疆及少数民族地区采取财政扶持的政策和措施。汉朝设置大司农掌管收支使用分配权，大司农根据各地的收支情况在全国范围内调剂余缺。如(后汉书百官志〕记载:大司农，边郡主官请调度者，皆为报给，损多益寡，取相补足宋朝设运转使一职专门负责财政的征收、地方财政的监管及协调所辖州县财政收支余缺的调度;明朝财政体制中的对拨就是将田赋拨送其他府州县或拨送军卫所作军饷;清朝地方之间进行的余缺调剂称为协款(P45、79、124、141)。古代社会与地方财政关系的上述特征有其独特的政治、经济、文化和社会历史原因，首先，集权的政治体制是君主专制国家治理的最佳体制。在多数情况下，君主专制与集权互相促进，趋向统一。君主专制是君主一个人的自由，这种体制要求高度集权的家计财政与其相适应。其次，在农业文明中，地主租佃制经济有利于集权。秦汉以后的中国社会长期采用集权制的根本原因是地主土地所有制和租佃制的特点(P151)。农业文明需要集权的财政管理体制应对江河泛滥等大型自然灾祸的损害。再次，朝廷对地方官员设立的监察制度使地方官吏的分庭抗礼和作大格局很难得逞。儒家大一统的思想文化及各民族的文化共融也对古代与地方关系的构成有一定影响。总之，农业文明的经济形态、历史悠久的文化共同性及元朝以后相对固定的省级行政区划是我们国家古代与地方财政关系的主要成因。二、民国时期与地方财政关系的嬗变在北洋军阀和南京国民统治时期，在清朝后期洋务运动的刺激下，单纯依靠土地和农业的社会财富创造方式发生深入变革，工业和民族资本主义在这里期间获得长足发展。有关与地方关系的讨论比拟开放，争议也相当剧烈。有关单一制与联邦制的选择、国税与地税的划分、财政支出责任划分、地方自治权及其地方自治事项、省级地方的法律地位以及怎样划分省区界线等都被广泛讨论(P9)。华而不实，孙中山先生提出的以县自治为核心的自治体系建设以及省级兼具地方自治团体和国家行政区域的双重地位等观点至今仍然具有非常重要的参考价值。但是，联邦制和地方自治制度最终都未被中国社会接纳。在与地方财政关系立宪方面，1912年，北洋颁布了(国家税与地方税法草案〕和(国家费目与地方费目暂行标准案〕。(法案〕规定国税包括天赋、盐税、关税、厘金等，地方税包括田赋附加税、商税及一些杂捐等，同时还规定了与地方的财政支出责任等。由于这一草案将主要财政收入来源与支出责任列入国家范围之内，而当时权威缺乏，导致上述规定并未真正施行。1923年10月，北洋颁布(中华民国宪法〕，又称(贿选宪法〕。宪法第五章为国权章，它划分了与省的权限，并对双方的权利进行了列举。宪法第12章为地方制度，规定了省税与县税的划分由省议会决定等，但由于其政权更迭也没有施行。1928年，国民进行国税与地方税划分，将盐税、关税、内地税、常关税、厘金及国有事业收入等划归国家收入，将田赋、契税、当税、地方路政收入、电政收入等划归地方。并对新设税种及与地方的支出范围进行划分。1935年，国民公布的(财政收支系统法〕规定，各级非依法律规定，并经其立法机关议决，不得发行公债或为一年以上的长期赊欠;省、市、县对于外资的借赊，应先经许可。1947年，国民颁布的(中华民国宪法〕第10章把与地方财政权限分为四类。财政及国税、国税与省税、县税的划分等由立法并执行，属于第一类;第三类是由省立法并执行，或交由县执行的事项，省财政及省税、省债等属于第三类;第四类是由县立法并执行的事项，县债属于第四类。第10章还十分规定，假如有未列举的事项发生，其事务有全国一致性质者属于，有全省一致性质者属于省，有一县的性质者属于县。遇有争议时，由立法院解决之。宪法第11章专门规定了省、县地方自治制度。这部宪法最终由于国民的溃败而没有在大陆施行。事实上，国民的其他财政法律制度在施行中也存在很大问题。在与地方财政关系执行方面，财政集权与地方分权的斗争一直或明或暗存在。国民时期每次国税与地税划分的主要动因都是加强财政收入，缓解财政困难。从1937年到1945年，国民的财政均处于赤字状态，赤字占支出的比重平均高达70%以上(P102)。的经济集权或放权都是实现其政治集权的目的，地方则采取各种举措应付的财政集权。地方截留专款和地方解款、公开抵制国税与地税划分、谋求财政独立以及利用国税与地税划分向转嫁支出责任等。民国固然首开国地税划分的先河，但由于与地方各自在划分国地税的目的和行为方面的自利性，当国地税划分与本身利益相违犯时，则国地税划分就不能正常施行下去。这是民国与地方财政关系的一个缩影。(P183)。总体来看，民国时期的与地方财政分权立宪存在如下问题:一是缺乏与地方财政分权立宪的政治环境。要科学、理性、平衡地界分与地方财政关系，的权威必须首先保证，否则，再先进的国家立法也仅仅是美丽的装饰。二是要有市场经济体制的充分发育和逐步完善。(中华民国宪法〕对与地方财政分权作了较为具体的界分，但其根本就不合适当时的国情。这一例证充分讲明没有市场经济体制的充分发育，就不能清楚明晰地凝练出合适国情的与地方财政分权形式，更奢谈在宪法层面对与地方财政分权作出科学而明晰界定。三是财政分权立宪必须有广大人民群众的积极介入和支持。然而，民国时期的财政分权立宪仅仅属于当时社会精英之间的权利斗争工具罢了。三、新中国与地方财政关系的变迁新中国与地方财政关系主要分为三个阶段。1978年以前为统收统支的财政体制;1980年－1993年，国家相继推行划分收支、分级包干划分税种、核定收支、分级包干及多种形式的财政包干管理体制;从1994年至今，为全面推行分税制改革时期。统收统支财政管理体制的根本特征是高度集权，它是高度集权的计划经济体制特有的社会资源配置方式。地方、各企事业单位及公民个体都是这个企业型国家的零部件，它完全根据国家利益、集体利益与个人利益的优先顺位统筹布置经济和财政资源(P3)。统收统支财政管理体制固然在短期内能够发挥社会制度集中气力办大事的优势，但其弊端也非常明显。其全盘用行政计划和命令管理社会经济的方式严重扼杀了广大公民创造社会财富的积极性、主动性、能动性和创造性，不利于社会生产力的长期持续发展。改革开放以后，整个社会要求扩大地方和企业自主权的呼声越来越高。财政管理体制也开场放权让利，以便与经济体制改革相适应。1980年，发布(关于实行划分收支、分级包干的财政管理体制的暂行规定〕，决定从1980年起实行划分收支、分级包干的财政管理体制。详细内容包括明确划分和地方财政收支范围;以1979年财政收支预算执行数为基础，经过适当调整以后，计算确定各省地方财政收支的包干基数，一定五年不变;民族自治地区(包括青海、云南)也按划分收支、分级包干的办法执行，但给予较多照顾。1984年，为了配合企业利改税制度，与地方财政管理体制也相应地改为划分税种、核定收支、分级包干，并继续实行一定五年不变的方式。1988年，在全国大包干思潮影响下，为了提高地方组织财政收入的积极性，发布了(关于地方实行财政包干办法的决定〕，从当年开场全面推行收入递增包干总额分成包干总额分成加增长分成包干上解额递增包干定额上解及定额补助等多种形式的财政包干制。划分收支、分级包干打破了高度集中的财政管理体制，开放了地方的管理社会经济的积极性，扩大了地方的财政自主权，促进了地方及区域经济发展。它对中国经济的引领和促进作用也被学者形象地称为行为联邦制(P4)。但财政包干制也有致命的弊端。首先，财力过于分散，财力占全国财政收入的比重逐年下降，宏观调控能力削弱。其次，财政包干制助长了地方兴办企业的热情及地方保卫主义，不利于全国统一市场的构成。最后，财政包干制缺乏规范化治理机制，支出基数不合理等(P38)。1992年10月，的十四大确立了国家实行社会市场经济体制的目的。1993年又将国家实行社会市场经济体制写入根本法。社会市场经济体制的提出极大地促进了分税制改革的推进。1993年12月，发布(关于实行分税制财政管理体制的决定〕，并于1994年全面推行。分税制的原则和主要内容如下:根据与地方的事权划分，合理确定各级的支出范围;根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为税、地方税和与地方分享税，建立与地方两套征税体系;科学划定地方收支数额，逐步实行比拟规范的财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。对于省下面财政体制，1994年的财政改革方案没有牵涉，而是受权各省、自治区以及计划单列市根据决定制定所属市、县的财政管理体制。1995年发布(过渡期转移支付办法〕，在不触动地方既得利益的情况下，通过增量改革的方式，由财政布置一部分资金，根据规范的办法，解决地方财政运行中的主要矛盾，并具体表现出向民族地区倾斜的政策。后来，又屡次对转移支付方式方法、所得税共享比例及出口退税负担比例进行调整，以平衡与地方财政关系。1994年分税制改革的根本目的是在提高财政宏观调控能力的基础上实现与地方财政关系的制度化和规范化，有序促进地方竞争。1994年分税制改革的历史功绩如下:一是基本确立了与地方分级管理的公共财政总体框架;二是与地方两套税务机构的设立成为与地方财政规范化的标志，基本明确了与市场经济体制相适应的分级财政职能，的权威得以确立和稳固，地方逐步具备了责权利相统一的独立财政主体(P105－109)。当然，我们国家的分税制改革仍有很多值得完善的空间。各级的职能划分尚不清楚明晰;支出责任层层下移导致地方财政困难;转移支付制度尚不规范;省下面财政分权有待推进以及财政分权的规范层面太低，缺乏宪法、法律保障等(P111、113);财政分权形式不清、财政立法权、财政收益权、财政征收权及财政支出权配置不合理，地区间财政不平衡程度过高，协调与争议解决机制缺乏以及地方预算软约束等(P140－154);地方负债是中国间财政关系的首要问题;权利失衡是中国间财政关系的主要症结;权利失控是我们国家间财政关系的主要风险等(P159－177)。总之，在市场经济体制下，地方的主体地位必须充分关注、尊重和保障。国家应当在宪法、法律上规范和保障地方的趋利避害行为。当前，我们国家分税制的首要弊端是地方层级设立不合理。比方，市管县体制能否走到尽头，乡镇是继续保存还是作为县级的派出机构。其次，缺乏与地方、地方各级之间的事权、财权、财力及支出责任的宪法、法律界定，由此导致地方各级的财政投机行为和预算软约束。这是我们国家地方性债务居高不下的重要原因。四、集权与分权的历史启示与地方财政分权立宪通过回首历朝历代君主专制制度、民国时期及新中国成立以来60多年与地方财政分权的历史变迁，我们能够得到如下几点重要历史启迪:其一，财政过度集权容易诱使地方及地方官员在法律制度以外横征暴敛，使国家征税权及公民私有财产权都将处于模糊状态。历代与地方财政关系的前期往往呈现集权稳固，后期则容易出现地方势力凸显的共性，地方势力凸显成为王朝颠覆的重要原因之一。出现上述情况的根本源头在于财政过度集权，导致地方财权较小，不能知足地方公共产品的供应，同时它也成为地方官员趁机在法律制度以外加税及横征暴敛的口实。加上税赋上解是古代对地方官吏考核的主要指标，这就进一步促使了地方官吏的法外征税行为。这一历史顽疾在现代中国又得以重生。当下地方对预算外资金的偏爱、在(预算法〕与(担保法〕等法律禁令以外的恣意举债行为以及片面依靠土地财政的行为都是上述顽疾的情景再现。由此看来，财政集权过度可能威胁的统治合法性。在金融债券市场发达的现代，地方的无序举债是新型横征暴敛行为。其二，地方分权过度或地方分权无序也同样导致国家分裂、调控失灵等政治、经济危机。无论是农业文明还是工业文明，地方的主体地位都应被尊重和保卫;否则，假如无视地方的主体地位，极有可能被地方官员所利用，进而作为突破各种法令的借口。这种情况一旦蔓延，的统治合法性就会遭到挑战。不过，地方在农业文明与工业文明中的地位、功能不尽一样。农业文明的地方更多关注的是大江大河的集中治理;而工业文明的地方则更多关注和规范市场经济秩序的维护。这一区分肇始于二者之间社会财富的创造方式不同。现代世界基于对地方市场公共服务竞争的重视，愈加强调地方居民的民主自治。地方的主体地位虽然需要尊重和保卫，但假如地方分权过度或地方分权无序，也同样可能导致政治、经济危机，甚至将国家引入灾难。在中国历史上，唐朝后期的藩镇割据，清末地方的就地筹饷，北洋军阀时期及国民统治时期各地通过各种方式对国税的截留以及对地方财政独立的谋求，新中国成立以后的收支划分、分级包干及财政包干制等历史阶段，都是地方分权过度的历史考证。其三，与地方财政分权宪法化是根治过度集权或地方过度分权的唯一途径，但与地方财政分权入宪需要稳定的政治环境、成熟的市场经济体制及理性文化的群众共鸣。民国时期与地方财政分权固然在宪法层面予以规范，但由于缺乏稳定的国际国内环境，缺乏市场经济体制的充分发育，因此出现财政分权立法超越社会现实的局面。当前，在我们国家社会市场经济体制已经建立并逐步完善的背景下，国内外实务界和学者从多个视角对我们国家分税制改革现在状况进行注解、研讨和评判，这是财政分权理性共鸣构成的必要前提，该项改革牵涉方方面面的利益调整，周密设计、合理把握、渐进推行至关重要。其四，与地方财政分权立宪的核心地方税收立法权的法治保障。十八