第十章行政监督第13次课

第十章行政监督学习目的1、理解行政监督；2、了解行政监督的特点、原则；3、掌握我国的行政监督体系（内、外），并联系实际。4、清楚我国行政监督存在的问题，明白改革、完善行政监督体制的方法。

从身边的事走进行政监督某市制革厂附近的下水道堵塞，造成污水四溢，臭气熏天。附近1000多户居民深受其害，多次向有关部门反映，但问题一直得不到解决。某报记者对此作了专门的采访，并在该报的监督专栏里对有关部门提出了批评和建议，终于促使有关部门马上采取措施。在不到一周的时间内解决了下水道堵塞问题。

请从行政监督的角度分析，上述报纸的报导和批评属于何种监督，这种监督具有什么特点？深圳公民艰难的“公共预算之旅”

南方周末报道：一位资产管理公司的CEO（吴君亮）、两位财务分析人员，怀着“天真”的理想，从2006年起，在深圳开始了“不务正业”的公共预算之旅。他们向十几个中央部委、十几个地方政府提出了查看预算案的申请，除了证监会之外，基本都有回复，但这些回复无一例外地拒绝了申请，有的说公共预算属“机密”，有的说预算内容与他们无关。有人认为他们是“不务正业”，也有人认为“你们跟政府对着干，是没有结果的”。一次次的失望之后，终于等到了2008年5月1日《政府信息公开条例》的正式实施。该条例明确规定：各级政府的预算与决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”，必须向公众开放并提供便利的查阅条件。到2008年5月，他们终于看到了深圳政府的2008年度部门预算草案；10月27日，卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。

如何跳出历史周期？

1945年，抗日战争胜利的前夕，黄炎培先生到延安考察访问时，对毛主席阐述了一段推心置腹的诤言：“一人、一家、一团体、一地方乃至一国，其兴也勃焉，其亡也忽焉。大凡初时，聚精会神，没有一事不用心，没有一人不卖力，但最终政怠宦成的也有，人亡政息的也有，求荣取辱的也有。总之，没有能跳出这个周期率的支配。”毛主席指出这个问题已经解决，办法就是民主，“只有让人民来监督政府，政府则不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”

－－阿克顿

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”－－孟德斯鸠《论法的精神》

第一节

行政监督概述一、行政监督的含义行政监督是指各类监督主体依法对政府机关及其工作人员行使行政权力行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动。内涵：1.行政监督的主体广泛，包括国家立法机关、行政机关、司法机关、政协、社会团体、公民、新闻媒体等。是行使行政监督权的责任者和执行者。2.行政监督的对象是行政机关及国家公务员在实施行政管理时运用和行使行政权力的一切公务行为，即行政行为。

3.行政监督性质是监督主体对行政机关及其工作人员的一种法制监督。其内容包括合法性和合理性监督。4.行政监督的目的在于保障社会主义民主和法制，及时防止和纠正行政管理过程中的失误和偏差。二、行政监督的特点监督主体的全民性监督内容的广泛性监督手段的多样性监督过程的及时性监督性质的法制性

三、行政监督的作用

预防作用控制作用补救作用评价作用四、行政监督的内容行政决策是否科学、合法行政管理行为是否合法、合理行政部门及其工作人员是否廉洁、勤政、不滥用权力自由裁量权是否被违规滥用。

五、行政监督的原则民主化原则

；公开化原则

（问题、过程、结果）法制化原则

（主体合法、程序合法、方式合法）；有效性原则。

第二节行政监督体系

一、

内部监督体系上下级监督：上级对下级的监督，下级对上级的监督；监察监督：检查督促行政机关及工作人员遵纪守法、履行职责并对违法实施惩处；

审计监督：财政收支审计监督、以严肃国家财经纪律、减少公共财政领域的弊端。

2008年以来，国务院监察部参加查处特别重大事故70起，共给予政纪处分和建议给予党纪处分973人，其中厅局级以上干部130人。另外，地方各级监察机关参加查处特大事故517起，共给予政纪处分和建议给予党纪处分3931人，其中县处级以上干部845人。监察部门监督

2003年的6月25日，一批违规大案在国家审计署审计长李金华向全国人大常委会所作的审计报告中曝光，一场严查乱管理、乱投资、违规挪用资金的“审计风暴”随即席卷全国。一年后，在十届全国人大常委会第十次会议上，李金华再次提交了一份让人触目惊心的审计“清单”，中央一些部委赫然在榜。长达22页的审计报告中有19页都是关于对各级财政审计后发现的违法违规问题，不仅披露了国家林业局、国家体育总局、国防科工委、科技部等中央单位虚报、挪用预算资金的违规事实，还披露了淮河灾区和云南大姚地震灾区有关地方政府虚报、挪用救灾款的事实，以及原国家电力公司领导班子决策失误造成重大损失的调查结果.记者根据公开数据粗略统计发现，三个月中有600多人被追究了责任，其中严重者触犯了国家刑律被移交司法机关，轻者也为此丢掉了饭碗。内部监督评价：优越性：行政机关是依照上下隶属关系而组织起来的，这种组织性质决定了这种监督的内容具有全面性、监督方式更具多样性，是最直接、最有效的监督，也决定了其权威性和效率性。局限性：自我监督的效果在实践中会打折扣，特别是自上而下和自下而上的监督更是如此。这就需要加强外部监督和建立健全民主与法制的途径来解决。

二、外部监督体系

1.国家权力机关监督

我国《宪法》明确规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”因此，在我国，权力机关监督最高层次、最具权威性和享有最高法律效力的监督。

权力机关监督主要内容和形式：听取和审查政府有关工作的报告；审查行政机关制定和颁布实施的行政法规、行政规章和有关的决定、命令及措施；督促行政机关办理人大代表提出的议案；

罢免政府组成人员；对政府行政机关提出质询和询问；视察和检查行政机关的工作；受理人民群众对政府行政机关和国家公务员的检举和控告。

2、国家审判机关监督（人民法院监督）

是适用法律的判断机关，主要是通过行政审判实现对行政机关及工作人员的监督。审理行政案件。

审理与国家公务员的行政行为有关的刑事案件。审理与国家公务员有关的民事案件。通过司法建议通知书、司法建议书等形式，向有关机关及其主管部门提出改进工作的意见和建议。3、国家检察机关的监督

对各级机关及工作人员和公民是否遵守宪法和法律实施专门监督，以保证宪法和法律的正确实施实施法纪检察

提出司法建议

4、人民政协监督

政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。它是参加中国政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。

5、社会团体和公民个人监督

社会团体：包括群众性组织的监督（工会、共青团、妇联、村委会、居委会、行会、商会等）、行业性组织、公益性组织。通过召开各种会议和开展各种方式的活动，收集人民群众对政府行政机关的要求、意见、建议，以及就某些问题对政府行政机关的询问，然后以口头或文字等形式向政府行政机关反映、转达。组织各自所联系的人民群众对政府行政机关和国家公务员的工作展开评议，协助行政机关和国家公务员及时发现工作中存在的问题，并帮助他们迅速改正。支持和帮助人民群众检举政府行政机关和国家公务员的违法、渎职行为，对行政机关和国家公务员侵犯公民合法权益的行为提出控告，对其不适当的处理决定和行政措施提出申诉。公民个人监督：通过书信、上访、电话、直接对话等多种途径或方式对行政机关和国家公务员的工作提出要求、意见和建议，参加各种形式的评议活动，对行政机关和国家公务员的行政行为和工作作出客观的评价。通过法定程序向国家立法机关、国家检察机关和行政机关的特别专业部门（审计、监察）检举国家公务员的违法、渎法行为，控告行政机关和国家公务员的侵权行为；对行政机关和国家公务员的不合理或失当的处理决定，向其上级机关提出申请直至向人民法院提起行政诉讼。

6、新闻媒体监督（舆论监督）新闻媒体包括：报刊、广播、电视、电影、音像和网络等。大力宣传党和国家的政策、法律、法规，反映人民呼声；通过采访、调查、发表评论、跟踪报道、群众信访受理等途径，采用批评、建议、谴责、曝光等方法，督促行政机关及其公务员改进工作作风和方法，保证行政管理活动正确、顺利地开展。新闻媒体特点：直接来自于大众，又在大众中广泛传播，具有直接、公开、迅速、及时的特点，是表达“民意”、“公意”的“喉舌”。其揭露违法腐败行为，成为监督行政机关防止滥用权力的有效手段。也称为“第四种权力”或“第四部门”。新闻媒体的重要性托马斯.杰斐逊：如果只剩下没有报纸的政府和无政府的报纸两种选择，那么我毫不犹豫地选择后者。安东尼.奥罗姆：大众传媒在美国典型地表现为一种批评的工具。中国违法乱纪者：不怕通报，就怕见报。思考：媒体监督有何局限性？怎样看待“新闻自由”？由于新闻媒体不具有直接的法律效力，新闻媒体的监督也仅有舆论的影响力及压力，对问题的曝光未必带来问题的直接解决，甚至未必能引起对相关问题的查处和追究。所以，新闻媒体的监督功效是有限度的，监督的效果需要建立相关的机制进行保障。此外，媒体还可能存在报道不实、打击报复、人为炒作制造轰动效应、从业人员的职业道德、网民暴力及不明真相等问题。何为“新闻自由”？1901年梁启超在《十种德性相反相成义》一文中说“言论自由、出版自由，为一切自由之保障”。他认为自由可以分为“文明人”的自由和“野蛮人”的自由，两者的区别在于有无受到制裁。“无制裁之自由，群之贼也；有制裁之自由，群之宝也。”就是说新闻之自由是自由和制裁之统一。新闻工作者在享受自由权利时，必须对社会承担义务；一切报道，必须服从制裁的前提下进行。“服从之点有三：一曰服从公理，二曰服从本群所自定之法律，三曰服从多数之决议。”只有服从社会公理，服从社会法律规范与群体的整体利益，才是真自由。１、万文国等10名省人大代表联名提出了《关于滨江桥收费站迁移的质询案》。省政府对代表的质询案予以了高度重视，认为代表提出的意见合理，积极协调各有关方面落实质询案提出的要求。日前作出决定：于2005年1月15日正式停止收费，并抓紧拆除收费站。

（权力机关的监督）练一练

在“两会”上，政协委员张新建提案建议，有关部门应对海淀区玲珑塔市场的环境进行整治，派专人管理环境卫生。记者联系到负责办理此项提案的海淀区工商分局负责人郭卫国，郭向记者表示，区政府交办的此项提案已经办理完毕，并已经向提案人张新建委员作了答复。

人民政协的监督

某镇政府修筑公路时，需占用一村民的承包地。在没有与该村民达成有效补偿协议的情况下，便组织人员将其承包地上的庄稼毁掉。该村民要求镇政府对此事予以合理解决，但未得到答复。于是，该村民向县人民法院提出了行政诉讼，将镇政府推上了被告席。法院经过认真的庭审调查，做出判决，责令被告镇政府对原告做出合理赔偿。社会公众的监督司法机关的监督

群众喉舌政府镜鉴

“时事追踪报道，新闻背景分析，社会热点透视，大众话题评说”。现在浓缩为一句话：“用事实说话”。直到今天，它仍然是中国最有影响的舆论监督品牌，其报道的80％的舆论监督节目都使问题获得了解决。

共和国3任总理先后亲临《焦点访谈》演播室。1997年，李鹏题词：“焦点访谈，表扬先进，批评落后，伸张正义”；1998年，朱镕基赠言：“舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵”；2003年，温家宝在《焦点访谈》演播室赠言：“与人民同行，与祖国同在，与世界同步，与时代同进”。

（2008广东）2007年9月，我国正式成立国家预防腐败局，负责全国预防腐败工作的组织直辖市、综合规划、政策制定和检查指导等重要工作。这一举措旨在加强行政监督体系中的

A国家司法机关监督

B行政系统外部监督

C行政系统内部监督

D国家权力机关监督C

近年来，我国政府把实行民主决策、推进依法行政、加强行政监督作为政府工作的三项基本准则。从监督体系上看，对我国政府具有外部监督职能的中央国家机关有

①全国人民代表大会②国家监察部和国家审计署③最高人民法院和最高人民检察院④中国人民政治协商会议A①③B①④C③④D②④A近年来，我国一些省市陆续向群众开放政府的“红头文件”的查阅。据此回答下题。开放“红头文件”的查阅，说明（）①政府的群众意识和服务意识在增强②政府自觉地接受人民的监督③政府工作的透明度增强④政府热衷于做表面文章A、①②④B、①③④C、①②③④D、①②③D

第三节

行政监督制度的完善一、我国行政监督制度的历史沿革

1.御史纠察制度：以督百官

2.言官谏诤制度：以正君主3.地方监察制度：以维护中央集权和国家统一。

新中国行政监督制度发展历程

1、1949－1954年。政务院就设立了人民监察委员会，负责监督政府机关及其工作人员是否履行职责。在县以上地方各级人民政府内设立人民监察委员会。2、1954－1959年，国务院改设监察部，对国务院各部门、地方各级行政机关、国营企业等实行监督。各省市设立了监督厅、局、处。3、1959－1982年。1959年4月18日，第二届人大第一次会议根据国务院的议案决定撤销监察部。4、1982年至今，行政监督逐渐恢复阶段，监管手段、方法、措施进一步完善。

二、我国行政监督存在的问题监督机构内在动力不足监督体系设置不合理法律制度不健全，监督缺乏可操作性被监督者缺乏主动接受监督的自觉性国家权力机关监督的实际效力比较小，“橡皮图章”的状况未得到根本改变。新闻媒体监督限制太多，实际效力弱；公民监督缺乏保障机制，监督渠道较少。据《财经》杂志统计1987－2010年的120个高官贪腐样本宣示，“由他案引出”以60.44％的比例成为最高案发形式。此外，被举报的占25.27％。换言之，案中案及群众举报成为发现腐败的重要途径，占到了案发比例的八成以上。相形之下，内部反腐的作用并不显眼。中山大学倪星指出，“由他案引出”这种被动反腐方法占六成以上比例，可知整个监督体系虽然无懈可击，但关键在于制度运转起来。我国反腐倡廉的文件达1200多个，是世界上最多的，但仅止于纸上。大量的廉政法规中，出现“严禁”“不准”等规定，但由哪些机构来负责执行，缺乏明确的指向，对于违规如何处置，也极少定量规定。三、改革、完善行政监督体制1.以权力约束权力。（监督supervision，实质上是居优势地位的权力对相对弱小或起码平行的权力主体之间的约束，没有与被监督对象起码平行的权力，便难以进行有效的监督。要加强行政监督，就必须首先提高监督主体的法律地位，赋予足够的权威。）2.借鉴学习国外的先进经验，政务公开，增加透明度。（学习和吸取国外在政府行政运作中提高透明度的好经验和反腐倡廉的好做法。）3.建立统一且富有权威的监督领导机构。行政监督主体多元化，形成了行政组织内部、外部的监督网络。但主体的多元化使监督主体不明确。大家都监督，大家都不监督；大家都有责任，大家都不承担责任。因此，必须改多元化为一元化，把众多的监督主体统一于一个富有权威的国家机构设想：建立直接向权力机关负责并报告工作的外部行政监督机构；或是建立直接听命于政府首脑的内部监督机构。4.完善行政监督机构的自我约束机制。首先是要提高监督人员的素质，行政监督队伍要德才兼备、政策水平高、工作能力强；其次建立强有力的反弹机制，形成监督者和被监督者的双向压力、激励机制。还要健全行政监督的法规制度，做到有法可依。监督人员实行定期轮换制，尤其是主要领导和派驻各机关的监督人员更应定期交流。保证监督机制本身充满活力，充满生机。《廉政法》正在酝酿中。

以权利约束权力。（强化人大监督机制，完善新闻舆论和公民监督制约机制。）

案例分析题：“躲猫猫”事件一波三折

2009年2月13日《云南信息报》刊登的一起社会新闻事件《玉溪男子盗林木被拘半月后死亡》披露，24岁的云南玉溪北城镇男子李荞明因盗伐林木被刑拘，1月30日进入晋宁县公安局看守所，2月8日下午受伤住院，4天后在医院死亡，死因是“重度颅脑损伤”。晋宁县公安机关2月12日给出的解释是，李荞明受伤是由于其与同监室的狱友在看守所玩“躲猫猫”游戏时，遭到狱友踢打并不小心撞到墙壁。新闻见报的当天下午，针对此事件的讨论迅速在各网站的论坛里展开。网友普遍对玩游戏致死的说法表示强烈质疑。在各大门户网站的新闻跟帖评论中，类似“监狱那地方的确不是老实人能住的”、“这样的结论太荒唐了，背后肯定有黑幕”“珍爱生命，不躲猫猫”的评论随处可见；某网站还于14日对“躲猫猫”词条进行了修改，添加了“娱乐性很强，在特定的地方进行有一定的危险性（监狱中、劳教所中或者看守所）”的释义。“躲猫猫”一词从初现网络到成为舆论热词，仅用了7天时间，而云南省委宣传部于2月19日发出的《关于参与调查“躲猫猫”舆论事件真相的公告》，使这一事件的热度再次升温。公告中写道：“因此事而诞生的‘躲猫猫’一词迅速成为网络热词。为满足社会公众的知情权，省委宣传部将会同相关部门组成调查委员会，于2月20日上午前往昆明市晋宁县具体事发地，对‘躲猫猫’舆论事件真相进行调查。现面向社会征集网民和社会各界人士代表4名，作为调查委员会成员参与调查。”此文一出，响应者众多，并引来国内外诸多媒体的关注。云南省委宣传部副部长伍日告表示，对于报名者不设任何条件、不对调查设置任何前提、不预设任何调查结果，希望由网络发起的事，最终由网络来解决。“躲猫猫”事件之所以受到网民的关注，是因为晋宁公安机关给出的死亡理由不能服众。随着越来越多的网友参与到讨论和质疑之中，对“躲猫猫”事件形成了强大的舆论压力。云南官方邀网民参与事件调查的举措，使这个监督事件具有不同以往的新意。与“华南虎照”事件中当地官方一味掩盖事件真相相比，云南官方愿与网民携手探究事件真相，不仅体现了网络影响力的不断壮大，更体现出政府的开明与进步。

在这些事件中，网民所起到的主要作用，皆是坚持不懈地提出质疑，并形成强大的舆论的影响力及压力，促使事件的解决和真相的披露。而网民参与“躲猫猫”事件调查的发起者——云南省委宣传部副部长伍日告曾希望的：在网络上升温的事，最终通过网络来解决。虽然由于制度和法律的原因，“真正能揭露真相的，只可能是拥有法律资源的司法部门。”媒体自然是不能取代司法机关执法的。但应该看到，被喻为“第四种力量”网络舆论监督的重点在“舆论”二字，网络在舆论监督上的长处，只在于让更多的普通民众能够加入到舆论监督的队伍中，使一个事件的聚焦更加简便并具有可操作性，最大限度地通过民众舆论促使司法公正的达成。就此而论，“躲猫猫”事件的监督作用已经达到。（1）从“躲猫猫”事件中可以看出我国的行政监督还存在哪些问题？（2）通过行政机关内部的监督能否从根本上解决这些问题？地方行政法规助舆论监督——安徽实施新闻曝光追查舆论监督是每年“两会”期间备受关注的话题之一，迄今虽未列入全国性的立法规划，但一些地方已经为此进行了有益的探索。继2000年3月安徽省政府法制办颁发《关于做好新闻曝光案件追查工作的通知》后，两年间安徽省各级政府法制系统就查处此类新闻曝光案件768起。2002年11月30日，《安徽省预防职务犯罪工作条例》第十九条第二款更为明确地规定“新闻媒体对国家工作人员履行职务的行为进行舆论监督”。安徽省“新闻案件曝光案件追查制度”的最终确立历经了一个过程。早在1997年，基于促进依法行政以及预防和纠正违法或不当行政行为的目的，安徽省政府提请安徽省人大审议通过了《安徽省行政执法监督条例》。该条例第七条明确规定：“行政执法机关和授权组织应接受舆论监督和人民群众的监督，对报刊、广播、电视等新闻媒体披露的以及公民、法人和其他组织检举、控告的违法行政行为，应当及时进行查处。”这是安徽省首次将新闻媒体曝光案件纳入行政执法监督范围的立法实践，也是安徽省对舆论监督给予法制保障的最初文本。2000年1月，省政府颁布《安徽省行政执法监督办法》规定：“报刊、广播、电视等新闻媒体报道的违法或者不当的行政行为，即使当事人未申请行政复议、提起行政诉讼，法制机构也应当组织督查。”《安徽省行政执法监督办法》是全国第一个对新闻曝光案件追查作出具体规定的规章。2000年3月，作为新闻曝光案件追查主体之一的安徽省法制办，专门下发《关于做好新闻曝光追查工作的通知》。该通知指出：“新闻媒体对违法或不当行政行为的曝光，是对政府行政管理活动的有效监督，有利于改善投资环境，促进依法行政。”至此，新闻曝光案件追查制度在安徽正式确立。安徽省政府宣布实施新闻曝光案件追查制度后不久，安徽日报以《是规范管理还是地方保护？》为题，批评青阳县政府出台一份文件，一时引起轩然大波。青阳县有丰富的方解石矿产资源。县里鼓励集体、个人在办理合法手续后投资开采，方解石矿产企业陆续