审核督察视频会(计划)

审核督察视频会议材料2013-02-26内容一、土地利用年度计划相关情况

（一）计划指标构成、分解下达（二）计划管理的主要政策（三）需要注意的有关问题二、城乡建设用地增减挂钩试点情况

（一）试点政策文件及要求（二）试点工作进展（三）需要注意的有关问题一、土地利用年度计划计划，简单地说，就是未来行动的方案。土地利用计划就是对未来一定时期内土地资源的开发、利用、整治、保护进行综合平衡，做出统筹安排，采取计划方法指导、调整土地资源利用的活动。其主要内容就是通过制定和执行土地利用计划，实现土地利用的目标。土地利用计划的内涵按照《土地管理法》规定，目前编制和实施的主要是年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。它是控制年度建设用地规模和结构、审批新增建设用地和土地征收、考核地方政府土地管理责任目标的依据，是实施土地利用总体规划的重要措施，也是国土资源参与宏观调控的主要手段。国家土地利用实行计划管理，根本目的是，根据土地管理的目标和宏观调控的要求，安排好年度新增建设用地总量和补充耕地任务，调节宏观经济运行，促进经济又好又快发展；同时，实现土地资源的有效保护。土地利用计划的作用1、土地利用计划是土地管理的重要职能。年度新增建设用地通过计划进行安排和控制，没有用地计划指标，就不能批地，这是审批用地的重要环节。2、土地利用计划是实施土地利用总体规划的重要手段。分解落实规划的总体安排，促进土地资源的合理开发利用和保护。3、土地利用计划是参与宏观调控的主要手段。作为国民经济发展基础的土地，必须适应国民经济发展的要求，预先了解不断增长的潜在需求，掌握未来变化的需求结构，设计好与之相适应的供给规模及结构，促进国民经济各部门持续协调稳定地发展。

土地利用计划指标根据《土地利用年度计划管理办法》规定，目前土地利用计划包含以下三项指标：（1）新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。（2）开发整理补充耕地计划指标。包括整理复垦补充耕地和开发补充耕地。（3）耕地保有量指标。土地利用计划编制下达

（1）新增建设用地计划指标依据国民经济和社会发展计划、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况等因素确定。

需国务院及国家改委等部门审批、核准和备案的重点建设项目拟在计划年度内使用土地，涉及新增建设用地的，由行业主管部门向部提出计划建议。

县级以上地方人民政府国土资源管理部门会同有关部门，按照国家的统一部署，提出本地的土地利用年度计划建议，经同级人民政府审查后，报上一级人民政府国土资源管理部门。计划单列市、新疆生产建设兵团的土地利用年度计划在相关省、自治区的计划中单列。

部会同国家发改委，在省、自治区、直辖市和国务院有关部门提出的计划建议的基础上，提出全国土地利用年度计划总量控制指标建议，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展计划草案，上报国务院，待全国人民代表大会审议通过后下达执行。土地利用计划编制下达（2）全国土地利用年度计划只下达到省、自治区、直辖市以及计划单列市、新疆生产建设兵团。新增建设用地计划指标只下达城镇村和由省及省以下审批、核准和备案的独立选址建设项目用地。

国务院及国家发展和改革等部门审批、核准和备案的独立选址重点建设项目，新增建设用地计划指标不下达地方，在建设项目用地审批时由部直接安排。

（3）县级以上地方人民政府国土资源管理部门可以将上级下达的土地利用年度计划指标分解，经同级人民政府同意后下达。（4）每年下半年，部根据土地利用计划执行情况考核、双保工程评比、节约集约模范市县评比情况和土地利用计划执行情况，落实计划指标奖励扣减和调剂追加。土地利用计划的执行

（1）实行指令性管理。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）规定，对土地利用年度计划实行指令性管理，不能突破。（2）实行政府负责制。《国务院关于加强土地调控有关问题通知》（国发［2006］31号）规定，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区的年度计划执行情况负总责；对不执行国家土地调控政策，超计划批地、用地的，要追究有关人员的行政责任。（3）实行计划执行考核。国发31号文件、《土地利用年度计划管理办法》和《土地利用年度计划执行情况考核办法》都规定，以实际新增建设用地面积，考核计划执行情况，凡实际用地超出计划的，违法违规行为严重的，要扣减下一年度计划指标；计划执行好的，节约集约用地突出的，补充耕地成效显著的，要给予计划指标奖励。（4）省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团节余的新增建设用地计划指标，经国土资源部审核同意后，允许在规划期内按要求结转下一年度使用。

土地利用计划管理信息化建设

（1）《土地利用年度计划管理办法》明确要求，县级以上地方人民政府国土资源管理部门应当建立土地利用计划管理信息系统，实行土地利用年度计划台账管理，在建设用地审批的规划审查过程中确认并根据批准情况及时核销计划，对计划执行情况进行登记和统计，并按月上报。（2）为及时掌握土地利用计划指标执行情况，部信息中心开发了土地利用计划管理系统，并从2011年1月1日起开始运行。各地在做好计划安排使用登记统计的基础上，认真落实计划安排使用网络直报制度，实时监控计划执行情况。（3）通过土地利用计划管理系统，可以实时了解各省（区、市）计划安排使用总量、结构和方向需要注意的有关问题

（1）关于计划安排使用与用地审批。由于从安排用地计划指标到批准用地、供地需要较长的时间周期，存在当年安排了计划指标的项目，到下一年度才批准用地的情况，因此，按年度统计的用地计划与用地审批在规模上可能不一致，不能简单的认为审批用地超过计划指标，就是超计划批地。

（2）关于计划规模与实际用地规模。从用地批准到实际用地也存在时差，计划安排与实际用地在统计年度内也可能不一致，也不能简单的认为实际用地超过计划指标，就是超计划用地。二、城乡建设用地增减挂钩试点增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积有增加、质量有提高，建设用地总量不扩大、布局更合理的土地整治措施。增减挂钩的基本内涵从本质上讲，增减挂钩是对建设用地的整理，是土地利用结构布局的调整和优化，也是城乡土地资源的优化配置。具体来说，就是依据土地利用总体规划和城市、村镇等规划，按照优化用地结构和布局的要求，引导农村居民点适当集中建设，同时开展对旧村庄的复垦还耕，在保证农村必要建设用地的前提下，将节约的土地用于城镇建设，实现城镇建设用地增加和农村建设用地减少相平衡，耕地占用与复垦相平衡，城乡建设用地空间布局优化。

增减挂钩试点的由来从上世纪90年代后期开始，随着工业化、城镇化和新农村建设进程不断加快，用地供需矛盾日益突出，耕地保护形势日趋严峻，一些地方相继采取用地置换和复垦周转等办法，盘活存量土地，调整用地布局，在保护耕地的同时拓展供地渠道。为了规范和引导城乡集中建设、节约用地，2000年6月《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发﹝2000﹞11号）提出，“要通过挖潜，改造旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废弃地，解决小城镇的建设用地”；“鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设。”

2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发﹝2004﹞28号）提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”

2010年中央1号文件规定，“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理。”

2010年12月《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发﹝2010﹞47号）要求，“国土资源部要会同有关部门根据职能分工，落实责任，通力合作，准确把握工作要求，加强全程指导和有效监管，严格规范增减挂钩试点并切实做好农村土地整治工作。”2013年中央1号文件明确，“依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。”

为了稳妥实施增减挂钩政策，2005年部组织开展挂钩试点工作，相继出台了：

（1）《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号）（2）《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号）

（3）《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）（4）《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发﹝2011﹞224号）

（5）《关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作的通知》（国土资厅函〔2011〕975号）上述管理规定和办法，明确了增减挂钩的涵义，确定了增减挂钩试点的指导思想和基本原则，提出了增减试点的目标任务和监管措施。

（1）工作组织：部负责对全国挂钩试点工作的政策指导、规模调控和监督检查；试点省（区、市）省级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理；试点市、县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。（2）审批管理:增减挂钩试点工作必须经部批准，未经批准不得自行开展。省级国土资源部门制定增减挂钩试点工作方案，向国土资源部提出开展增减挂钩试点申请。国土资源部对增减挂钩试点工作方案进行审查，批准增减挂钩试点省份，并下达增减挂钩指标。试点省（区、市）根据国家下达的挂钩周转指标，组织试点项目区，编制项目区实施规划，对项目区建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。确需征收集体土地的，应依法办理土地征收手续。（3）规划管控：开展增减挂钩试点，要依据土地利用总体规划和土地利用现状专项调查，组织编制增减挂钩规划，确定试点的规模、布局、时序和项目，并做好与城乡建设、基础设施布局、环境保护等相关规划的协调衔接，确保增减挂钩试点科学、规范、有序开展。试点市、县要依据增减挂钩规划，在开展农村建设用地整治潜力分析和充分征求农民意见的基础上，组织编制项目区实施规划。（4）项目区设置：开展增减挂钩试点，要按照建新与拆旧相对应的原则设置项目区，合理确定拆旧和建新规模，保证项目区内拆旧面积不小于建新面积，拆旧复垦耕地面积大于建新占用耕地面积；统筹安排城乡建新区建设用地比例，优先保证被拆迁农民安置、农村公共设施、非农产业发展等建设用地。项目区必须在县域范围内设置。（5）指标控制：增减挂钩试点通过下达周转指标控制规模。开展增减挂钩试点，都必须控制在国家下达的周转指标规模内，不得擅自扩大周转指标规模或循环使用周转指标。周转指标应在规定时间内，用拆旧地块复垦的面积归还，其中归还的耕地面积应大于建新占用的耕地面积。政策规定（6）尊重民意：开展增减挂钩试点，必须充分尊重农民意愿，确定挂钩项目区，必须按照规定履行农村重大事项议事制度，举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，凡农民不同意的，不得强行开展。项目区实施过程中，涉及土地所有权、使用权、土地承包经营权等权属调整和利用分配的，要取得相关权益人的同意。（7）权属调整：开展增减挂钩试点，必须按照明晰产权、维护权益的原则，做好土地权属管理。增减挂钩试点涉及的土地，原则上应维持原有土地权属不变；对土地互换的，要引导相关权利人本着互利互惠的原则，平等协商解决，有争议的要依法做好调处工作。对权属有争议又调处不成的，不得开展增减挂钩试点。

（8）收益返还：周转指标收益要及时全部返还项目区农村，优先用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产。农民新居和新村基础设施、公益事业建设所需资金，主要应由农民旧房拆迁补偿和周转指标调剂使用的收益平衡，不得增加农民负担，让农民真正享受到增减挂钩试点带来的实惠。（9）工程管理：增减挂钩试点涉及土地复垦、住房建设、基础设施等工程和项目的，要严格按照工程和项目管理规定，组织立项、实施和验收，严格执行项目法人制、招投标制、工程监理制和公告制等制度，做到程序合法、责任明确、监管到位，保证工程质量。（10）实施监管：各级国土资源主管部门要结合国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台建设，加强增减挂钩试点项目管理信息化建设，实行全程监管；完善增减挂钩试点项目在线备案制度，对项目的批准和实施情况，要及时上图入库，并实行网络直报备案。（11）项目区验收：项目区实施完成后，由试点县级国土资源管理部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源管理部门申请，由省级国土资源管理部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。政策规定增减挂钩涉及面广、政策性强，一些地方在有关政策执行中确实出现过一些值得高度重视的问题：一是一些省份自行扩大增减挂钩试点规模，有的省份以农村新居建设、危房改造和农村土地综合整治等名义自行批准开展建设用地置换；二是有的地方没有完全按规定程序认真征求农村集体经济组织和农民意见，有的地方片面追求腾挪建设用地指标提高建筑密度和容积率；