论服务型政府建设分析研究 公共管理专业

论服务型政府建设【摘要】服务型政府作为一种新的政府模式，无论是在理论和实践上仍属于刚刚起步阶段，难免会在实践中暴露出这样或那样的问题，我们应客观主动的在实践中研究新问题，解决新问题，以促进我国服务型政府工作的顺利健康进行。本文对服务型政府的内涵及特点简单概述，通过回顾服务型政府建设的历程，明确服务型政府建设的必要性和重大意义，总结目前我国目前在服务型政府建设方面的经验，对我国建设地方性服务政府建设中所存在的比如官本位意识、制度建设不完善等问题进行深入的分析，面对这样的问题，笔者运用公共事业管理知识，提出进一步推进我国服务型政府建设的对策。通过对该课题的研究，不仅仅在一定程度上丰富了该领域的理论知识，还能够从实际出发完善我国服务型政府的建设，其理论和现实意义都非常重大。【关键词】服务型政府建设公共管理问题建议

【正文】温家宝总理在2005年政府工作报告中提出“努力建设服务型政府，创新政府管理模式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”的政府发展理念之后，学界已涌现了大量关于服务型政府的研究成果，这些研究从不同的层面、不同的视角给予了“服务型政府”不同的诠释和解读。服务型政府是基于一国国情基础上的，国情决定着服务型政府的建设核心和价值取向。大多数研究注重了从一般层面上诠释服务型政府的共性，但由于各个国家国情、政治体制都存在差异，这就需要我们在关注服务型政府共性的同时，更要关注它们的个体性、差异性。所以本文通过对地方型服务政府的建设为例，对我国在地方建设服务型政府存在的问题进行深入分析，并对存在的问题提出了几点措施。并希望我国地方型政府的建设能够快速健康的发展。一、服务型政府的相关理论概述（一）服务型政府的内涵与特点所谓服务型政府，是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨，通过灵活多样的服务方式提供高质量和高效率的公共服务并承担着服务责任的现代化政府。服务型政府是以民为本位的政府，这是服务型政府最本质的特征，也是我们判断一个政府是不是服务型政府的根本标准。服务型政府不再是以政府的权力为中心，追求的应该是公民权利的保障和公民利益的最大化。在服务型政府体制下，政府的能力是有限的，政府的资源也是有限的，政府不再是无所不能、无所不包的,政府拥有哪些权力,承担哪些职能都是根据公民的服务需求而定的。服务型政府是法治政府，法治的实质和核心乃是法律的统治。法治政府，就是始终坚守和服从法律的统治，即法律至上原则的政府，也就是政府的全部活动和行为都始终依据法律而展开并符合法律的实质和程序要求。服务型政府的特点主要有：1、服务性,即政府的主要责任是服务。当前，政府服务质量的高低已经成为衡量政府现代化程度的重要标准。虽然政府已不再是公共服务的唯一主角，但由于公共服务的特殊属性，为人民提供优质高效的公共服务仍是政府首要的和主要的责任。2、法治性,即政府必须依法办事。依法治国，是建设社会主义政治文明、发展社会主义民主政治的重要内容，其本质是保证人民当家作主。法治要求立法机关要严格按照立法程序制定法律，使国家各项事业有法可依，行政机关要严格依法行政，司法机关要做到公正司法、严格执法。3、有限性,即政府的职能和权力是有限的。有限政府就是用有限的资源和有效的权力，为人民提供最好的服务。政府不再是经济和社会发展的直接提供者，而是推动和调控经济与社会可持续发展的促进者、合作者。4、高效性,即政府必须是高效的。政府效率是政府管理活动的出发点和归宿，提高效率是政府全部行政管理活动追求的最高目标。政府的效率高低直接影响到经济发展的进程，同时也有效地保证了政治和整个社会的凝聚力。（二）服务型政府建设的发展过程中国服务型政府建设大体可以分为三个阶段：第一阶段：从20世纪90年代中期开始，与经济体制改革相配套的行政改革试验时期，这一时期个别地方政府进行了初步探索尝试；第二阶段：中国于2001年底加入世界贸易组织之后，各级政府为了迎接“入世”挑战开始的自觉建设服务型政府的阶段，这一时期一些省市政府开始全面制定建设服务型政府的目标、任务；第三个阶段：2003年10月党的第十六届三中全会提出“五个统筹”的科学发展观之后，各地方政府特别是省级政府纷纷深入实践建设服务型政府的施政目标。而“服务型政府”的正式提出是在2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上提出：“努力建设服务型政府”，并阐述了服务型政府的内涵。2004年3月8日召开的全国人大会议上强调：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”2005年3月，十届全国人大三次会议将“努力建设服务型政府”写入温家宝总理的政府工作报告，并经人大批准上升为国家意志。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再一次明确提出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。”2007年10月胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。2008年2月23日胡锦涛总书记在主持中共中央政治局集体学习时指出，要“创新行政管理体制，建设服务型政府”。二、当前我国建设服务型政府过程中存在的问题（一）由于官本位意识的束缚，现代公共服务理念尚未真正形成服务型政府是遵从人民意愿的民主政府，是严格建立在法律基础上并且履行法律义务的法制政府，是人民利益至上、公开透明、人性化的政府。然而我国行政管理思想深深植根于两千多年的封建统治意识，受官本位意识的束缚，形成了管制型的行政理念，把公共行政直接当作维护政治统治的工具，忽视了其服务性作用和导向性作用。另外，受封建社会的影响，中国传统文化中“官本位”、“官大于民”的思想仍然普遍存在，在不少政府工作人员眼里，领导、上级、自己、其他部门都比百姓重要。再加上政府机构和公务员行为缺乏制约和监督，“门难进，脸难看，事难办”的衙门作风和官僚态度普遍存在，导致政府办事效率低下，公共行政权力寻租，行政决策缺乏科学化和民主化等现象的产生，甚至成为腐败的根源。这种表现在地方政府服务中更为明显，造成只留与形式，而无实际的实施。（二）建设服务型政府的制度建设不完善服务型政府是建立在法治政府、责任政府基础之上的，只有良好的法律和制度的支持，才能保证服务理念的贯彻实施，才能保证政府真正做到心为民所想，情为民所系，才能保证政府各项工作高效有序运行。但是由于传统的“重人治，轻法治”思想的影响，我国的制度建设还有待完善。这种不完善在地方政府的表现更为明显，其具体有：（1）行政权力划分不合理，党政不分，以党代政，政府不是直接对人民负责，而是对党负责；政府部门之间权力交叉模糊，职责不清；而且行政职能配置不科学，政府机构臃肿，人员过多，致使国家财政不堪重负。（2）政府的责任机制不健全。目前，虽然政府人员已经超出，但仍然存在缺位的现状，尤其是越位、错位以及不到位的问题也更加突出，这些现象的存在严重影响了政府的威望，主要原因是没有完善的责任机制的约束，缺乏责任明确到人，明确到岗的机制。再加上，目前公务员的素质尚待加强和提高，虽然近几年对政府人员贪污受贿等现象取得了一定的成就，但是距离服务型政府的要求还是有很大差距，尤其是地方政府。（3）政府信息公开透明机制尚不健全。在地方，有很多事情，群众都是事后才知道的，甚至有些事情群众压根就不知道。比如说，现在国家已经向地方政府发放了有关补贴的政策，从政策的发放到实施已经有好几年的时间，但是群众却只是在最近两年才得到这一消息，甚至是还有其他政策还未让群众知晓等等，政府信息的不公开让群众的利益受到极大的威胁，也阻碍了服务型政府的建设力度。地方政府这些问题的提出，主要原因就是法律法规的不健全，强制性和约束力实施还不够完善。（三）将服务型政府与“政务超市”、“行政服务中心”等同化自2008年10月江苏省南京市下关区推出全国首家“政务超市”以来，全国各地区已经有不少城市纷纷仿效。据统计，目前，苏浙皖沪三省一市已有51个市、200多个县建立了行政服务中心，江苏和安徽等省的所有市、县全部建立了行政服务中心，其他省区也相继建立了不少行政服务中心。比如：山东、山西、河北等省的大多数地市都建立了行政审批服务中心，浙江、安徽、陕西、四川、山西等五省还建立了省级服务型政府以及行政服务中心。“政务超市”、“行政服务中心”以管理形式的创新和业务流程的再造为政府职能转变、实现、“文明行政”、“阳光行政”构筑了一个有效的载体，向建设服务型政府迈出了一大步。但是，有的地方却存在着把建设“政务超市”等同于建设服务型政府的现象。例如，某市的文件标题“深化地方行政审批制度改革，建设市县乡三级服务型政府”，文件中把《行政许可法》的颁布作为服务型政府建设的法律依据。可见，他们把行政审批制度改革以及行政服务中心的建立等同于服务型政府建设。实际上，“行政服务中心”只是服务型政府在微观结构上的一个载体，而且“行政服务中心”、“政务超市”建设本身也存在着许多问题。其具体体现如下。一方面，“行政服务中心”、“政务超市”并未完成政府职能从“治理”到“服务”的彻底转变。另一方面，就整体的管理机制而言，“行政服务中心”、“政务超市”并未从根本上动摇“条块分割”的行政管理模式。各地的“行政服务中心”都是同级政府的派出机构，这种模式仍未跳出“治理型管理体制”的窠臼，政府体制组合方式上的严重束缚将引发一系列问题：一是在行政编制上增加了一个机构；二是在行政管理方面增加了一个层级；三是市场中介组织还远未“民间化”。（四）服务型政府构建内热外冷服务型政府建设在机关强调的比较多，在报纸、网络上宣传的也比较热闹。但是对广大群众，耳闻的人不多，关心的人也比较少。服务型政府建设是为广大群众提供方便、快捷的公共服务的应该得到群众的广泛拥护和影响才是正常的。群众的冷淡说明建设服务型政府本身并没有让他们感到政府的多大变化，更说明政府还是封闭起来建设。所以说如果没有政府和公民的互动，服务型政府是建设不成的。另外，恐怕是政府的服务项目和服务内容还没有和大多数的市民相关，他们没有领受到政府的服务。但不管是什么原因，政府热、民众冷漠这样的现象是需要改变的，政府要尽快打破公民的冷漠，这样才能使政府和公民共同致力于服务型政府的构建。例如：在国家发布施行计划生育阶段，国家严格控制人口的增长，各级政府也在大力的宣扬计划生育的好处，计划生育政策在政府内的的热情可以说是抄的热火朝天，而政策到了群众这边，对计划生育政策漠不关心，超生现象随处可见，一些地方人口数量仍然没有得到较好的控制。（五）干部考核制度还不完善考核的目的是为了优中选优、能中选能，剔除才能不适应岗位需求的庸人、懒人。虽然我国干部考核制度虽然近年来不断完善，但是还存在很多问题，有些问题甚至引起人民群众强烈不满。其中主要问题有二，一是实施考核的主体主要由上级实行，而不是人民群众。由于人民没有考核权利，按照博弈论有关原理，被考核者最优选择策略就是只对上级负责；二是当前干部考核制度的考核标准还不完善。随着科学发展观的提出和不断落实，考核标准越来越科学化，但是以GDP为核心的考核体系并没有从根本上得以纠正，经济考核所占比重依然过大。在这样的考核标准下，各级地方政府和领导干部更重视经济建设等看得见的政绩目标，对服务型政府建设这样既花时间、在短时期内难以看到成效的真正政绩就难免雷声大、雨点小，甚至是只听见打雷，地不见下雨。在服务型政府的构建中，即使有个别地方政府及主政者确实想为百姓做几件实事、好事，但在尚不完善的考核制度下，或终至夭折，或就是下级阻力重重，难以真正推动服务型政府的建立。在干部考核时常出现这样的说法，现在的的考试只是一种形式，没有实质价值。曾经有一名政府工作人员，由于在进政府时是通过关系进入的，而自己却一无是处，在单位里基本上就是一个吃软饭的。在每次的政府考核时，基本上都是打混通过的。这就体现了政府干部考核存在严重的缺陷，没有对考核制度以及考核条件做严格的要求，并实施。三、进一步推进我国服务型政府建设的对策随着生活水平的而不断提高，人们对我国政府的要求是越来越高，服务型政府的建设是当前发展的趋势，尤其是地方服务型政府建设更是不可缺少的。然而建设服务型政府，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会的精神以及十七大的跟进和创新，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，根据目前建设服务型政府存在的问题，主要从政府管理理念、管理方式，以及人民群众的参与出发，进一步加强制度和机制建设，从而加服务型政府的建设。（一）认真落实科学发展观，牢固树立以人为本理念科学发展观是新世纪、新时期党在理论建设上具有里程碑意义的新的理论成果。它作为我党最新指导思想，蕴含丰富，理论深刻。在构建服务型政府的过程中，全国上下必须加强贯彻落实科学发展观的积极性和主动性，真正的将科学发展融入服务型政府的构建过程中来。为此，一是要牢固树立以人为本理念，强化民本思想，坚持党在新时期的群众路线和群众方针，从维护好、实现好、发展好广大人民群众的根本利益的高度推动服务型政府的构建。二是要在服务型政府建设的过程中，坚持科学建设。要在充分调研的基础上，查找出人民群众最关心的问题，以此为突破口，加强服务型政府的建立。三是要不断探索，勇于实践。服务型政府建设在我国还属于新的课题，虽然国外有一些先进的经验和成功的范例可以借鉴，但是，这种经验和范例是植根于资本主义制度和西方国家，它们是否符合我国实际，还需要经过探索和实践。（二）建立科学、民主的决策制度，注重决策过程的民主参与科学和民主的决策直接关系到行政效率和经济效益。一项好的决策会产生事半功倍的效果，而提高决策水平的最重要的手段就是实现决策的科学化、民主化。党的十六大报告明确提出了“改革和完善决策机制”的要求，因此，服务型政府建设必须坚持推行政务公开，实现阳光行政。要切实保证政府与公众最大限度的信息共享。亨廷顿指出:“在一个完全不存在社会冲突的社会里,政治机构便失去了存在的必要,而在一个完全没有社会和谐的社会里,建立政治机构又是不可能的。”对政治制度而言,其存在的直接目的就是维护社会秩序,为社会发展创造一个稳定的环境,所以政治制度的功利性评价标准应该是政治秩序。实践表明，服务型政府建设通过政府的企业化运作,降低了政府行政成本、提高了政府绩效,政府服务范围不断扩大,服务手段不断增多,使政府的总体效率大大提高,从而将提高了地方政府的有效性。（三）深化行政管理体制改革，积极转变政府职能建设地方服务型政府，基础是理顺行政管理体制，核心是转变地方政府职能。我国在世纪之交提出建设公共服务型政府，很大程度上是与政府职能的转变密切相关。改革开放和社会主义市场经济的深入发展，有力地推动了经济领域和社会生活领域的迅速转变，这些转变势必也会对政府职能提出新的要求。十七大明确提出“建设服务型政府”是行政管理体制改革的重要目标。这说明，当前把公共服务作为地方政府重要或基本的职能，在理论界和政界都达成了一定的共识。我们一直强调，中国政府是为人民服务的政府，现在又强调要建设服务型政府。要做到服务型政府的建设必须要肯定中国政府的性质没有变化，但新阶段中国政府存在的经济、政治与文化条件变化了，政府的主要职能需要相应变化了。“为人民服务的政府”与“服务型政府”是两个角度的问题。经过较长时间的建设，人民政府(性质)与服务型政府(职能)在21世纪的结合，将使中国的人民政府在总体上逐步成为一个以公共服务为主要职能的政府，也即服务型政府。这将使中国的政府发展跨入新的历史阶段。另外还要分清各级政府的职能，其正确做法是以服务型政府建设为契机，理顺、确认各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行纵向政府间的合理分权，该谁做的事情，谁就负责到底。一般说来，中央和省级政府主要履行宏观管理职责和制定重要政策，也在外交外事、社会保障、司法事务等方面履行一定的公共服务职责，地区或城市政府处在地方政府的中层，起承上启下作用，职责主要是统筹和协调，比如基础教育、环境保护、公共安全等事务；县、区、乡、镇的基础性和微观性决定了其政府的执行性和直接面向基层的实务性，主要履行具体社会管理和公共服务职责，诸如水电暖供应、环境卫生、地方道路建设与维修、养老幼教、兴办集市商场、休闲娱乐之类等适宜由基层政府做的工作。上级政府直接组织到基层“查卫生”是完全不必要的了。总之，各个层次的政府都应当直接提供公共服务，直接面对人民群众，但是各个层次的政府不应当提供相同的服务，因此，通过法制手段，在取得真正共识的前提下，合理地配置和确认各级政府的职责，是有效提供公共服务的体制保证。（四）培育公民主动参与，发挥“积极公民”作用群众路线是党的根本工作路线，从党成立的那一刻起，党依靠群众路线，坚持群众路线，相继取得了北伐、土地革命、抗日战争和解放战争的胜利，建立了新中国，在中华大地上确立了社会主义制度。在社会主义探索阶段、改革开放阶段，党始终坚持群众路线，不仅建立健全了我国现代工业体系，更是经过短短30多年的开放历程，基本实现了小康梦想。群众路线是我们党一切工作得以成功的基石。在构建服务型政府这一关系人民群众切身利益的庞大工程中，必须更加彻底的坚持群众路线，要积极调动公民的参与精神和创新精神，号召全体公民参与到服务型政府的构建，发挥公民参政议政，努力推动我国服务型政府的建立。例如，最近几年，在农村出现了这样一种现象，就是再选举村支书和村委会的时候，需要通过村民的无记名投票选举，虽然在实施过程中存在着很大的问题，但先对以前的直接上岗而言，已经体现了公民主动参与的现象。（五）服务于公民，而不单单服务于顾客按照新公共服务理论，公共利益实质是一种基于共同价值理念的对话。作为政府而言，打造服务型政府，与公民建立良好的合作互信关心是首要任务。政府服务不同于企业服务所面临的对象。企业服务的是特殊的顾客消费群体，而政府服务面对的是全体公民，因此，构建服务型政府，必须以全体公民为对象。因此，政府必须强化公平建设，在提供服务的过程中，坚持公平、公正。针对我国的国情和发展实际，为低收入群体提供更多更好的公共服务，切实保障他们享受公共服务的权利，就是最大的公平和正义。要真正实现服务于公民的目标，一要加大包括卫生、教育等领域的基础投入，切实保障低收入群体享受公共服务的权利。二要加大发展，推动这一部分群体自我发展能力。三要统筹兼顾，保障好其他群体对公共服务享用的权利。当前在一些地方，政府服务在这一宗旨上偏了方向，变成了为人民币服务。很多政府人员在利益的面前就丧失了应有的道德底线。他们把前来有求的人当做了自己谋求利益的顾客，但对无利可图者，却置之不问，要么就是敷衍了事。这些现象，已经引起了广大人民群众的极大不满，严重损害了政府的形象和公信力。公民的舆论的对政府的形象造成了严重的影响，使其不得不重视公民的地位。另外公民的评价是一个政府能否长期生存的保障。所以说服务型政府，不要单单服务于顾客，对公民的服务才使最重要的。（六）大力加强公共服务建设服务型政府的基本任务是全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，特别要提高政府公共服务的能力，建立适合我国国情、惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的政府公共服务体系。为此，要改革和完善财政体制，明确中央和地方各级政府的公共服务职责，在完善政府组织结构和体制机制的过程中，建立适应服务型政府要求的公共财政体制，加大对公共服务的财政投入，逐步使公共服务支出占财政支出的主体。要创新公共管理和服务方式，形成适应服务型政府建设要求的公共服务多元供给主体。提高社会管理水平，健全政府行政管理与社会组织、企业、公民互动的社会管理体系和应急管理机制。要建立政府绩效评价体系，以促进经济增长、居民就业、物价水平、国际收支平衡四项重点指标衡量政府经济工作，以改善民生为主维度，科学合理评估政府公共服务绩效，探索建立绩效预算制度。要健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。要加大政务公开的力度，加强电子政务建设，促进廉政建设和行政业务建设。在政府行政流程再造中，设计制度化的依法行政机制、信息公开机制、行政审批机制、信息化管理机制。综上所述，建设服务型政府是一个和谐社会建设的一个战略举措。服务型政府以“服务”为核心、致力于社会公正和社会发展的责任政府。本文通过对地方服务型政府的了解，对地方建设服务型政府中存在的问题进行分析，然后针对存在的问题做出相应的政策，并希望地方在建设服务型政府过程中能够顺利、完善的进行，真正做到为人民服务。【参考文献】1李传军.《管理主义的终结：服务型政府兴起的历史与逻辑》，北京：中国人民大学出版社，20