动物卫生监督执法基本知识

动物卫生监督执法基本知识

金昌市动物卫生监督所金昌市兽药饲料监察所

张典寿第一节行政执法基本常识行政执法的概念行政执法是指行政主体行使职权（但行政立法权除外），对行政管理相对人做出的能够直接或者间接产生法律效果的行为。其外延包括具体行政行为和除去立法以外的其他抽象行政行为，但不包括内部行政行为。对于行政执法的概念可以从以下几个方面理解：（一）行政执法是执法的一个重要组成部分。立法是国家意志的表达，执法是国家意志的执行。行政执法是行政主体运用国家行政权力，执行国家管理意志的活动。（二）行政执法行为不仅包括具体的行政行为，也包括抽象行政行为。这是因为：1、从基本属性上看，行政机关是权力机关的执行机关，行政机关的一切行政行为均是行政执法行为。行政机关作出抽象行政行为，就是执行权力机关制定的法律、法规在本地方、本部门具有较强的可操作性，以使它能够得到更全面地贯彻实施。其本质仍然是执法行为。2、从执法实践上看，中央机关的抽象行政行为，往往在全国有普遍约束力，并且高层行政机关侧重于宏观管理，行政行为方式以抽象行政行为为主。而省级以下行政机关，特别是基层行政机关，其行政行为以具体行政行为为主，其抽象行政行为效力层次较低，适用范围有限，并且其内容不仅不得与法律、法规、规章抵触，而且也要符合上级行政机关规范性文件的规定。（三）行政机关作为行使国家行政权力的法定机关，是从事行政执法活动的重要主体，但不是唯一主体。在行政执法实践中，存在着法律、法规授权执法的组织以及行政委托组织。这些组织可能是事业单位、社会团体，甚至可能是企业组织，如某些具有社会公共管理职能的行政性公司（如石油公司、烟草公司等）。动物卫生监督所是法律、法规授权执法的组织。二、行政执法的四个特征（一）主体的行政性这一特征表现为行政执法是行政主体做出的行为，从而使行政同法院、检察院等司法机关的执法活动相区别，同时也把作为非行政主体的一般社会组织所作的行为排除在行政执法之外。（二）对象的社会性这一特征表现为行政执法是行政主体依法管理社会公共事务的行为，或者说对行政管理相对人做出外部行政行为，从而使行政执法同行政主体下发内部文件、对本机关工作人员给与行政处分以及上下级之间进行的层级监督等内部行政行为相区别。（三）性质的职权性这一特征表现为行政执法是行政主体行使行政职权的行为，从而使行政执法同行政主体对其他平等主体做出的民事行为相区别。同时，行政职权又是一种职责或者义务，具有不可自由处分性；其履行应该是无偿的，所需经费由国家财政负担。这两点同民事权利可以自由处分以及民事行为的等价有偿原则也是有区别的。（四）效果的法律性这一特征表现为行政执法是一种能够直接或者间接产生法律效果的行为，一般具有行政主体的单方强制性，从而使行政执法同行政主体执行政策的行为相区别。由于行政执法是行政主体代表国家所作的行为，而国家意志又是通过法律形式表现出来的，由国家强制力保证实施，因此行政管理相对人必须服从和配合，否则将导致强制执行或者受到相应的法律制裁。三、行政执法的基本原则（一）合法性原则1、执法权利应当依法取得任何行政执法行为都必须基于法律上的授权。没有法律授权的或者超越法律授权范围的，从法律上讲，都是不能容忍的。从实际执法情况分析，真正无权执法的现象不多，大部分是超越权限。“超越权限”具体表现为纵向越权、横向越权和超越自由裁量权的限度。纵向越权，是指下级行政机关行使了上级行政机关的职权，或者上级行政机关行使本应由下级行政机关行使的职权。当然，在某些特殊情况下，经过必要的程序，上下级行政机关之间有可能相互替代行政职权，但必须严格控制，不能随意打破界限。横向越权，指行政机关超越自己的管辖范围，行使了同级同类的行政机关或者同级不同类行政机关的职权，甚至行使的其他国家机关的权力。超越权限，还可表现为超越法律规定的行政自由裁量权的限度，如某动物卫生监督机构对违反动物卫生管理秩序的行为有权做出行政处罚，但超出了法定的可以选择的处罚种类和处罚幅度，则构成违法。行政执法权原则上应当由行政机关行使，在某些特殊情况下，也可能由企业、事业单位或者社会团体等组织来行事，但必须有法定授权或者行政机关依据法律规定委托给其他组织行使。不符合法律规定的授权或委托，同样构成违法2、严格依法行使执法权力任何行政执法权的行使都必须正确适用法律、遵守法定程序。适用法律的错误主要表现在五个方面：一是应当适用甲法而误用了乙法；二是应当适用某法的甲条款而使用了乙条款；三是适用了尚未生效的法律规范；四是适用了已经失效的法律规范；五是适用了法律规范冲突中效力较低的法律规范（比如说《动物防疫法》和《牲畜屠宰管理条例》）。合法行政，不仅要求符合实体法，还要求符合程序法。行政执法行为所经历的程序如何，也是确认该行为是否合法的必要条件之一。从现代法治的角度看，程序性法律规范所占的比重越来越大，人们对行政的控制越来越依赖于程序法。遵守法定程序，具体涉及行政执法行为的形式、步骤、顺序和期限等内容。违反法定程序的表现有多样，如应当以书面形式作出的行政执法行为却以口头形式作出、随意增减法定步骤、行政执法行为顺序颠倒、超过法定期限等。3、违法的行政执法行为无效按照法制要求，凡是违反法律规范的行政执法行为在法律上都是无效的。无效的行政执法行为由行政复议机关或者人民法院予以认定并撤销，而且该行政行为自始就不发生法律效力。如果该行为已在事实上造成行政相对人的合法权益损失的，国家承担赔偿责任，并对主观上故意或者有重大过失的行政执法人员予以追偿，即在国家赔偿之后，由行政执法人员承担部分或者全部赔偿费用。（二）合理性原则1、符合行政目的行政执法主体及其行政执法人员实施行政执法行为应当符合行政目的，在行使行政自由裁量权时不应追求法律要求的行政目的以外的目的，如追逐私利、寻机泄私愤等不正当的目的，行政执法既要求符合国家利益和社会公共利益，又要与具体执法依据的特定的立法意图相吻合，还要出于善意的动机。2、正当考虑行政执法行为应当建立在正当考虑的基础上，防止不相关的考虑。所谓不相关考虑，主要有两种情形：一是考虑了法律以外的因素。如动物卫生监督执法人员在公路动物防疫监督检查站执勤时发现一辆运输畜产品的车辆无任何检疫证明，当执法人员按规定准备对无证运输动物产品的行为进行处罚时，司机出示了某高级领导机关领导的工作证后，执法人员因此放弃了处罚。这种考虑行政级别高低因素的行政执法行为是不符合法律要求的。二是忽视了法律要求考虑的因素。如某个体贩牛户故意逃避检疫，构成违反动物防疫管理秩序的行为，事发后，他主动承认了错误并及时配合检疫监督机构对牛进行了补检，但检疫监督机构对其逃避检疫的行为未考虑应当从轻处罚的因素，显然是不适当的。3、合乎常理行政执法行为的内容应当合乎常理，执法方式上应当体现适当性。执法人员不能凭自己的好恶、一时之兴，随意改变人们普遍接受的社会准则，应该以最小的权力限制或者以最小的义务设定来达到执法目的。如两人同时贩卖未经检疫的猪肉，执法机关没有“一碗水端平”，前者仅批评教育、补检，后者先罚款、后补检，引起被处罚者的不满而提起诉讼，最终被法院以显失公正为由变更了处罚决定。个别公路检查站不按照国家规定查验规定的检疫证明，而是索要与其无关的证件，如免疫证、动物防疫合格证、产地检疫证、运输合同、订货合同等等。第二节动物卫生监督案件的来源2004年，全国发生违反《动物防疫法》和有关行政法规的案件54610件。其中适用简易程序处罚的有40407件，罚款591.33万元；使用一般程序和听证程序进行立案查处的有14203件，结案13382件，罚款1548.68万元。两项累计罚款2140.01万元。行政复议案件59件，维持48件；行政诉讼33件，胜诉30件；申请法院强制执行1223件。案件处理上千件的有17个省份，分别是四川、河南、湖北、辽宁、上海、重庆、河北、湖南、江苏、云南、山东、内蒙古、广西、贵州、吉林、宁夏、新疆。从案件类型看，未经检疫和拒绝检疫的案件24246件，占44.4%；拒绝免疫的案件5327件，占9.75%；不符合动物防疫条件的案件5166件，占9.46%；拒绝监督的案件3313件，占6.07%。2004年，甘肃省发生违法《动物防疫法》和有关行政法规的案件297件。其中适用简易程序处罚的有279件，罚款3.16万元；适用一般程序和听证程序进行立案查处的有18件，结案17件，罚款5万元，两项累计罚款8.16万元；行政复议案件2件，维持2件。从案件类型看，未经检疫和拒绝检疫的案件187件，占62.96%；拒绝免疫的案件35件，占11.45%。今年来，各级动物卫生监督机构深入贯彻《动物防疫法》，加大了动物卫生监督执法力度，查处了一批违反动物防疫规定的案件，取得了良好的社会效益，促进了畜牧业的健康发展。一、监督检查发现案件这种方式最为常见，也最为重要。据统计，通过检查发现的违法案件占到全部案件总数的70%以上。监督检查又可分为日常监督和不定期的抽查两种方式。日常监督指按照事先的计划安排对管理相对人进行的可以预见的检查。主要目的是督促管理相对人执行《动物防疫法》和落实动物防疫的有关规定。因为是定期监督检查，可以预见，所以不容易发生违法行为。还有一种抽查方式，顾名思义，是一种不定期的检测方式，管理相对人不宜准备，故容易发现违法行为。例如：2002年10月，某市动物卫生执法人员检查某肉制品加工时，发现有3000斤猪肉胴体堆放在室外厕所附近，厂方提供不出检疫证明。每天给张姓肉贩提供鲜猪肉500斤让其销售，已经月余，仅有个别几张检疫证明。厂长王某表示要积极配合检查，立即改正，最后罚款8000元，责令限期改正。又如：2002年春节过后，某市检查所开始年审《动物防疫合格证》，在某区查到未办《动物防疫合格证》的加工厂正在加工羊肉卷，厂区存放4000斤左右羊胴体，提供不出检疫证明，对其立案调查，结果罚款10000元，责令按期申请办理《动物防疫合格证》二、举报案件这类案件来自有正义感的群众和消费者。消费者举报投诉多集中于疑似病害肉、无证、无章的白条肉、疑似重大动物疫情、检疫员违法，以及投诉公路检查站乱收费问题等。当然检疫员违法属于行政法制监督行为，不属于行政执法行为。三、移交案件其他部门在处理违法行为时，发现违法行为属于《动物防疫法》调查范围，根据法律规定，移送至动物卫生监督机构处理。例如：2000年，内蒙古遭受严重雪灾，大批牲畜冻死饿死，不法肉贩铤而走险，到灾区贩运死牛销售，某市肉贩马某贩运46头死牛和1头死驴到该市，被该市刑警二中队截获，经他们突审，确认死牛是以每头100元价格买来的，为一般的经营死牛行为，并不属于刑事案件，遂移交动物卫生监督机构立案查处。四、关联案件在查处一个违法案件时，发现了新的线索，牵涉出另一个违法行为，成为又一个独立的违法案件。比如在监督检查中经常遇到这样的情况，查获贩卖“三无“猪肉的行为，即无检疫刀痕、无检疫印章、无检疫证明，经深入调查又可追查出黑屠宰点。再如，在兽医诊疗事故的司法鉴定中，发现主治兽医无兽医诊疗许可证，诊疗场所无动物防疫合格证，使用过期兽药等等。第三节动物卫生行政处罚程序应用动物卫生行政处罚是指动物卫生监督机构对违反动物防疫法律法规尚未构成犯罪的、应当承担行政法律责任的公民、法人或者其他组织依法进行的法律制裁。动物卫生监督机构必须以事实为依据，只有在查明违法事实的前提下，才能作出行政处罚决定；违法事实不清的，不能给与行政处罚。动物卫生监督机构在做出行政处罚决定前，必须履行告知义务，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，即当事人依法享有的申请行政复议权和提起行政诉讼权力。动物卫生监督机构在做出行政处罚决定时，必须充分尊重当事人的陈述权和申辩权，对当事人提出的理由、事实和证据，应当进行复核；当事人提出的理由、事实或者证据成立的，应当采纳，不得因当事人申辩而加重处罚。依程序实施行政处罚是依法行政的基本要求，也是相对人合法权益不受侵犯的根本保证。在实施动物卫生行政处罚时，符合法定程序，就是要同时做到步骤不缺，并且这些步骤在时间上的排列顺序正确。否则就是不符合法定程序。动物卫生行政处罚程序及执行文书适用如下：一、简易程序（一）适用条件：1、对公民处以50元以下、对法人或其他组织处以1000元以下的罚款或者警告的行政处罚。其他种类的行政处罚，如没收违法所得、没收非法财物以及较大数额罚款等，不能使用此程序。2、违法事实确凿。有确实、充分的证据证明违法事实的存在及性质、程度，即违法事实符合法律、法规、规章预先设定的事项；有确实充分的证据证明违法事实系当事人所为。3、有法定依据。无法律依据及法律依据不明确的，不能实施行政处罚。（二）具体程序及法律文书1、出示证件，表明身份。证件包括《行政执法证》、《动物检疫员证》、《动物防疫监督员证》。2、告知事实、理由和依据。事实就是当事人的违法行为，也就是案由；理由就是法律规定的当事人的法定义务，既应当如何做或不得如何做；依据就是法律规范的法律责任部分对该违法行为规定处罚的具体发条。3、听取当事人的陈述和申辩。4、填写并当场送达《现场行政处罚决定书》。5、在法定期限内报单位备案。二、一般程序（一）适用条件除适用简易程序和听证程序以外的案件，均适用一般程序。在一般程序中，案件的调查权与行政处罚的决定权相分离，即办案人员行使调查权，是否处罚由处罚机关的责任人或集体讨论决定。（二）具体程序及法律文书1、立案。填写《立案审批表》。2、调查取证。执法人员2人以上、出示证件、做笔录。根据具体案情，可能涉及的文书有《调查笔录》、《现场检查笔录》、《登记保存通知书》、《鉴定意见书》等。3、执法人员提出行政处罚事先告知意见。填写《行政处罚事先告知意见书》，交单位负责人审批。4、告知事实、理由和依据。单位负责人同意处罚的，填写并送达《行政处罚事先告知意见书》。5、听取当事人的陈述和申辩。用《陈述申辩笔录》进行记录。6、执法人员提出行政处罚意见。根据当事人的陈述申辩情况，填写《行政处罚意见书》，交单位负责人审批。7、做出决定。一般案件由单位负责人做出决定；对重大及复杂案件，由处罚机关领导集体作出决定。视案件的具体情况，作出处罚、不予处罚、撤销案件、移送决定（用《案件移送函》）。8、填写《行政处罚决定书》。对决定给与行政处罚的，填写《行政处罚决定书》。9、送达。当场或自作出行政处罚决定之日起7日内，用《送达签证》送达《行政处罚决定书》；送达方式包括：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达。10、依法强制执行。对当事人到期拒不履行行政处罚规定的义务的，用《强制执行申请书》向处罚机关所在地的县区级人民法院申请强制执行。申请期限为：自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。11、结案。填写《结案报告》，附罚没收据、照片等必要资料。三、听证程序重大的行政处罚，对当事人的利益影响大。为查清事实，正确使用法律，从而作出正确的处罚决定，防止因错罚给当事人造成重大损失，行政处罚法对某些处罚种类做出了更为严格的调查、听取陈述和申辩、适用法律程序，即听证程序。它实际上是一般程序的特例。（一）适用条件1、三类重大处罚：（1）责令停产停业；（2）吊销许可证或执照；（3）较大数额罚款（5000元以上）。2、当事人在法定期限内提出听证要求。（二）具体程序及法律文书1、立案。填写《立案审批书》。2、调查取证。执法人员2人以上、出示证件、做笔录。根据具体案情，可能涉及的文书有《调查笔录》、《现场检查笔录》、《登记保存通知书》、《鉴定意见书》等。3、执法人员提出行政处罚听证告知意见，填写《行政处罚听证告知意见书》，交单位负责人审批。4、送达《听证告知书》。单位负责人同意处罚的，送达《听证告知书》，告知相对人处罚的理由、事实和依据。5、送达《听证通知书》。当事人接到告知后3日内提出书面听证要求，处罚机关决定了听证的时间、地点后，听证机关于举行听证会之7日前，送达此通知书。6、举行听证会。用《听证笔录》记录，听证主持人由非本案调查人员担任；除涉及国家机密、商业秘密或个人隐私外，听证公开举行。7、听证主持人填写听证情况。一般案件由单位负责人做出决定；对重大及复杂案件，由处罚机关领导集体做出决定。视案件的具体情况，作出处罚、不予处罚、撤销案件、移送决定（用《案件移送函》）。第四节动物卫生行政处罚中存在的主要问题动物卫生监督执法中涉及最多的就是行政处罚。《动物防疫法》和《行政处罚法》的相继出台，有力的促进了动物卫生监督工作的顺利开展。但在具体执法实际中也暴露出了许多问题。一些地方动物卫生监督机构往往重视兽医专业技术培训，轻视法律学习；重视维护公共利益和社会秩序，轻视保护公民、法人和其他组织的合法权益，在动物卫生监督执法中注重自身执法的权威性，而没有考虑当事人的权力，常常是边执法边违法，对动物卫生监督执法工作产生了不良的影响。动物卫生监督机构及其执法人员在行政执法中主要存在以下问题。一、行政处罚主体错误《行政处罚法》严格规定了实施行政处罚的主体资格，即应具备行使行政处罚权并应承担相应法律后果的能力。《动物防疫法》也明确规定“县级以上人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定,负责动物、动物产品的检疫工作和其它有关动物防疫的监督管理执法工作。”因而县级以上动物防疫监督机构才是行政执法的主体。其熟悉法律法规及专业法律规范和业务技术的行政执法人员才能作为实施行政处罚的执法人员。但个别地方在实施行政处罚中，特别是在行政处罚的简易程序中，竟然由乡镇兽医站作为行政处罚的主体，并在处罚决定书上加盖乡镇兽医站的公章，实施处罚的执法人员由乡镇兽医站的一般工作人员担任，造成行政处罚主体错误。二、证据收集不充分对当事人实施行政处罚，必须要证据充分，即办案人员掌握的证据要具体、全面，确实能成为认定违法事实是否存在、违法行为引起后果轻重的足够证据，从而确定是否使用行政处罚，使用哪种处罚。有的地方在案件处理中，其证据只有《调查笔录》，而没有《现场检查笔录》、《鉴定证书》、《陈述和申辩笔录》、视听资料和足够的物证、书证，如果当事人一旦申请行政复议或提起行政诉讼，则作为被告人的动物防疫监督机构，根本无法提供足够的证据证明其作出的行政处罚正确、合法。三、行政处罚程序违法（一）该用一般程序的用简易程序对案情简单、事实清楚、证据充分、后果轻微、罚款额度在50元以下，当事人又无原则争议的违法行为，适用简易程序，其余的适用一般程序。但一些地方动物卫生监督机构对案情复杂，对个体经营者的处罚超过50元，甚至上千元的，仍适用简易程序，导致行政处罚程序严重违法。（二）一般程序中无立案程序立案是动物卫生监督执法主体应当履行的重要职责，是以一般程序审查处理违法案件的第一道法律步骤，为一个独立的阶段，只有经立案后才可以进行调查取证，否则，视为程序违法。而在实际工作中，许多执法人员往往忽视了这一环节。（三）行政处罚决定草率《行政处罚法》明确规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权力，当事人有权进行陈述、申辩或要求举行听证。动物卫生监督机构告知当事人，当事人进行陈述申辩或当事人放弃陈述权、申辩权都应记录在案，如填写《陈述和申辩笔录》、《行政处罚听证告知书》等执法文书。如执法人员不做文字记录，之后无从查证，则是动物卫生监督机构未告知当事人或当事人未放弃陈述权和申辩权。个别地方动物卫生监督机构在作出行政处罚决定之前，未告知当事人，剥夺了当事人可进行陈述申辩或要求举行听证的权利，或在告知当事人后，没有充分听取当事人的意见，也未对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，就草率作出行政处罚决定。（四）适用听证程序的用陈述申辩程序《行政处罚法》规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照及较大数额罚款的行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政处罚机关应当组织听证。”“较大数额罚款”各地规定略有不同，一是指对个人处罚3000元以上，对法人和组织处罚10000元以上。一些地方动物卫生监督机构在作出上述处罚前，未书面告知当事人有要求听证的权利，或使用听证程序的用陈述申辩程序代替，仅仅告知当事人可现场进行陈述和申辩。四、行政处罚执行不规范《行政处罚法》规定，一般情况下，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。特殊情况下，如在简易程序中，对20元以下罚款的和不当时收缴事后难以执行的，执法机关可当场收缴罚款；一般程序中，只有在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定银行缴纳