第11章 行政伦理

第十一章行政伦理北京大学景观设计专家俞孔坚说：对圆明园的态度，我要问三个问题。第一，有钱缺什么，缺审美；第二，有技术缺什么，缺伦理；第三，有知识缺什么，缺文化。“凡是想担任一邦中最高职务，执掌最高权力的人，必需要具备三个条件：第一是效忠于现行政体。第二是足以胜任他所司职责的高度才能。第三是适合于该政体的善德和正义。”——亚里斯多德：政治学，第271页一、行政伦理概述（一）行政伦理的定义词源上的伦理、道德

伦：有辈、类、比、序的意思，是对人与人之间相互关系的一种界定。孟子的“五伦说”，君臣、父子、夫妇、兄弟、朋友。

理：原是冶玉的意思，后来引申为道理，准则，规则。

伦理：人们处理人与人相互关系时所应遵守的准则。以五为例：“父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信。”

道：原意是指道路，人们要想达到目的地必须“顺道而行”，后引申为道理、原则、规范、规则等意。道，即为人之道，即做人应该遵守的原则和范,和伦理的理意义相通。德：在中国古代通“得”。朱熹说：“德者得也，得其道于心，而失之谓也。”也就是说，只有“得道”，即掌握人们行为所应该遵守的原则规范，并内化于心，坚持下去，才是有“德”。道德；指由做人应该遵守的原则和规范，更强调其内化而形成的个体人格品质。伦理与道德的关系

伦理、道德均同与调整人与人之间关系的一种特殊的行为规范有关，它们是浑然一体的，不应该截然分开。

“有伦才能有理，明理才能悟道，得道才能有德”。

伦理道 德法、道德和伦理法客观性、外在性、普遍性

道德

主观性、内在性、特殊性伦理 客观与主观的统一

外在与内在的统一普遍与特殊的统一

行政伦理张康之的定义：行政伦理是规范行政主体之间以及行政主体与相对人之间的关系的道德规范。八大范畴：行政理想、行政态度、行政义务、行政技能、行政纪律、行政良心、行政荣誉、行政作风。核心内容是行政主体的道德品质和道德规范。行政伦理是指调控政府及其公职人员行政行为的基本价值理念和道德准则。道德准则是对其的规范与约束，而价值理念则进一步追问什么样的道德准则才是可以欲的，可以接受的。价值观念强调行政伦理的思想基础，道德准则强调行政伦理的现实表露。行政伦理：行政体系的重要组成部分硬件软件

行政人员

行政价值观行政法律行政伦理、行政道德行政制度 行政规范、行政品德行政机构 行政文化、行政惯例

伦理学是关于是非善恶、责任义务的科学，它告诉我们处于社会关系中的个人应当如何行动。它既要确定行为的一般规则，并关注这一规则如何内化为人的品性从而自觉行动。也就是说伦理学的研究其实包含了我们上述所讨论的伦理和道德两方面的内容。所以我们在这里将不在对伦理和道德作出明确的区分。行政伦理学则是一门新兴的学科，它是公共行政学与伦理学的交叉学科。从这门学科的实践性来看，可将行政伦理学视为应用伦理学。而从这门学科的研究领域来分析，又可将之视为行政职业伦理学。行政伦理学是分析行政人员作为道德主体的可能性、必要性，探究行政人员的道德品质及其价值选择与伦理责任等问题的理论学说。研究对象：行政组织理论、行政制度理论、公共政策伦理行政伦理学的产生行政伦理学作为一个独立学科出现，是以以下几个历史性事件为标志的。标志之一：“美国公共行政学会”（ASPA）于1976年成立了“职业标准与伦理委员会”。标志之二：把行政管理的外部控制转化为内部控制。标志之三：行政伦理学正式进入公共行政的课程体系。标志之四：一系列代表性著作的出版。行政伦理学研究关注的问题行政伦理学产生以来，所关注的核心问题主要有以下几个方面：1、公民权与民主理论。公共行政人员应在公民权的复兴中尽自己的行政伦理义务。2、美德伦理学。美德可以在公共行政抵御腐败行为时发挥作用（库珀）3、创建思想与宪法传统。美国宪法自身的结构性能也成了这行政伦理学创建思想的基础4、组织行为。官僚组织对行政人员伦理思想和行为上的影响5、哲学理论及其观点。实证主义哲学在公共利益这个概念的意义上是含糊不清的，因此，应当从价值观的高度对公共利益加以说明。6、对行政腐败的惩治。一直没有能够切实抑制行政腐败的行政伦理学良策。事实上，没有任何一个国家、行政体系、公共或私人的组织能完全避免腐败。所能做到的只是尽量减少它。7、国际互联网上的政府伦理学。公共机构上网后所面临的伦理问题：行政人员很有可能在回答公众的问题时，采取人为的方式去避免那些“不愿意的社会接触”，也就是只选择对自己便利的“接触”；在信息共享问题中存在着伦理问题，组织中的高层领导人和一线工作人员都不情愿让大家分享自己的信息；在如何防止政府数据库的信息被滥用方面也存在着伦理问题（比如车管所的信息出售给保险公司）。

中国的行政伦理研究中国传统行政伦理规范：公忠、诚信、廉政、勤政、爱民、用贤、修身。（1）恪守礼仪这是该规范的总要求。这就是要求官吏都以礼仪来约束自己，摆正君臣上下关系，孝敬父母，慈爱子女，和睦兄弟，处理好家庭事务和夫妇关系，遵守公共秩序和规章制度。其中，君臣关系是首要的。（2）克明俊德，正人先正己。这是要求从政者发扬光大高尚美好的道德，以仁、义、礼、智、信等行政伦理规范来约束自己，以身作则。（3）公忠正义。

公忠的基本精神就是公正，忠诚国家，先公后私。而所谓义，意味着应当的、合理的。（4）廉洁勤政。廉洁的具体要求是，不仅在行为上要禁戒贪污、强调节俭，而且要在思想观念上杜绝贪欲与享乐，甘心淡薄、绝意纷华。勤政则要求官吏态度严谨、勤劳专一，鞠躬尽瘁、死而后已。（5）为政以德，以民为本。以德行政，不仅是以道德伦理规范来约束官吏们，要求他们在管理过程中遵守恪守礼仪，施行德政，还要求必须以民为本，爱民如子，进而得民心，取信于民。中国近代行政伦理文化１．维护国家的独立和主权。２．由改良到共和。３．提倡民权。中国当代行政伦理规定在当代中国，行政伦理中占主导地位的是社会主义行政伦理规定，属于以中国共产党为代表的无产阶级和社会主义行政伦理，主要包括两个方面：1、坚持人民的利益高于一切。2、强调对权力的制约和监督。（二）现代行政的基本伦理１．公共服务原则。破除“主权行政”观念，行政行为之目的的正当性和程序合法性的根本源泉是社会需求。２．依法行政原则。首先，行政人员依据法律而非个人的主观意志或偏好进行公共管理；其次，着眼点是行政权力的来源与行使进行限制，实施“有限行政”；最后，要求行政人员作为道德主体和行为主体的积极性、创造性的发挥。３．公共利益原则。（三）发达国家的行政伦理首先，在形式上，许多发达国家的行政伦理规范大致有三个系统。一是通过国家立法的形式确定公共行政的道德。二是由国际组织倡议的用于规范其成员国政府行为的伦理规范。三是公务员职业社团制定的伦理准则。其次，在管理体制上，建立了一套立体式、多层次、多方面的综合反腐倡廉体系。再次，在教育科研上，有一支强大的教育科研队伍和机构建制。最后，在内容上，发达国家的行政伦理往往以界定公共服务的价值观为起点，进行行政伦理规范的讨论和制定工作，比较注重条理性和可操作性，并对公共行政的专业化服务给予了较多的关注。１．界定公共服务价值观。五个西方国家的“公共行政价值观”（略）２．实行严格的公务员财产收入申报制度。一些国家的公务员财产收入申报要求（略）３．与公共管理改革同步进行。案例：遭遇买官者一个村支书，为了能提干升官，不惜用重金向县委书记行贿，没想到县委书记收钱不办事，一怒之下，他向检察院举报，将县委书记送入牢狱。张文秀原来是河南省三门峡市某村的一个普通村民。靠开矿发家后，也时常为村里的乡亲们办些好事。1995年，在有关人员的推荐下，张文秀回到家乡当上了村支书。两年后由于工作出色，受到县委书记杜保乾的肯定和表扬。这给了张文秀以信心，希望通过自己的努力获得升迁。1997年后半年，张文秀听说要当官，就得给县委书记送礼。1998年初，张文秀取出5万元送给县委书记，而且每一张的面值都是10元，这是为了让县委书记杜保乾看到自己挣钱不容易，从而感动他，以便能使自己得到升迁。但他当时送礼时，杜保乾并没有在家。几天后，他又买了几千块钱的名酒送了过去。可能因为杜对他还不了解，便让张文秀把钱带走。几个月后，杜保乾在郑州党校学习时主动召见张文秀。这回杜保乾夫妇终于把他当成朋友了。几天下来，张文秀仅为杜保乾夫妇购买各种高档礼品就花了近3万元。张文秀离开郑州之前得到了杜保乾的口头承诺，答应将来可以考虑提拔张文秀为乡长。在此之后，张文秀又多次给杜保乾送钱送物。然而几年过去了，他并没有得到相应的提拔。当张文秀向杜保乾问起原因时，杜保乾却以时间不成熟来搪塞他。当他提出年年都有一些不合格的干部被提拔时，杜保乾顿时发了火，这让张文秀十分难堪。于是他也向杜保乾摊牌，直截了当地指明杜保乾收受贿赂，卖官敛财。也许是张文秀这番话说到了杜保乾的痛处，当他大声呵斥张文秀拿出自己卖官的证据时，张文秀向杜保乾现身说法。原来张文秀留了个心眼儿，他每次向杜保乾送礼时都做了相关记录。在账单上，可以看到从1998~2000年底，张文秀先后13次向杜保乾送钱送物折合人民币十几万元。杜保乾看完账单后骂张文秀是小人，两人的关系从此闹僵，张文秀升官的梦想也从此破灭了。此后，张文秀决定告发杜保乾。2002年10月，三门峡市检察院在经过深入细致侦查、掌握了大量事实的前提下，依法以涉嫌受贿罪对杜保乾逮捕并提起了公诉。杜保乾一案涉及人员之多、范围之广令人震惊。起诉书所列举的行贿人有50人，包括原副县长、乡党委书记、乡长、公路段段长、卫生局局长、医院院长、公安干警、法院干警、电视台负责人、村支部书记，等等。在庭审中，杜保乾对公诉机关的指控进行了辩护，不仅表明自己从没接受过贿赂，而且认为在任县委书记期间还作出了贡献，以此来表明对党和人民的忠诚。杜保乾虽然任县委书记只有5年，但从其家里扣押的金首饰有80余件，名酒价值5万元，高档服装几十件价值十几万元。法院根据检察院提交的证据和有关证人证言对他的一些受贿事实给予了认定。2002年12月，法院作出判决，认定杜保乾收受37名干部的贿赂，折合人民币27.3万元，犯受贿罪判处有期徒刑14年，并对其所收的赃款、赃物全部予以追缴。案例中买官卖官行为，这是行贿和受贿的问题。为了谋取不正当的利益，如想提升或者是当干部，给有关人员提供金钱，对于接受的国家干部来讲，他属于为他人谋取利益、非法收受他人财物的受贿行为。对于买官都来说，是为了谋取不正当利益给国家工作人员以金钱，是行贿行为。买官卖官的根源在哪儿？一方面，受历史传统的影响，卖官鬻爵现象存在的时间较长。另一方面，我国的政治文明还需要继续发展，政治体制改革还需要继续推进。在人事任命上，还要要好地发挥民主监督机制。正是由于存在着行政失范行为，这才使得行政伦理的研究有着十分重要的价值。二、行政组织伦理（一）行政组织伦理的含义戈龙比威斯基：１．组织结构的实质是人际关系的制度化表现，其精髓就是一系列的人伦关系、伦理习惯与价值观。２．组织又是一个认知系统，生活于其中的“组织成员总体性地内化这些系统，并且不知不觉地成为无意识地利用组织观念思考问题的人”。３．行政组织文化对于组织集体和组织成员的伦理取向具有决定性的影响。四种组织模式：模式１：科层制金字塔。模式２：竞争性群体。模式３：平等共同体。模式４：夸克汤（QuarkSoup）(二)行政组织变革与伦理发展伦理反思能力一种有助于行政伦理反思的组织环境：一是权力条件；二是信任条件；三是包容性条件；四是角色弹性条件；五是调查条件。埃德温·伯零和约翰·德姆塞认为，行政伦理教育的重心应当放在组织的变革与发展上，而不是放在个体责任感的教育上从概念上澄清组织的指导思想，为持异议者和举报者提供组织性的保护，伦理培训过程中的全体成员的参与。（三）行政组织伦理建设的模式何吉卡－艾肯斯概括出四种行政伦理建设的理论模式。四种行政伦理建设模式（略）。三、行政人员的个体伦理（一）行政人员的义务与责任（二）道德发展与道德教育（三）行政人员的道德自律１．道德自律的含义。２．道德自律的养成。首先，自我知识。其次，自我修炼。一是节制，道德意志力训练。二是自我反思。最后，自我激励。科尔伯格的道德发展理论道德两难论法－－海因茨偷药的故事：欧洲有个妇女患了癌症，生命垂危。医生认为只有一种药能救她，即本城一个药剂师新研制的镭锭。配制这种药成本为200元，但售价却要2000元。病妇的丈夫海因茨到处借钱，但最终只凑得1000元。海因茨恳求药剂师说：他的妻子快要死了，能否将药便宜点卖给他，或者允许他赊帐。但遭到药剂师的拒绝，并且还说：“我研制的这种药，正是为了赚钱”。海因茨没别的办法，于是破门进入药剂师的仓库把药偷走。1.汉斯应该偷药吗?为什么?2.他偷药是对的还是错的?为什么?3.汉斯有责任或义务去偷药吗?为什么?4.人们竭尽所能去挽救另一个人的生命是不是很重要?为什么?5.汉斯偷药是违法的。他偷药在道义上是否错误?为什么?6.仔细回想故事中的困境，你认为汉斯最负责任的行为应该是做什么?为什么?科尔伯格的道德发展阶段理论Kohlberg'sstagesofmoraldevelopment水平阶段道德推理特点不该偷的理由该偷的理由前习俗水平1以惩罚与服从为定向

偷东西会被警察抓起来，受到惩罚他事先请求过，又不是偷大东西，他不会受重罚2以行为的功用和相互满足需要为准则如果妻子一直对他不好，海因茨就没有必要自寻烦恼，冒险偷药如果妻子一向对他好，海因茨就应关心妻子，为救她的命去偷药习俗水平3以人际和谐为准(“好孩子”取向)做贼会使自己的家庭名声扫地，给自己的家人(包括妻子)带来麻烦和耻辱不管妻子过去对他好不好，他都得对妻子负责。为救妻子去偷药，只不过做了丈夫该做的事4以法律和秩序为准则

采取非常措施救妻子的命合情合理，但偷别人的东西犯法。偷东西是不对，可不这样做的话，海因茨就没有尽到丈夫的义务。后习俗水平5以法定的社会契约为准则丈夫没有偷药救妻子的义务，这不是正常的夫妻关系契约的组成部分。海因茨已经为救妻子命尽了全力，无论如何都不该采取偷的办法解决问题，但他还是去偷药了，这是一种超出职责之外的好行为。法律禁止人偷药，却没有考虑到为救人性命而偷东西这种情况。海因茨不得不偷药救命如果有什么不对的话，需要改正的是现行的法律，稀有药品应该按照公平原则加以调控6以普通的伦理原则为准则海因茨设法救妻子的性命无可非议，但他没有考虑所有人的生命的价值，别人也可能急需这种药。他这么做，对别人是不公正的。为救人性命去偷是值得的。对于任何一个有道德理性的人来说，人的生命最可贵，生命的价值提供了唯一可能的无条件的道德义务的源泉。前习俗期(Pre-Conventional)并没有道德观念，凡事只会着重个人利益和只为满足自己而行事。阶段1避罚服从取向(Obedienceandpunishmentorientation)只单纯地为免被惩罚而服于规范，不会考虑其它事情。

阶段2相对功利取向(Self-interestorientation)视会被人赞赏的行为作规范，为得到因赞赏而取得的利益而遵守规范。

层次2习俗期(Conventional)道德观念是以他人的标准作判断，以此作为发展自我道德观念的方向，因为这个层次的儿童希望得到别人的认同。

阶段3寻求认可取向(Interpersonalaccordandconformity)为了取得成人的好感，而遵从成人定立的「好孩子」标准的规范(Thegoodboy/goodgirlattitude)。同时亦认为满足大众期望的行为便是好的行为，因此会有较强的从众表现。

阶段4遵守法规取向(Authorityandsocial-ordermaintainingorientation)认为法律至高无尚的权威，并服从大众所定下的各种规律作为道德规范。层次3后习俗期(Post-Conventional)道德观念已超越一般人及社会规范，对自我有所要求。

阶段5社会法制取向(Socialcontractorientation)相信法律是为了维护社会和大众的共同最大利益而制定的，一切会以大众的利益，但仍有不足之处，所以有些时候应为了大众的利益而作出违法。阶段6普遍伦理取向(Universalethicalprinciples)凭自我心行事。尽管法律有所限制，不过若因此而无法实践自己的道德观念，纵使犯法也在所不惜，因为那些法律是有违其建立的原意。处于这个阶段的人，会认为他所做的全为了全世界人类的福祉着想。

关于行政伦理规范的生成的案例2001年9月21日，中组部、中宣部、中央文明办、人事部联合召开大会，隆重表彰“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”，参加大会和接受表彰的人员联合发出了《积极实践“三个代表”争做人民满意的公务员——全国“人民满意的公务员”倡议书》。在倡议书中，与会同志向全国公务员发出如下倡议：（1）加强修养，坚定信念；（2）求真务实，勤政为民；（3）依法行政，秉公执法；（4）刻苦学习，提高能力；（5）艰苦奋斗，清正廉洁。《人民日报》2001-09-212．工业社会中的行政伦理规范第一，忠于国家。资产阶级革命的胜利，造就民主国家的形成与发展，此时国家代替君主，国家利益至上成为行政人员道德行为的追求与归属。第二，政治中立。这是公务员制度形成的前提。即禁止行政人员参加政治活动，以保证整个行政人员队伍能够切实、公正地为行政管理服务。第三，力倡廉洁。一方面要求行政人员不得接受馈赠，不得以任何形式涉足营私活动，不得贪污受贿等；另一方面，实行高薪金高待遇的工资福利制度，以此作为补偿和廉洁奉公的保障。第四，忠于职守。要求行政人员必须服从领导，承担岗位责任，并相互协助；在工作中应将全部精力投入公务，不得办私事，谋取私利；不得违背公共利益，不得败坏公务员队伍的形象和声誉。行政伦理规范基本内容的案例2001年9月21日，中组部、中宣部、中央文明办、人事部联合召开大会，隆重表彰“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”，参加大会和接受表彰的人员联合发出了《积极实践“三个代表”争做人民满意的公务员——全国“人民满意的公务员”倡议书》。在倡议书中，与会的同志向全国公务员发出如下倡议：（一）加强修养，坚定信念。我们认真学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想，把握精神实质，掌握马克思主义的基本立场、观点和方法。坚定对马克思主义的信仰，坚定对社会主义的信念，增强对改革开放和现代化建设的信心，增强贯彻党的基本理论、基本路线和基本纲领的自觉性。自觉加强思想道德修养，树立正确的世界观、人生观、价值观。忠于职守、爱岗敬业，做一名党和政府放心的公务员。（二）求真务实，勤政为民。我们要牢记党的宗旨，以“让人民满意”为最高追求，恪尽职守，勤奋工作，开拓进取。始终保持与人民群众的血肉联系，脚踏实地地为群众办实事、办好事，关心群众生活，体察群众疾苦，切实解决群众急需的生产、生活问题，替他们排忧解难。心系百姓，服务人民，做一名深受人民群众拥护的公务员。（三）依法行政，秉公执法。我们是人民的公仆，代表人民行使权力。要严格执法，公平执法，坚决