国家突发事件应急指挥与规划

NationalIncidentCommandandPlanning

国家突发事件应急指挥与规划Dr.StevenJayCuvelierDirectorofDigitalTechnologies数字技术总监CollegeofCriminalJustice刑事司法学院

SamHoustonStateUniversity山姆·休斯敦州立大学IncidentCommandSystemsbeganoutofnecessityinthe1970s

出于必要性考虑，突发事件指挥体制于20世纪70年代开始WhenseveralwildfiresinCaliforniacausedmillionsindamageandseveralpeopledied.当加利福尼亚几次大火灾造成数百万的损失和数人死亡。Local,state,andfederalfireauthoritiescollaboratedtoformFIRESCOPE(FirefightingResourcesofCaliforniaOrganizedforPotentialEmergencies).地方、州与联邦消防部门合作形成火灾环境问题科学委员会（加利福尼亚为潜在的突发时间组织的消防资源）FIRESCOPEreviewedrecentwildfireresponses,anddiscoveredthatpoorincidentmanagementwastoblame,notalackofresources.火灾环境问题科学委员会回顾了近期的大型火灾响应，发现造成事故的罪魁祸首是突发事件管理的缺失，而不是资源的匮乏。

Problemsthatwereidentifiedincluded:

确定的问题包括:Nonstandardterminology.

非标准术语。Lackoforganizationalflexibilitytoexpandandcontract.

缺乏组织伸缩的灵活性。Nonstandardandnonintegratedcommunications.

非标准与非完整的沟通交流。Lackofconsolidatedactionplans.

缺乏统一的行动计划。Lackofdesignatedfacilities.

缺乏指定设施。TheIncidentCommandSystem(ICS)

突发事件指挥体制(ICS)wasdevelopedtoovercomethesefiveproblems.克服了以上五个问题。Itprovidesawayformanyagenciestoworktogethersmoothlyunderonemanagementsystem.提供了一个适合多个组织在同一个管理体制一起顺利工作的方式。TheFormationoftheNationalIncidentManagementSystem(NIMS)

国家突发事件管理体制的形成(NIMS)ThePresidentdirectedtheSecretaryofHomelandSecuritytodevelopandadministeraNationalIncidentManagementSystem(NIMS).

总统指派国土安全的秘书开发并管理国家突发事件管理体制(NIMS)。OnMarch1,2004,theDepartmentofHomelandSecurity(DHS)issuedtheNIMStoprovideacomprehensivenationalapproachtoincidentmanagement,applicabletoalljurisdictionallevelsandacrossfunctionaldisciplines.2004年3月1日，国土安全部（DHS）发布美国突发事件管理体制以提供全面的国家突发事件管理办法，该方法要适用于所有的司法水平与跨功能学科。TheNIMSprovidesaconsistentnationwideapproachforalllevelsofgovernmentandnongovernmentorganizationstoworkeffectivelyandefficientlytogethertopreparefor,prevent,respondto,andrecoverfromdomesticincidents,regardlessofcause,size,orcomplexity.

美国突发事件管理体制提供了一个在全国范围内一致的方法，这个方法使各级政府和非政府组织可以有效的开展工作，不管国内性突发事件的原因、大小及其复杂度，均可以一起有效率的准备、预防、响应和恢复。IncidentsareDefinedas…

事件被定义为…Naturalorman-madesituations,requiringemergencyservicepersonnelinordertopreventorminimizelossoflifeordamagetopropertyand/ortheenvironment.Incidentexamplesinclude:自然或人为情况下，需要紧急事件服务人员以防止或者减少生命的损失或者财产和环境的损害。突发事件事例包括:Fires火灾Hazardousmaterial(HAZMAT)incidents危险品(HAZMAT)突发事件SearchandRescueMissions搜索与救援任务Oilspills溢油Naturaldisasters自然灾害Terrorist/WMDevents恐怖/大规模杀伤性武器事件Plannedeventssuchasparades计划性事件，如游行TheIncidentCommandSystem,allowsitsuserstoadoptanorganizationalstructuretofitanysituationregardlessofjurisdictionalboundaries.ICSisveryflexibleandcangroworshrinktomeetthechangingneedsofanincident.Thismakesitapplicabletobothsmallandlargeincidents.突发事件指挥体制，允许它的用户可以不管管辖界限而采取一个组织结构去适应任何情况。突发事件管理体制是非常灵活的，它可以增长或缩小以满足突发事件不断改变的需求.它既可以适用于小事件也可以适用于大事件。TheNationalIncidentManagementSystem

国家突发事件管理体制Establishesstandardincidentmanagementprocesses,protocolsandproceduressothatallresponderscanworktogethermoreeffectively.建立规范的突发事件管理流程、协议和程序，使得所有的响应者可以更加有效的一起开展工作。NIMScomponentsinclude:

美国突发事件管理体制组成包括:CommandandManagement指挥和管理Preparedness准备

ResourceManagement资源管理CommunicationsandInformationManagement通讯与信息管理SupportingTechnologies支持技术OngoingManagementandMaintenance正在进行的管理和维护TheNationalResponseFramework

国家响应框架IsaguidetohowtheUSrespondstoalltypesofdisastersandemergencies.

是一个关于美国针对各种类型灾难和紧急情况如何响应的指南Isbuiltonscalable,flexible,andadaptableconceptsidentifiedintheNIMStoalignkeyrolesandresponsibilitiesacrossthenation.

是建立在美国突发事件管理体制确定的可扩展的、灵活的和适应性强的观念的基础上，以使得关键角色与责任在全国范围内保持一致。ThisFramework这个框架Describesspecificauthoritiesandbestpracticesformanagingincidentsthatrangefromtheseriousbutpurelylocaltolarge-scaleterroristattacksorcatastrophicnaturaldisasters.

描述特定部门和对管理突发事件的最佳实践，突发事件的范围从严重但纯粹区域性的事件到规模恐怖袭击或灾难性的自然灾害。Describestheprinciples,rolesandresponsibilities,andcoordinatingstructuresfordeliveringthecorecapabilitiesrequiredtorespondtoanincidentandfurtherdescribeshowresponseeffortsintegratewiththoseoftheothermissionareas.

描述了原则、角色和责任，以及提供所需核心能力的协调结构以响应突发事件，同时进一步描述了响应工作如何与其他任务区域相结合。

Isalwaysineffect,andelementscanbeimplementedatanytime.

总是有效的,要素在任何时间都可以被实现。

IncidentCommandOrganization

突发事件指挥组织LogisticsSection通讯部门Finance/AdministrationSection财政/管理部门OperationsSection操作部门PlanningSection计划部门IncidentCommand突发事件指挥PublicInformationOfficer公共信息指挥SafetyOfficer安全指挥LiaisonOfficer通讯指挥CommandStaff:TheCommandStaffprovideInformation,Safety,andLiaisonservicesfortheentireorganization.指挥部：指挥部为整个组织提供信息安全和通讯服务GeneralStaff:TheGeneralStaffareassignedfunctionalauthorityforOperations,Planning,Logistics,andFinance/Administration.总参谋部:总参谋部被分配为操作、计划、通讯和财政/管理的职能部门CommandStaff指挥部GeneralStaff总参谋部组织层，

职称

和支持职位OrganizationalLevel组织层Title职称SupportPosition支持职位IncidentCommand突发事件指挥IncidentCommander突发事件指挥者Deputy副职CommandStaff指挥职员Officer官员Assistant助理Section(GeneralStaff)部门（普通员工）Chief执行官Deputy副职Branch分公司Director主任Deputy副职Division/Group部门/组Supervisor主管N/AStrikeTeam/TasskForce突击队/特别小组Leader领导N/AUnit单位leader领导Manager总经理SingleResource单一资源Useunitdesignation使用单位名称N/ACommandLevelDesignations

指挥层定义TheOperationsSectionmayconsistofafewsingleresources.AstheincidentgrowsandthesingleresourcesreportingtotheOperationsChiefexpandsbeyond5,agroupordivisionmaybeformed.操作区可能由单一资源组成。当突发事件增长，操作主管报告的单个资源超过五个时，一个组或者部门就会形成。Branchesmaybeformedwhentherearetoomanygroupsordivisions.当有太多的群组和部门时，就可能形成分支机构。Groupsanddivisionsareatanequallevel,groupsformbasedonfunction,anddivisionsformbasedongeography.群组和部门是同等水平，群组以功能为基础，部门以布局为基础。Taskforcesconsistofcombinedunitssuchasmedical,hazardousmaterialshandlersandfirefighters.任务小组由医疗、危化品处理人员和消防人员等单位组成。Striketeamsareofonesinglespecialty.突击队是独立部门。Singleresourcesmaybeoneindividual,suchasanexpert.单一资源可能是一个个体，例如一个专家。UnifiedCommand统一指挥Aunifiedcommandmaybeestablishedwhenanincidenthasmorethanonerespondingagencywithresponsibility,orwhenanincidentcrossespoliticaljurisdictions.一个统一的指挥建立在突发事件有多个责任响应机构，或者当突发事件超过行政辖区的时候

Privatecompanieswithresponsibilityand/orexpertiseareincluded.包含了私营公司的责任和专业知识UndertheUnifiedCommand,agenciesworktogetherthroughthedesignatedmembersoftheUnifiedCommandtomanageanincident.UnifiedcommandchangesnootheraspectofICS.Itjustallowsallagencieswitharesponsibilityintheincidenttoparticipateinthedecisionmakingprocess.在统一的指挥在，通过统一指挥下特定的成员，各机构一起工作管理突发事件。统一的指挥并没有改变突发事件指挥体制的其他方面。这只是允许所有的机构在突发事件过程中有责任参与决策。EmergencyOperationsCenter

紧急情况操作中心Typicallyapre-designatedfacility具有代表性的预先准备的设备Maintainedbyajurisdiction由一个权限进行维护Staffingincludes:人员配备包括:Departmentheads部门领导Governmentofficials政府官员Volunteeragencies志愿机构Itisnotapartofon-scene

management

它不是现场管理的一部分MakingIncidentCommandWork

突发事件指挥运作Lessonslearned课程学习IndividualParticipants

个人参与者ICSworksbestwhenparticipantsarepaid,orcareeremployeesoftraditionalfirstresponderorganizationswheretheprioritiesofICSarebetterunderstood.当参与者被支付或者雇佣对突发事件指挥体制性质有更好理解的传统现场响应者组织的员工时，突发事件指挥体制可以更好的工作。ItiscriticalthatallparticipantsunderstandandaccepttheICSsystem.所有参与者理解和接受突发事件指挥体制是至关重要的。Trainingshouldbefrequent,in-depth,andspecifictothetypesofdisastersparticipantswillface.训练应该是经常性的、深入的，对参与者将面临的灾难类型具有针对性的。Participantsshouldbetrainedinthespecificrolesthattheywillplayinadisaster.参与者应该以其在灾难中承担的角色进行训练。Full-scaleexercisesofpossibledisastersisimportant.潜在灾难的全面演习是十分必要的。Organizations

组织机构ICSmustbeacceptedthroughouttheentireorganization,notjustleadership.突发事件指挥体制应该被整个组织接收，而不仅仅是领导。Employeetrainingthroughouttheorganizationiscritical.整个组织员工的训练是至关重要的。Trainingmustbeculturallyappropriateforthesystemtobeaccepted.从人文角度上来看，训练必须对被认可的体制是合适的。ICSismosteffectivewhenanorganizationhasaclearpre-incidentplan,practices(exercises)thatplan,andevaluatesperformanceaftertheexercise.当一个组织有一个清晰的预突发事件计划的时候，突发事件指挥体制必须是有效的，演练这个计划，在演练后进行性能评估。TheabilitytoimproviseinresourceuseandresponsetacticsasneedenhanceseffetivenessofICS.

能力的即兴发挥作为一种资源利用与响应策略的需要，提高了突发事件指挥体制的利用率。ICSeffectivenessishurtwhenstandardoperatingproceduresandoperationalroutinesareadheredtowhichareinadequatetotheneed.当标准的操作程序与操作例程保持其对需求不充足时，突发事件指挥体制就会被伤害。Leaders

领导者Leadersmustcommandrespectandshowconfidence.领导者必须是令人尊敬并且展现自信的人。Leadersmustbeflexible,adaptable,andshowtechnicalcompetence,accountabilityandresponsibility.领导者必须是灵活的、适应性强的，可以展示技术能力、责任和义务的。Pre-incidenttrainingisimportantinbuildingleadershipquality.在建立领导阶层素质中，预突发事件的训练是重要的。Pre-incidentrelationshipsamongleadersishelpfulinbuildingtrustandagoodworkingrelationshipbetweenleaders.领导者间预突发事件的关系在建立领导者间信任和良好的工作关系是有用的。Leadersshouldclearlycommunicateobjectives,notdetaileddirections.领导者应该明确沟通的目的。而不是详细的说明。Leadersmustdelegatetaskswiselyandallowthosewithtechnicalexpertiseimplementsolutions.领导者必须明智的委派任务，并允许那些有技术专长的人员实施解决方案。TheResponseNetwork

应急响应网络ICSworksbestwhentherearefeworganizationsactivelycarryingouttheresponse.当很少的组织积极开展响应工作时，突发事件指挥体制就可以更好的工作了。ThereareenoughpeopletostaffneededICSfunctionsandaccompanyingstructures.这有足够多的人可以成为突发事件指挥体制功能和附属结构需要的职员。ParticipantsintheICSresponseremainstableovertheincident.在突发事件指挥体制中的参与者响应时需要在整个突发事件中保持稳定。ParticipantsintheICShavepre-incidentworkingrelationshipsthathavebuilttrust.在突发事件指挥体制中，参与者拥有已经建立信任的预突发事件工作关系。Participantswhoshareacommonunderstandingofthesituation,areabletocommunicatetheirunderstandingtoothersinanaccurateandtimelymanner.

对现状有着常见理解的参与者可以向其他人及时准确的表达他们的理解。Participantswhorecognizethepersoninchargeasthelegitimateleaderandarewillingtoundertaketasksassignedbythatleader.参与者是能够识别作为合法领导者的人，并且愿意承担这个领导者分配的任务。ACaseStudyinCommunicationFailures

通讯故障案例研究TheBPDeepwaterHorizonIncident,2010BP公司深水地平线事故，2010

ICSisaStructureforEffectiveCommunication

突发事件指挥体制是有效的通讯结构WithintheICSstructure在突发事件指挥体制中Commandpassingdowncleardirectivesandunitsinthefieldpassingupclearinformationoftheirsituation.指挥部传达明确的指令，现场部门根据他们的情况传达明确的信息。Coordinationbetweenunitsinfulfillingmultipleobjectives

andmaximizingtheeffectivenessofcooperationamongparticipants.协调各单位实现多个目标、最大限度地发挥各参与者之间合作的有效性。WiththePublic与公众Keepingthepublicinformedreducesfearandincreasesconfidence.保证公众了解实情，以减少其恐惧，增加其信心。Recognizingandusingthemediaasaresource,notahindrancetobuildingconfidenceandsupport.识别和使用媒体，将其作为一个资源而不是阻碍，以建立信任和支持。Often,thebestlessonscanbelearnedfromFailuresratherthansuccesses.通常，相对于成功来说，我们更能够从失败中学习到最好的经验教训。TheBPDeepwaterHorizonOilSpill

BP公司深水地平线石油泄漏Wasthelargestmaritimedisasteroilspillinpetroleumhistory.是石油史上最大的海上溢油灾难。Anexplosiononthedrillingplatformkilled11people,and,overthenext5months,spilledsome780milliongallonsofcrudeoilintotheGulfofMexico.钻井平台爆炸，造成11人死亡，并在接下来的5个月中，780000000加仑的原油泄漏到墨西哥湾。Tremendouslosseswereinflicteduponthemarineecology,andgreateconomiclossoccurredinthefishingandtouristindustryalongtheGulfcoastoftheU.S.对海洋生态造成了巨大的损失，对美国墨西哥沿岸的渔业和旅游业造成了巨大的经济损失。TheImpactonBP

对BP的影响BPsharesfelltothelowestlevelin14yearsintheLondonStockExchange.BP在伦敦股票交易所中，达到了14年最低水平。BPstockmarketvaluationdroppedfrom$182billiononApril20,2010,to$89billiononJuly2,2010.BP公司股票的市值从2010年4月20日的182000000000美元下降到2010年7月2日的89000000000美元。BP’sreputationintheU.S.wentfrombeingoneofthetopratedcompaniesforethicalandeco-friendlyperformance,droppedtosecondtothelastinthe12thAnnualHarrisPoll.

在第十二届哈里斯民意调查中，BP在美国的声誉从一个顶级的企业道德和环保性能公司，下降到第二。NumerousnetizenswerecallingforaboycottofBPproducts.许多网友呼吁抵制BP公司产品。BPfacedthousandsoflawsuitsfromfisherman,hotels,restaurants,andconservationorganizations.BP公司面临来自渔民、酒店、餐馆和保护组织数以千计的法律诉讼。Recently,BPsettledaU.S.Federalsuitfordamagesamountingto$5.5billiondollarsforCleanWaterActviolations,$8.1billionfornaturalresourcedamage,and$1billionforlocalgovernmentclaims.最近，BP公司解决了一个来自美国联邦的诉讼，要求赔偿5500000000美元用于清洁水资源，810000000美元的自然资源损失，地方政府索赔1000000000美元。CommunicationFailure#1:Pre-EventPlanning

沟通失败#1：事前计划EvidenceexiststoshowthatBP’sstrategyfordealingwithadisasterwassimplya“papertiger.”有证据表明，BP公司关于处理灾难的策略只是一个纸老虎。FormerCEOTonyHaywardadmittedinainterviewthat“BP’scontingencyplanswereinadequate”andthatBP“wasnotprepared”fortheGulfoildisasterand“wasmakingitupdaybyday”intheearlystages.前首席执行官TonyHayward在采访中承认，“BP的应急计划是不充足的”，BP对于海湾石油灾难“没有准备”，在早期阶段“一天一天的去修补它”。Further,BPwasnotpreparedtodealwiththeintensemediascrutinyoverthedisasterandthathewas“demonizedandvilified.”此外，BP在整个灾难过程中没有准备好处理激烈媒体的监督，他被“妖魔化和诋毁”。Failuretocommunicatecontingencyplansintheeventofafailurecosttimeandeffectivenessinaddressingthecriticalevent.在未能解决关键事件的时间成本和效益的情况下，没有沟通应急计划。CommunicationFailure#2:

FailuretoExpressConcernorEmpathytotheAccidentVictimsanStakeholders.

沟通失败#2：未对事故受害者，即利益相关者表示关心和同情BPwasneitherquicknoraccurateandconsistentinrespondingtotheaccident.BP公司对突发事件的响应既不快速也不准确。BPwastooslowtoacknowledgetheprobleminitially,waiting4daystoacknowledgethatthewellwasleaking.

最初，BP公司反应太慢了以至于没有意识到问题的存在，等了4天才意识到这个井泄漏了。Ratherthanexpressconcernorcompassionforthevictims,BPlaunchedintocommunicationtoblameothersforthedisaster,anddenyingresponsibility.BP公司则针对灾难发表了通讯去指责其他人，并否认了责任，而不是对受害者表达关心和同情。CommunicationFailure#3:

FocusingonImagetotheDetrimentof

VictimsandStakeholders

沟通失败#3:重视对受害者和利益相关者的形象

BPlaunchedintoreputationrepairimmediatelyaftertheincident,launchingahugepublicrelationscampaign.BP公司在事件发生后立即启动了声誉修复，发起了一项庞大的公关活动。BPofferedapologiesandtakingfullresponsibilityforcleaninguptheGulfintelevisionadvertisements(whichprovedtobelessthanhonest),andalsotakingoutprintadsinhighcirculationnewspapers.Thiswascriticizedasmoneybetterspentonthecleanup.BP公司在电视广告上道歉，并声称要对清理墨西哥湾负全责（这证明他们不诚实），同时在高发行量的报纸上刊登平面广告。这被批评是花在清理上的钱。BP’scrisiscommunicationfocusedonlegalconcerns,denialsofresponsibility,minimizationofthedamage,andlackofusefulinformationtostakeholders.BP的危机交流着重于法律关注、否定责任，将损失最小化，对利益相关者缺少有用的信息。Stakeholdersarethosewhohaveaninterestinorareaffectedbytheincident(StateandFederalgovernment,citizensliving/workingintheaffectedareas,forexample.)利益相关者是那些对突发事件感兴趣并受影响的人（例如，州、联邦政府和生活工作在被影响的区域的公民）。CommunicationFailure#4:

SpokespersonIdentificationandPreparation

沟通失败#4：发言人的鉴定和准备Inacrisis,thespokespersonhasacentralroleinbuildingandsustaininganorganization’strustandcredibilityamongstakeholders.Thespokespersonmustbeabletocommunicatewithallstakeholdersandshouldbeanexceptionalcommunicator.在危机中，发言人在建立和维持一个组织的信任和信誉方面具有核心作用。发言人必须能够与所有的利益相关者进行沟通，并应该是一个特殊的沟通者。CEOTonyHaywardsignificantlycontributedtoBP’slossofreputation:CEOTonyHayward对使BP失去声誉起着重要的作用Hedownplayedthespillandminimizedisas“relativelytiny.”他淡化了溢油这个概念，将最小化解释为“相对较少”。Hetoldreportersto“getoutofhere,”clearlynotwantingtoconfrontthepublic.他告诉记者“离开这里”，显然不想面对公众。Hecomplainedtoreportersthathewantedthiscrisisoversohecould“havemylifeback,”andthenwenttowatchhisyachtraceasoilspewedintotheGulf.他向记者抱怨，他希望危机结束后可以有自己的生活，然后去看帆船比赛，就像石油进入墨西哥湾那样。CommunicationFailure#5:

FailingtoReinforcetiestoStakeholdersandInvolvetheminCrisisManagement

沟通失败#5：未能加强与利益相关者的联系，并未允许他们参与危机管理

BeforetheGulfoilspill,BPspentconsiderablemoneytosupportenvironmentalgroups,strengtheningit’spublicimageasenvironmentallyconscious.在墨西哥湾溢油事故之前，BP公司花费了大量的钱支持环保团体，增加了其在环保意识方面的公众形象。.Afterthespill,BPfocusedentirelyonshareholdersandinvestorsanddidnotacknowledgethestakeholdersuntilsometimelater.Theprimaryfocuswastoavoidthethreatofahostiletakeoverbycompetitors.在溢油之后，BP公司把精力都集中在股东和投资者身上，之后才意识到利益相关者。主要焦点是为了避免竞争对手收购的威胁。Later,BPdidturntothestakeholdersinordertoreduceblame.Butconsiderablegroundhadalreadybeenlost,makingtheirlateeffortslesseffectiveandmorecostly.之后，BP公司将焦点转向利益相关者，以减少责任。但是，大量的支持已经失去，使他们后期的努力不太有效而且更昂贵。CommunicationFailure#6:

FailuretoCollaboratewiththeMedia

沟通失败#6：与媒体合作失败

Inacrisissituation,acompanycannotignorethemediaasthemajorityoftheinformationstakeholderscollectaboutthecompanyandtheincidentwillcomefromthemedia.在危机情况下，一个公司不能忽视媒体，大多数利益相关者收集的该公司与该突发事件的信息均来自于媒体。Ratherthanviewingthemediaasaliabilityornuisanceinacrisis,honestandopencommunicationmayturnthemediaintoavaluableresourceformanagingcompanyimage.在危机过程中，城市和开放的沟通可能将媒体变成管理公司形象的有价值资源，而不是将媒体视为视为一种责任或者麻烦。BPattemptedtocensor,limitanddelaytheflowofinformationtothepublic.Somemediapersonsreportedbeingthreatenedwitharrestiftheydocumentedthespill.BP公司试图审查、限制和拖延信息流向公众，一些媒体报道说如果他们记录了这次溢油，他们有可能被逮捕。Underthesecircumstances,manywillbeconvincedthatthecompanyisguiltyofsomething,whichislimitedonlybytheimaginationofthenetizens.在这些情况下，大多数人认为他们是有罪的，但是这些想法被限制，除了一些网民的想象力。CommunicationFailure#7:

BPwasDishonestinTimeofCrisis

沟通失败#7：BP公司在危机时刻不诚实

PriortotheGulfspill,BPhadspendmillionsofdollarsbuildingapublicimageofhones