政府管制与传媒体制

第八章政府规制与传媒体制从“色戒诉讼案”说起：中国政法大学法学院博士研究生董彦斌起诉华星国际影城和国家广电总局，称前者提供的删节版《色戒》，剧情结构不完整，侵犯了消费者的公平交易权和知情权；后者没有建立完善的电影分级制，违反社会公共利益。他要求两者道歉，并赔偿精神损失500元。当天，西城法院初步审查起诉材料后，要求董彦斌先提供完整版《色戒》。“对电影情节进行判断的资格，应主要属于消费者，至少属于成年消费者，而不是放映方，而且广电部门应尽快推出电影分级制度，完善国内的电影播放监管制度。”政府和企业的关系：宏观调控、微观管理和微观规制。宏观调控是政府作为宏观经济的中立协调者与管理者，通过财政政策、货币政策、经济立法、经济计划、产业政策和行政手段等多种方式，引导资源流向，实现特定的经济目标。微观管理是政府代表国家站在出资者立场上依靠行政命令或直接参与市场的方式对微观经济主体实施的一种内部管理。，主要有国有资产运营管理、部分社会公益事业和部分城市公用事业的投资与管理活动。微观规制是政府站在中立的立场上，依靠行政、法律法规和经济等手段对微观主体实施的一种外部监督和限制一、规制的含义

规制（Regulation）是市场经济条件下国家干预经济政策的重要组成部分，是政府实现某种公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约，主要通过规制部门对特定产业和微观经济活动主体进入、退出、价格、投资及涉及环境、安全、生命、健康等行为进行的监督与管理（监管）来实现。政府规制是现代市场经济不可或缺的制度安排。Regulation有学者译为管制，或参照日本语的翻译方法，译为规制。在中文中，管制有强制、统制的语义，与政府对微观经济主体进行规范和制约的含义有出入，而日语“规制”译法似乎更接近英文原来的词义。相应地，把Deregulation翻译为规制放松或规制缓和。

二、规制的必要性规制的产生是市场经济演进的结果。在18世纪和19世纪的大部分时间里，管得最少的政府一度被认为是最好的政府，政府甘当“守夜人”，采取自由放任的政策，不仅很少干预微观经济活动，而且在宏观层面，也鲜有调控总量和结构的政策出笼。市场失灵垄断外部性信息不对称公共品竞争引起的垄断，如微软。规模经济形成的垄断，非竞争性特殊性质（投资规模大，重复建设造成浪费等）形成的自然垄断行业。专利权的排他性使用在一定期限内也会形成垄断，而且这种垄断还是必须的：只有这样才能充分补偿技术和产品创新的开发成本，给予创新所有人高额利润，以激励全社会的创新发明活动。对待垄断的态度对于创新形成的垄断予以保护（严格的知识产权法规）；对于正当竞争、优胜劣汰以及规模经济形成的垄断给予宽容（例如对微软的同情）；尽量缩小“自然垄断”的范围，迫不得已的，也尽量引入招标等竞争机制，并且代表消费者的利益对实行垄断经营的企业进行严密的监管。信息不对称在许多竞争十分激烈的行业，由于信息不对称的广泛存在，某些媒介企业在利益的驱使下，会做出有损社会和公众利益的行径，如有偿新闻、假新闻、虚假广告、虚假信息等，会损害媒介产业秩序。

媒介的外部性媒介的社会责任意识淡薄，节目媚俗化，广告过滥、随意插播，教育性节目少、节目没有分级管理，对儿童的保护不到位等，这些现象日益招致社会批评、引起观众反感。公共品属性非竞争性非排他性新闻自由观念社会公器公共意见信息公开二、规制的类型经济性规制社会性规制经济性规制是指在自然垄断和存在严重信息不对称的领域，为了防止资源配置低效和确保公民的使用权利，政府规制机构运用法律手段，通过许可和认可的方式，对企业的进入、退出及提供产品或服务的价格、产量、质量等进行规范和限制。社会性规制是以确保居民生命健康安全、防止公害和保护环境为目的所进行的规制，是主要针对经济活动中发生的外部性的调节政策。社会性规制主要通过设立相应标准、发放许可证、收取各种费用等方式进行。三、规制的内容与方法

（1）进入（退出）规制；（2）价格（收费）规制；（3）数量、质量规制；（4）资源、环境规制。规制的方法在各种由政府实施的规制当中，最主要的、基本的内容是价格规制和进入规制。这决定了政府规制的传统方法实际也是价格规制和进入规制的方法。具体方法是：（1）以公平报酬率为依据确定产品和服务的价格。公平报酬率即以完全竞争中形成的均衡价格为基础确定的正常利润率。按照公平报酬率进行规制，一是要确定生产经营成本；二是要确定准许的正常利润（公平报酬）水平。（2）发放许可证。即通过特许权和配给权的掌握和颁发，规制机构对微观经济主体进入特定产业或行业进行控制，是一种进入规制。主要包括许可制、注册制、申报制等。（3）制定产品和服务质量标准。传统规制方法的缺陷具有广泛的适应性，在众多领域被普遍使用。但值得注意的是，传统规制方法存在着许多难以克服的困难,主要是：第一，会不可避免地带来企业内部的低效率，这种内部低效率既是缺乏竞争的环境所致，又与传统规制理论本身所固有的缺陷密不可分；第二，政府规制导致了规制费用支出和官僚机构的膨胀，虽然这种支出可能会因社会福利的提高而有所弥补，但这种支出的膨胀已经使人们开始怀疑这些规制措施的作用；第三，政府规制措施必然会导致被规制企业的寻租行为，进而导致政府规制部门政策的随意性。第四，规制抑制了创新，庇护了低效率，导致了资源配置的低效率，推动了以成本扩张、浪费为主的竞争；第五，政府规制否定了人们对产品质量和价格的选择，以致在技术进步迅速，人们的消费需求多种多样的现代社会，刻板僵化的行政方式越来越不受欢迎。

四政府规制失灵与规制放松

●政府规制失灵的含义对于政府规制失灵的含义，理论界并未有统一的说法。经济学家们更多地是从效率损失的角度来分析规制失灵。

政府规制的成本。关于规制的成本，经济学家分别从不同的角度作了分析。施蒂格勒的“规制俘虏理论”把规制成本分为“服从成本”和“实施成本”两大类。所谓“服从成本”是指垄断者使管制机构以服从它的意愿所付出的费用，这一成本是由垄断者自己承担的；所谓“实施成本”是指一项管制从产生到实施的成本，这一成本是由公众承担的。根据这一思想，可以将政府的规制成本分为如下几类：一是微观规制制度的运作成本。二是政府规制的实施将直接影响经济效率，从而产生相关费用，如效率成本、转移成本、反腐败成本等。三是规制的机会成本。四是政府规制的“劝说”成本。缺陷：第一，政府出于社会公共利益进行的规制是一种特殊的公共产品，而公共产品及其社会后果很难用经济指标准确计算出来；第二，政府规制在成本——收益方面存在着长期与短期的矛盾。第三，政治家们不希望公众了解政府用于规制的花费，因而使公众很难了解规制的真实成本。●政府规制失灵的原因

一般而言，在市场经济条件下，导致政府规制失灵的原因可以区分为经济和政治两个方面：从经济上看，政府规制失灵首先在于政府部门面临的不完全信息所决定的有限理性。规制者信息的严重不足主要是由于以下几个原因：一是，在公共部门里不存在指导资源配置的价格，没有传递市场信息的渠道，政府决策者必然受到信息不对称的困扰，难以准确了解企业自身的成本和需求结构；二是规制者通过审计等非市场手段了解信息的能力是很有限的，没有精力审计所有的企业以掌握真实成本。更何况，审计部门还有被收买而与企业合谋的可能；三是，企业不会把它所知道的信息告知政府，甚至还可能提供虚假信息。政企之间的博弈加重了政府的信息不完全性和决策失误的可能四是，由于缺乏有效的激励，规制者不一定有积极性去获取有关信息。从政治上看，规制失灵的原因有如下几方面第一，政府所具备的“公共性”与政府机构、政府官员的行为目标之间的差异和矛盾。从理论上说，政府规制行为必须代表公共利益，然而，现实中的政府是由具体的人和机构组成的，他们的利益和行为目标并不必然和社会公共利益相一致。当二者发生矛盾时，就有可能出现政府官员为追求自身利益而做出有害于公共利益的决策。第二，规制可能引起再分配上的不公平和“寻租”的产生。正发查尔斯·沃尔沃所指出的，任何一个国家干预，都是由一部分人将手中的权力强加到他人的头上，总是是有意地并不可避免地交给一些人而不给予另一些人。国家政权的这种强制力给收入再分配上的不公正和滥用权力提供了机会。政府的经济规制可能造成某些资源的人为“短缺”，这就为“寻租”活动提供了可能，寻租活动的产生，使规制的实际效果与社会公共目标进一步产生偏差。第三，由于政府者行为难以监督、行为效果难以测量等原因而产生的监督制约机制的不完善。一方面，规制者也是垄断者，其行为是难以监督的。另一方面，政府面临着多元的目标函数，即不仅要维护市场秩序，提高经济效率和社会福利水平，还要注重社会安定；不仅要追求经济、社会目标，更要注重政治目标。政府还可以利用自己的优势在这多重目标之间进行切换。第四，规制机构设置的不合理，以及缺乏完善的、透明的规制程序，也为规制失灵提供了可能。第五，政府规制行为所内在具有的扩张性。正如许多学者所指出的，规制者会“从供给一方推动规制的膨胀”，官员们“对一项不当规制的解决办法通常就是增加更多的规制”。这就进一步推动和加强了政府的过度规制。

●规制放松或规制缓和

规制放松（指政府取消或放松对自然垄断或其他产业的进入、价格等方面直接的行政、法律监管。规制放松是对政府规制失灵的一种矫正。规制放松的含义规制放松有两方面的含义，一是完全撤销对受规制产业的各种价格、进入、投资、服务等方面的限制，使企业处于完全自由的竞争状态；二是部分地取消规制，即有些方面的限制性规定被取消，而有些规定继续保留。或者原来较为严格繁锁、苛刻的规制条款变得较为宽松开明。如在某些领域，把原来的审批制改为登记制，就是一种比较典型的进入规制放松。规制放松的原因规制放松政策主要在过去直接规制十分严格的自然垄断及其它产业展开。政府之所以对自然垄断等产业实施进入、价格等方面的规制放松，既有经济的原因，也有政治上的考虑。具体地说，主要有以下几个方面第一，由于技术经济条件的变化，政府进行经济性规制的理论依据逐渐消失。第二，产业间替代竞争加剧，受规制产业发展受到限制。第三，政府规制失灵引发企业要求放松规制的浪潮。第四，关于政府规制理论研究的一系列新进展为政府规制放松提供了理论依据。第五，经济全球化的发展引发规制放松的要求。经济全球化中的规制趋势规制的市场化（依靠市场、维护市场）规制的民主化（民主化决策、民主化程序）规制的国际化我国媒介产业规制的宏观环境从“政府主导”到“市场主导”市场主体中数量型公有制主体向功能性和质量型公有制主体转变“效率优先、兼顾公平”向“市场管效率，政府要公平”转变全能型政府向公共服务型政府转变媒介产业规制的历史与特点从新闻到传播内容载体功能

媒介产业规制类型

技术规制：为确保兼容性、同质性和安全性，对产业标准的制订和维护，对通用干道的控制。制定无线电视和有线电视的技术标准，如视频、音频产品生产设备的机械标准，电视接收设备中涵盖超高频、甚高频双重接收频道的标准，电磁频率的设置和保护标准市场结构规制：为控制生产者和销售者的数量，政府采用发放许可证和执照的措施，同意或者保护某种类型的市场结构。出版业、广播电视业包括无线电视执照、有线电视经营许可证的授权发放等市场行为规制。政府通过控制企业的行为达到规制的目的。如包括对节目中攻击性言论、淫秽色情内容等方面的管制，也包括对妨碍市场有效运作的定价行为和市场配置的反托拉斯管制。优惠：用于政府支持的相关媒介产业或特定产业，减少生产成本，提高企业的利润，刺激了生产。为帮助电视媒介发展和保持其所有权多元化而给予的贷款、拨款等各种形式的资金支持。动漫产业、重大革命题材电影补贴是指资金从政府那里转移支付给某种产业或者某种类型的生产组织，以激励其消除有害的外在性。补贴提高了收入，增加了利润，刺激了生产。税收：对产生有害外在性的企业的惩罚，政府再将罚金用于消除有害的外在性。我国媒介产业规制的特点产业规制远远滞后于产业发展社会性规制代替经济性规制规制效率低下不透明规制缺位与规制越位并存规制失灵现象普遍地区壁垒、行业壁垒、业态资本壁垒中国媒介产业规制体系起源于计划经济中的行政性规制，效率低下，规制类型单一，管理不到位、错位甚至越位的情况时有发生；政府行政执法中存在相当大的主观任意性；管办和一、政事合一、企事合一，缺乏有效的政府规制机制；政府规制目标导向不明确，社会性规制不到位，媒介的社会责任意识淡薄。法制建设薄弱，政府管制缺乏有效的法律制度支持，我国有关媒介产业管理体系庞杂：《著作权法》和《广告法》以国家专门法的形式颁布实施，《广播电视管理条例》、由国务院颁布实施。除此之外，全部是部门规章。据统计，在每年颁布的产业管理法规文件中，有60%以上是以“通知”或“紧急通知”的机关文件形式表现的，其余的大多数是“意见”、“办法”，有的还是“暂行办法”。法规文本的权威性和严肃性不够，而且体系不周、前瞻性弱，大大妨碍了政府管制的有效实施。无论是《意见》、《通知》还是《实施细则》都只是主管部门的规章，《条例》也只是政府的法规，法律效力不高，严肃性、权威性不够，朝令夕改时有发生。没有安全感、稳定感，也不会有过多冒风险的投资行为和经营行为。

我国媒介产业管理实行“条块分割，以块为主”的管理体制。国务院设专业管理部门，地区均设有同级的管理部门，容易形成“条块分割，有系无统”。各地以本地区、本部门利益为出发点，在“以块为主”体制下自行其是，并且形成了坚固的地区壁垒，使跨地区经营困难重重。政府规制主体权威性不够。“三网合一”的规制政府规制手段不明确。充分利用市场机制，维护市场的公平竞争，如中央与地方的公平竞争，系统内和系统外的公平竞争，国有经济和民营经济的公平竞争，节目制作环节、节目发送环节、节目接收环节内部及其相互之间的公平竞争；扶持新兴产业，如扶持有线电视网络的数字化开发等。更多采取的是与市场隔绝的态度。媒介缺乏足够的动力和良好的环境开展各种融资和跨媒体、跨地区经营活动。规制手段简单、落后除了进入、所有权规制之外，还有反不正当竞争、反垄断规制，这些都是维护市场秩序必须的政府行为。某地电视台对电视剧的限价行为就是典型的垄断行为，凭借独占的播出资源对节目制作环节进行垄断控制，坐收垄断利润。由于无利可图，节目制作单位没有动力生产电视剧，造成了电视剧质量、数量的下滑。美国为了鼓励社会节目制作公司的发展，制定“黄金时段禁止独占法”和“电视网禁止独占法”，促进了节目制作环节的繁荣，生产了更好的电视节目，促进了节目辛迪加和交易市场的发展。英国政府在2000年最新发布的《通信白皮书》中，明确地提出了有关社会性管制问题。《白皮书》建议拟成立的通信办公室应承担的监管目标是：“第一，注重通过促进开放的和竞争性的市场，保护消费者的利益，使它们能拥有更多的选择、更好的服务质量和更物有所值的服务；第二，保持内容的高品质，节目的多样性以及使公众的多种声音得到反映；第三，通过保持公认的内容方面的事业标准，通过在言论自由和防范潜在的暴力和有害内容二者间取得平衡，通过确保公平和隐私的适当的保护，来保护公民的利益。在其所有的管理行为中，尤其要注重的是：A、保护儿童和易受伤害的群体；B、预防犯罪和公共秩序混乱；C、残疾人、老年人、低收入人群和居住在农村地区的人口的特殊要求；D、提高功效、包括频谱和电话号码的使用效率，以及促进创新。”③在英国电信监管机构的监管目标中，第一涉及的是经济性管制，第二、三和A、B、C都是社会性