第3章城市管理理论

第3章城市管理理论重点问题公共部门与私人部门的概念中国城市公共部门的种类市场失灵的含义和表现政府失灵的含义和原因公共产品的主要类型公共产品的多元供给机制现代城市管理的理论发展第3章城市管理理论3.1私人部门与公共部门3.2市场失灵与公共管理3.3城市公共产品的供给3.4城市管理的理论发展3.1私人部门与公共部门3.1.1私人部门的含义私人部门的概念所谓私人部门，即私人领域的行动主体，是指参加市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲，私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。对于私人领域的事务，私人部门拥有自主决策权，基于自愿达成交易行为。私人部门与公共部门的根本区别，不在于是否接受政府干预或行政指导，而在于以何种机制作为最基础性的组织方式。私人部门以市场的自愿交易和自发秩序为核心机制来组织社会行动，而公共部门基于公共选择行为，依托公共权力，通过自上而下的指挥命令来组织社会行动。私人部门并不排斥政府干预，但政府干预只是为了弥补市场缺陷而存在。私人部门的特征行动主体的自主性。行动主体的平等性私人行为的互惠性。

市场交易的竞争性。私人行为的契约性。3.1.2私人部门的优势从行动过程来看，私人部门一般可以分为三种类型：即商品生产者、消费者以及为买卖提供服务的中介人。他们各自实行分散决策，自主提供或消费私人产品和服务。私人部门的优势在于首先，私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。

其次，市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置合理性。最后，市场主体的利益驱动有利于激励创新。3.1.3公共部门的含义公共部门的概念公共部门是以公共权力为基础组织起来的，其行动对社会成员具有强制性的社会组织体系。一般指政府及其附属机构，它们主要负责提供公共产品和公共服务。公共部门负责管理公共事务，谋求公共利益，不以盈利为目的。政府在矫正市场失灵方面，具有一些得天独厚的优势:(1)政府具有征税权、禁止权和处罚权。它可以凭借公权力，强行获得政府收入，禁止某些社会活动，对违法者实施处罚。(2)政府可以通过产权等强制性制度安排，为经济主体的活动提供激励约束机制，对经济活动的负外部性进行管制。(3)政府可以采取措施为消费者提供信息以及其他必要的支持。公共部门的特征公有产权公共利益集体行动非市场化3.1.4城市公共部门当前，中国的城市公共部门主要包括：（1）政党。中国共产党是当代中国唯一的执政党，中共市委在城市管理主体中居于领导核心地位，它统一领导城市各项公共事务，制定城市治理的基本政策。市工会、市妇联、团市委等人民团体，以及各民主党派，均接受中共市委的直接领导。（2）政府。广义的政府包括立法机关、行政机关和司法机关。立法机关是指城市人民代表大会及其常委会；行政机关是指城市人民政府；司法机关包括法院和检察院。（3）事业单位。它们是政府履行公共服务职能的一种延伸，主要提供教育、科研、文化、卫生、体育、环保等公共服务。（4）国有企业。即政府投资的企业，分为央属企业和地方企业，分别由中央和地方政府实行分级管理。（5）其他公共部门。主要包括各种行业协会、社区组织等。3.2市场失灵与公共管理3.2.1市场机制的功能满足需要功能情报传递功能检验评价功能资源配置功能激励创新功能1、2、3、4、5、3.2.2市场失灵的问题市场失灵的含义亚当·斯密“自由放任”古典经济理论以完全竞争市场为前提假设，是一种非常理想的市场状态。当某些条件不具备时，市场机制就难以实现资源配置的最优状态。市场失灵为政府介入经济活动提供最为直接的理由。相应地，市场竞争的效率则成为政府经济活动的必要约束。所谓市场失灵，是指由于内在功能缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作失灵，单纯靠市场机制难以实现资源最优配置的一种状态。内在功能缺陷是指由于市场机制的自发性、滞后性和不确定性引起的市场失灵。外部条件缺陷是指市场发挥最佳功能所要求的理想外部条件难以得到满足市场失灵的表现（1）公共产品问题公共产品问题是公共管理的逻辑出发点。广义的公共产品不仅包括政府提供的物质化产品和非物质化服务体系，还包括法律法规、公共政策等制度体系。公共产品是社会成员集体享用的集体消费品，其消费并不排他，个人即使没有付费也能够享受好处，因此人们普遍存在免费“搭便车”的心理，即希望别人提供公共产品，而自己坐享其成。单纯依靠市场机制难以实现有效供给。（2）外部效应问题外部效应亦称外部性，是指在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益。它具体表现为:交易双方在经济活动中产生有利或不利的影响，给社会中的第三方带来额外的收益或损害。外部效应分为正外部效应和负外部效应。如果一种行为具有正外部效应，常常会出现供给不足的问题；相反，如果一种行为具有负外部效应，在缺少外部约束的情况下，这种行为就会受到激励。政府可通过行政、经济和法律措施，遏制和消除负外部性行为，激励正外部性行为。（3）市场垄断问题市场垄断是指市场中只有少数几家供应商，甚至出现独家垄断的局面。厂商通过控制产量来提高价格，甚至成为市场价格的单方面制定者，形成远远高于实际成本的产品价格。没有竞争的垄断市场，产品和服务的质量也停步不前，市场经济效率低下。垄断现象大体包括资源性垄断、技术性垄断、经营性垄断、自然性垄断和行政性垄断。最容易出现市场失灵的是行政性垄断和自然性垄断，这两者是市政管理需要重点应对的领域。（4）信息不对称问题市场交易中各方占有的信息是不对称的，一方处于信息优势，另一方处于信息劣势。信息不对称不仅不能被消除，而且会越来越扩大。在信息不对称的情况下，一方就会利用自身的信息优势侵害另一方的利益。信息不对称的负面影响主要表现在两个方面:1)逆向选择。即质量差的产品获得优先交易机会，导致劣质产品驱逐优质产品。2)道德风险。即市场交易双方达成协议后，一方出于扩大自身利益的考虑可能做出对另一方不利的行为。（5）分配不公问题由于天赋和能力存在差异性，即使个人被赋予相同的发展权利和机遇，其收入水平也可能相差巨大。市场机制不仅不能实现公正的收入分配，而且会扩大收入差距，导致贫富悬殊、两极分化。随着富者越来越富、贫者越来越贫，社会割裂现象也会越来越严重。市场不均衡导致不同生产要素的收入存在差距，市场垄断使经营者获得超额利润，生产要素在不同区域的分布不均衡导致区域性收入差距等，都会引发分配不公问题。（6）宏观经济问题市场经济中，各分散的经济决策主体都只关心自己的眼前利益、局部利益。个人理性选择的结果却可能导致集体的非理性行为。由于市场供求关系引起价格变化的信息反馈存在一定的时滞性，各个分散决策主体作出行动反应也有时滞性，加之信息不对称或判断失误引发非理性行为，容易引起市场总供求失衡，造成经济剧烈波动。市场调节是事后调节，它不仅具有滞后性，而且要付出极其高昂的代价。在市场机制的自发作用下，宏观经济难免会发生周期性的波动和总量失衡。3.2.3公共管理的使命市场失灵问题为公共管理提供了正当性和合法性。当市场机制不能有效发挥作用时，公共管理作为一种代替市场竞争的治理机制，就会成为经济和社会管理的重要手段。公共管理的基本使命在于：提供公共产品和公共服务纠正外部效应的不良影响消除市场垄断的不利影响矫正信息不对称的不良影响维护社会公平正义保障宏观经济稳定推动发展和进步3.2.4政府失灵问题政府失灵的含义市场失灵为政府干预提供了理由，但市场失灵只是政府干预的必要条件而不是充分条件。所谓政府失灵，是指由于政府干预导致资源配置低效率。在一些领域，人们期望政府能够办理市场办不好的事情，结果却发现政府干预不仅不能弥补市场失灵，反而进一步降低了资源配置效率。公共选择学者J.M.布坎南就指出，人们必须破除凡是政府就都会一心一意为公众谋取利益、就都会把公共事务办好的观念。政府是由政治家和公务员组成的群体，他们作为理性经济人，都以追求自身利益最大化为行为准则，也并非全知全能，大彻大悟者。另外，现实社会具有高度复杂性，即使政治家主观上希望把事情办好，也会因为遇到很多困难而没有办好，甚至出现好心办坏事的现象。政府失灵的表现政府部门扩展公共决策失误政策执行低效行政成本高再分配不公政府腐败3.3城市公共产品的提供3.3.1城市公共产品的概念公共产品：相对于私人产品而言。所谓公共产品，就是所有成员集体享用的集体消费品。社会成员可以同时享用该产品，每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。奥尔森：凡是不能适当地将那些没有付费的人排除在消费之外的产品就是公共产品。城市公共产品的特征消费的非竞争性受益的非排他性3.3.2城市公共产品的类型

排他性竞争性

无

有纯公共产品俱乐部产品公共资源私人产品无有1.纯公共产品能够严格满足非竞争性和非排他性条件的产品。（如警察和路灯）（1）俱乐部产品一种在消费上具有非竞争性，但却可以轻易地做到排他的产品。（如公园、电影院、桥梁）

（2）公共资源一种在消费上具有竞争性，但无法有效地做到排他的产品。容易出现个人理性导致集体非理性的“公地悲剧”问题。（如公共河流、公共草坪）

2.准公共产品3.3.3公共产品的供给机制城市政府的职能定位公共产品的消费具有非排他性，个人不论付费与否都可以享受公共产品的好处，这就容易使人产生免费“搭便车”心理。因而需要通过一种非市场机制提供公共产品。政府最基本的职能就是组织和执行公共产品供给。它通过强制性的征税权获取财政收入，通过财政支出提供公共产品。市政管理就是一种由市场机制实现私人产品的有效供给，而由公共部门负责公共产品供给的制度安排。区分供给与生产职能政府需要“供应”公共产品，并不等于政府应当直接“生产”公共产品。公共产品和公共服务的“生产”和“供应”需要区分开来，前者既可以由私人部门承担，而也可以由公共部门承担，而在公共服务的生产方面，要允许在生产这些服务的机构之间开展最大限度的竞争“供应”涉及一系列的集体选择行为，包括:需要提供什么样的产品和服务;应对什么样的私人活动进行规制，所应用的规章制度和类型是什么;需要筹措的收入数量，如何筹措(税收还是“使用者付费”形式);需要提供产品和服务的数量和质量;如何安排产品和服务的生产。“生产”，是指将资源投入转化为产出的技术性过程，即制造某种产品和提供某种服务。公共产品的多中心提供政府政府直接生产具有纯公共产品属性的物品和服务政府鼓励私人企业生产，政府部门出资购买私人产品或服务为公共所用

私人部门前提条件：公共产品在技术上具有可分割性只能提供准公共产品提供的公共产品要在法律上给予保护第三部门即非营利性组织或非政府组织具有自愿性、自治性、非营利性等特征。具有贴近基层、灵活、弹性和高效的优势3.3.4公共产品供给的具体形式安排者公共部门私人部门生产者公共部门政府服务政府间协议政府出售私人部门合同承包特许经营政府补助凭单制自由市场志愿服务自我服务3.4城市管理的理论发展3.4.1有限政府理论有限政府是由市场机制实现私人产品的有效供给，而由公共部门负责安排公共产品的提供。城市管理需要发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府的基本职责在于纠正“市场失灵”和“社会失灵”。在市场经济体制下，城市政府只能是有限政府而不能是全能政府。

3.4.2服务型政府理论服务型政府是针对管制型政府的弊病而言的。服务型政府坚持以人为本、公民本位，政府活动必须以人民的同意为基础。普通民众是公共服务的决策主体，公众满意度是评价政府绩效的最终标准。建设服务型政府，需要推进政务公开建设，完善信息公开制度，提高政府透明度，健全公众参与制度，还需要提高政府部门的信息反应能力，及时回应社会呼声，不断提高政府公信力。

3.4.3新公共管理理论也称“企业化政府”理论，其核心观点是将市场竞争机制引入公共服务供给之中。新公共管理理论的基本主张是政府应“多掌舵少划桨”，它在恪守公共管理核心价值的同时，吸收了企业管理奉行的顾客至上、绩效管理、目标管理等理念和工具，强调责任制、结果导向和绩效评估。这种管理方式有利于降低行政成本，削减公共支出和服务项目，提升公共服务供给效率。于是，引入市场机制逐渐成为公共服务供给的一种政策选择。

3.4.4城市治理理论城市治理强调发展城市政府与利益相关者之间的合作关系，包括政府与市场、社会、市民的合作，以及政府内部的府际合作、部门间合作。城市治理理论认为，政府不应垄断公共事务管理权，尽管政府有责任提供公共产品和服务，但不必事必躬亲，企业、非营利组织、社区和市民都可参与其中。治理理论主张，城市善治的根本保障在于推进多元主体合作治理，实现治理主体多元化。3.4.5绩效管理理论也称结果导向型管理，是根据绩效目标，运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。绩效管理的基本流程包括五个环节:部门目标—工作分析—绩效指标—绩效评估—绩效追踪。其中，绩效评估在绩效管理中居于核心地位。政府绩效评估的“4E”标准：经济(economy)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)、公平(equity)，其中，“公平”主要关注公众对公共服务的