上海养老保险政策体系的进一步完善

上海养老保险政策体系的进一步完善

一上海养老保险制度的现状分析上海已基本形成完善的养老保险制度框架，建立了相对完善的运行机制。笔者认为未来在社保框架没有大的调整的背景下，政策不会进行大的改革。上海现有“职保”、“城乡居保”和“镇保”三项制度，“镇保”制度会于2016年调整纳入“职保”或“城乡居保”，“职保”和“城乡居保”成为整个养老保险体系仅有的两个主体。“城乡居保”制度的基金支付以财政托底为主，影响因素相对单一，“职保”基金的财务可持续将是制度的根本命题。从中观方面看，多支柱养老保险体系的建立，养老金待遇增长机制和各个群体间的待遇差异都是影响上海养老保险制度可持续发展的重要问题。（一）上海企业年金发展现状分析上海市企业年金经过20多年的发展，市场规模稳步扩大，参与企业和覆盖职工数也逐渐增加。截至2014年末，本市企业年金制度覆盖参保企业、职工、基金规模分别占同期全国参保企业户数、参保职工数及基金总量的12.1%、5.97%和6.05%。1.企业年金运作以法人受托模式为主体，理事会受托模式为辅助目前上海的企业年金运作模式以法人受托为主，其资金管理份额近年稳定在约60%，该运营模式积累了大量的专业实践经验。为更好地保证企业年金资金的平稳运营，该模式也为理事会受托模式提供受托咨询服务。这种模式既保证了企业年金的相对集中运营，形成资本运营规模效应；又通过多个受托主体分散企业年金运营风险，形成相互竞争与借鉴并存的局面。2.企业年金整体平稳发展超全国平均水平，但占比有回落趋势上海企业年金建立较早，建立初期由于需求得到，释放年金市场快速发展。上海曾经历过政策优惠力度高于国家规定的一段时期，年金参与企业和人数快速增加，整体发展水平超过全国。但从近三年的纵向变化和与全国的横向比较看，上海企业年金发展稳中有升，但在全国的同期占比呈回落趋势。表1数据显示，近三年上海的年金规模、参与企业数和覆盖人数均有增长，说明企业年金的覆盖面有所扩大。但参与企业增长速度低于全国平均增长水平，一定程度说明上海较高的社保缴费率挤占了企业年金的发展空间。表1上海企业年金发展水平纵向及与全国平均水平的横向比较3.伴随职工工资水平的增长，企业年金的平均缴费率水平呈下降趋势企业提高缴费额的积极性伴随企业用工成本不断上升而下降，缴费比例呈现不断下降的趋势。上海企业年金的法人托管单位主要是长江养老，且运营资金比例较大，笔者通过对长江养老的企业年金缴费水平进行分析，所得结果见图1。图1上海缴费水平差异趋势分析图1中的数据是2010年以来上海企业年金缴费最高比例、最低比例和平均比例的变化趋势。显示的主要内容如下：第一，企业年金单位间的缴费率差距较大，2010年的缴费比例差距尤其大，之后缴费比例差距呈逐年下降趋势。第二，企业年金单位平均缴费比例呈逐年下降趋势，由2010年的7.23%下降至2015年的3.12%，企业整体缴费额占上年度企业工资总额的比例大幅下降。第三，最低缴费比例与最高缴费比例之间的“倍差”[1]仍较大，但差距呈逐步缩小趋势。这一方面反映了不同行业和企业的缴费能力仍存在显著差异，行业和企业间发展不均衡；另一方面反映了企业间缴费率差距呈逐步缩小趋势，企业年金缴费能力差异逐步缩小，在一定程度有利于推进企业年金制度的进一步发展。4.年金参与企业发展速度缓慢，行业分布众多且不均衡由于中小企业本就数量较多，年金参与企业以中小企业为主，大型企业占比微乎其微。中小企业由于发展不稳定、竞争压力大、制度不健全等特点，近几年的参与企业数量变化显示目前企业年金发展已进入瓶颈期，发展速度必将缓慢，难以有所突破。年金的参与企业行业分布众多，制造业参与企业数占比相对较高，作为新兴行业的卫生、社会保障和社会福利业企业发展非常迅速，但由于各个行业性质、发展速度和利润水平等因素的差异使企业年金的行业分布十分不平衡。这在一定程度阻碍了年金计划作为养老保险第二支柱的普遍发展，使年金进一步扩大覆盖面面临企业缴费能力的巨大挑战。（二）养老金调整基本情况1.上海市养老金调整的三个阶段上海市养老金调整经历了三个阶段。第一阶段：1993～1997年，按照居民消费价格指数调整养老金，保障了养老金的购买力，但养老金净增额差距过大产生矛盾。第二阶段：1998～2004年，按工资增长率的一定比例调整养老金，体现了对退休人员在职期间贡献的激励。第三阶段：2005～2014年，实施养老金连调计划。[2]2.影响养老金增长的各类因素分析影响养老金调整水平的因素包括决定性和限制性因素两类。决定性因素主要包括物价上涨和工资增长，前者是保证退休金购买力不降低，后者使退休人员在保障基本生活的基础上可共享社会经济发展成果。限制性因素主要指会对养老金调整政策产生阻碍或重大影响的因素，从目前看主要有三个因素阻碍养老金正常调整机制的运行。第一，养老保险基金的可持续。养老金水平调整时需充分考虑单位、个人的缴费及财政可投入资金状况，确保基金良好的可持续性是养老金不断增长的根本所在。第二，国家宏观调控政策的影响。上海市在研究、制定养老金调整方案时必须充分考虑国家对养老金调整的指导意见和国家有关居民收入的重大规划因素，必然会使养老金的调整难以量化以至于调整幅度较大。第三，城市定位会影响养老金水平。上海市在调整养老金水平时需充分考虑经济发展水平、工资水平和生活成本，使养老金水平可以匹配上海的城市定位。（三）各个群体间养老保险待遇梯度的现状分析养老保险作为社会保险的重要组成部分，理应遵循社会保险的相关原则。笔者从宏观层面对各个制度的人群构成、缴费和待遇三个方面进行分析。1.当前各个制度的参保人数中在职与退休比存在较大差异领取养老金人数在总参保人数中的占比直接影响制度的财务负担，三项制度的退休人员横向构成占比最高的为镇保和城乡居保，在定量缴费的基础上，制度的财务支持更加不可持续。三项制度覆盖人群的构成情况如表2所示。表2三项制度人群参保情况比较“职保”制度由于覆盖机关、事业和企业人员三个群体，三个群体的退休人员构成内部不均衡，事业单位退休人员占比接近50%，机关退休人员占比接近40%，企业退休人员占比接近30%。从上述数据看，上海市养老保险制度近期面临的镇保和城乡居保的财务压力很大，“职保”制度在继续调整相关政策的基础上，未来中长期后的财务压力也将凸显。2.基于缴费和待遇角度的个人缴费与养老金水平间存在严重失衡从人均月缴费额角度看“职保”、“镇保”和“城乡居保”人员的缴费比例大约为13∶5∶1，三者的退休金待遇水平比大约为5∶2∶1。从平均养老金和月缴费额的关系看，“职保”和“镇保”养老金均约相当于月缴费额的2.6倍，但职保的平均缴费年限达30年，而“镇保”只有15年，因此“镇保”人群更得益。而城乡居保的养老金相当于月缴费额的6～9倍，得益更多。各项待遇领取时并未体现多缴多得以及权力与义务相对等的原则，造成三项制度间权利与义务的相对失衡。3.三项制度内人群的养老金水平存在绝对差异但养老金调整呈逆向趋势三项制度不同人群间的养老金绝对水平存在显著的绝对差异。职保、镇保和城乡居保，2015年的待遇水平之比约为4.39∶1.73∶1，较2013年4.6∶1.9∶1的比例，差距缩小了。养老金增长方面，“职保”和“镇保”养老金的平均增长率均为约13.58%。城乡居保中，新农保人群增长率最高，平均为22.68%；城镇居保增长率最低，为2.87%，三项制度待遇调整趋势差异明显。二上海市养老保险政策体系存在的问题分析（一）“职保”基金可持续存在的问题“职保”制度涉及的人数众多、基金规模较大，其运行情况是影响上海市养老保险制度可持续发展的重中之重。上海市养老保险制度可持续发展关键取决于城镇职工养老保险基金的可持续发展情况。1.“职保”基金可持续发展的关键影响因素不容乐观笔者基于上海社保数据库中的数据，通过对“职保”基金收支的影响因素进行分析，发现影响基金收支的若干关键因素呈现以下特征，第一，制度新参保人口增长乏力，退休人数却呈逐年增加趋势。第二，已领取养老待遇人口年龄分布偏低，且分布比较集中。目前领取养老待遇的人口年龄主要分布在相对低龄阶段，领取养老金的时间会较长。第三，在职男性人群的年龄分布相对平缓，女性的退休高峰相对较为集中。当前养老金领取和退休制度合二为一，必然发生女性退休年龄要远低于男性退休年龄的现象。目前提前退休政策仍在执行，更加剧了这一趋势，使养老金领取低龄化。2.近年“职保”基金收支状况的改善更多的得益于政策调整上海“职保”基金曾连续几年面临赤字，2009年财政补贴近百亿元。2010年以来基金的收支状况得以明显改善，2014年基金历史累计结余规模达到928.75亿元。2007年以来的上海“职保”制度收支状况如表3所示。表32007年以来上海“职保”基金收支情况上海“职保”基金出现结余的原因并非由制度“内生因素”自我调节实现，而是得益于“综保”转“职保”政策的出台，短时期内增加了“职保”制度的基金积累。但伴随退休政策的实行，“职保”制度将以井喷方式偿还原“综保”人群的退休待遇，将给基金造成更大的可持续压力。3.“职保”基金面临的可持续压力将继续加大笔者认为在当前户籍人口预期寿命和人口生育率基本不变，缴费率和待遇水平不发生大的改革的背景下，基于当前社保信息数据库中的信息，外来人口每年进入“职保”制度的数量将会成为影响上海“职保”基金可持续性的最重要因素。因此，笔者在相关课题研究中基于外来人口退出社会保险相对封闭的状态下，对外来就业人口流动下的基金可持续性状况进行了测算。“十三五”时期上海设定了常住人口不超过2500万的底线，上海对外来人口的就业吸引力会呈下降趋势，因此对外来人口进入“职保”制度的变化率做如下假设：2015～2020年为2%、2021～2025年为1.5%、2026～2030年为1%，基于此每年新进入上海“职保”制度的外来人口数每年为5万～8万，在养老金替代率维持目前约60%，社平工资增长率假设2015～2020年，工资增长率为6%，2021～2030年工资增长率为5%的假设下，“职保”基金的收支呈明显的赤字扩大趋势。图2外来人口就业吸引力下降情境下的基金收支变化趋势由图2可看出，2020年上海市养老金将发生当年赤字，基金的历史累计结余在2024年就将基本给付完毕，且此后每年的基金赤字规模快速增加，2030年当年基金赤字将超过2014年上海“职保”制度基金收入总规模，当年基金赤字可达1602亿元，届时由于巨大的养老金支付压力制度的可持续性将受到巨大挑战。（二）企业年金扩大覆盖面存在的问题1.新背景下企业年金的顶层设计不合时宜，扩面阻碍大企业年金经过20多年的发展，社会经济发展和制度实践环境发生了较大变化。从目前的企业年金顶层设计和推动扩大年金覆盖面来看存在以下三个矛盾。第一，普惠制的应有之义与目前企业年金自愿建立之间的矛盾。企业年金作为养老保障的重要支柱，普惠制是制度设计的应有之义，普惠制要求覆盖所有从业者。但目前企业年金的制度设计是企业自愿建立，必然有部分从业者被排除在外。第二，职业年金建立和企业自主自愿建立导致的制度设计产生新的不公平。基本养老金实行机关事业单位与企业间统筹是必然趋势，目前机关事业单位在基本养老保险的基础上建立了有资金保障的职业年金制度，但企业年金目前仍是以企业自愿建立为主，基础养老金统筹必然在新制度框架下形成机关事业单位人员和企业人员之间新的待遇不公平。第三，推动企业年金进一步发展需要灵活性与制度设计缺乏灵活性之间的矛盾。目前企业年金急需扩大企业覆盖面，但建立企业年金的三个条件，尤其是企业必须要建立集体协商制度，使很多中小企业有意愿但因缺乏集体协商制度而无法实现，从客观上阻碍了中小企业年金制度的建立。2.企业对加入企业年金制度的认知度较低，参与意愿低部分公众对企业年金的定位和功能认识不足，使企业年金成为很多人眼中的“富人俱乐部”，中小企业把建立年金更多的看成增加企业负担，这些长久以来形成的认知影响了企业年金的发展。机关事业单位职业年金的建立对企业年金建立存在一定的刺激作用，从笔者对机关事业单位建立职业年金对企业建立年金的影响调查结果中发现，大约42%的企业认为有积极推动作用，这与我国目前企业年金约20%的覆盖率相比，说明企业年金“扩面”存在巨大机遇。笔者在课题研究中发现，超六成企业仍然没有意愿为员工建立保险，说明要扩大企业年金的覆盖面仍困难重重。3.新背景下企业年金税收优惠政策存在新的制度陷阱，吸引力降低目前对于企业年金制度的优惠政策主要集中于税收优惠和投资范围扩大两个方面，在较好地推动企业年金发展过程中还存在如下问题。第一，年金的税收优惠力度相较于其繁杂的程序，对企业的吸引力不大。调研中很多企业反映企业年金目前的税收优惠力度较国家出台规定之前有所降低，企业的主观感知存在落差，同时在企业年金的建立和报备过程中手续烦琐、周期较长，使得很多企业利用商业保险替代企业年金。第二，新背景下要求企业全覆盖建立年金，很多工资低于3500元的员工根据政策规定无法享受税收优惠。企业一旦建立企业年金，按目前制度规定必须覆盖所有试用期已满员工，很多月收入低于3500元的员工无法享受缴费和运营税收优惠，但领取待遇时反而要缴税，造成了新的制度“陷阱”。第三，目前的优惠政策由于政府缺乏抓手，难以宣传和引导企业积极建立企业年金。由于企业年金的建立是企业自愿行为，政府没有强有力的政策推动抓手，政府面对有能力建立的企业也没有有效方法让其建立，使优惠政策难以发挥出应有的效果。（三）养老金待遇调整机制存在的问题分析20多年来，上海市“职保”退休人数虽不断增加，但养老金仍呈逐年提高态势。从国家及上海市1993年以来的实际情况看，养老金水平的调整和计发办法由于各种原因一直处于完善过程中，尚未形成稳定规范的长效机制。1.养老金调整的挂钩指标不够清晰目前上海养老金调整有制度规定，调整中共有三个准则，分别按统一标准普加，再按照缴费年限和本人养老金基数对领取待遇人员提高养老金。但每年在确定养老金调整水平时均需综合考虑各类因素并加以平衡，客观上存在一定的人为因素，使养老金增长幅度逐年超出各界预期。同时养老金的“非机制化增长”导致无法科学估算本市基本养老保险基金的可持续性状况。2.调整办法尚未形成稳定机制养老金调整长期以来一直存有机制，但调整机制中的指标难以清晰量化，同时受政策因素影响，养老金的调整额度具有随意性。养老金历年的调整机制经过了几次变化，调整幅度方面始终缺乏稳定的长效机制，更难以体现对缴费人群“多缴长缴”的激励作用；同时，在养老金调整中产生了严重的“倒挂”现象，使制度内部产生新的矛盾，影响了制度的公平性。3.倾斜对象不断扩大损害了制度的公平性根据制度设计，养老金计发体现“多缴多得、长缴多得、晚领多得”的基本原则。在养老保险制度和计发办法改革的初期，养老金的倾斜增加对于缓解历史矛盾起到了较好的效果。但随着制度的实施，上海市实施再划分予以倾斜增加的不同人群，产生了各类群体间不断攀比养老金待遇的矛盾，缺少权利、机会及规则的公平性。（四）各群体间养老待遇平衡存在的问题分析目前“职保”、“镇保”和“城乡居保”的不同制度间、同一制度不同人群间，由于缴费标准不同，存在着明显的待遇梯次。当前部分新型就业人群如灵活就业人员、农场雇员等，在不同制度间的流动仍存在壁垒和障碍，难以获得较高的待遇。1.制度定位不明确下养老金绝对水平差异较大由于“镇保”制度是上海所特有的保障制度，国家目前已经要求各地方进行调整。城乡居保是国家统一的制度安排，定位为补充性收入，使其保障水平相对较低。“职保”、“镇保”和“城乡居保”三个制度养老金调整时处于分离状态，无法联动，对于调整幅度和三者养老金水平的相对水平也无科学固定比例，导致养老金调整中的制度割裂，从而失去各个群体间养老金的合理梯度，导致社会反响强烈。2.不同制度之间养老金调整无法维持恰当比例2006年以来，上海市在不同制度群体的养老金调整过程中虽尽力平衡，但伴随调整绝对水平的差异日益凸显，“镇保”、“城乡居保”、“低保”和“职保”制度的待遇差异越来越大。镇保养老金水平自2006年以来相对维持在企业退休人员40%～42%的水平。2014年原“新农保”和原“居保”两项制度合并为“城乡居保”，与企业待遇的相对比例已基本无差异。但“城乡居保”、“镇保”和“职保”待遇的相对比例仍存在较大差异，这一矛盾仍需在确定合理待遇梯度基础上进行调整。3.养老金调整幅度较大和基金可持续间存在严重失衡缴费和基金支付能力直接决定三个制度的可持续性，从缴费和待遇角度看，城乡居保待遇高、缴费低、可持续性最差。“镇保”可持续性中等，但由于“镇保”当时在制度设计时大量参保人采用了一次性缴费方式，制度后续的缴费持续能力较差，加上镇保待遇需继续提高，基金的可持续性较短时间内会急剧凸显。“职保”通过“综转职”等举措，短期基金的可持续性较好，但在未来15～20年后制度开始兑现原“综保”进入职保人群的退休待遇，基金会面临支出井喷问题，“职保”制度将面临严重的可持续性挑战。四完善上海养老保险政策体系的对策建议上海养老保险政策体系的完善应是系统性改革，结合上海养老保险体系存在的关键问题，笔者提出如下对策思考。（一）多举措推进“职保”基金的可持续性发展在养老保险制度预计必然面临赤字的情况下，当前的政策调整和完善迫在眉睫。具体举措如下。1.继续推动上海社会保障储备基金制度的建立全国人大十二届四次会议提出2016年要制定划转部分国有资本充实社保基金办法。上海要积极推动社会保障储备基金制度的建立。资金来源可通过国有资产划拨、财政每年有计划的投入等渠道不断拓展，为基金的大规模赤字风险提供保障。2.加强养老金运营效率，提高保值增值能力目前全国对养老金的投资运营方向逐步明确，要加强对运营主体的研究，比较单主体和多主体运营的优势，制定有力的政策，确保养老基金的保值和增值。不断提高基金的运营效率，提高基金保值增值能力。3.继续完善整个养老保险体系推动基金的可持续发展是一项系统性工程，要对整个养老保险体系进行改革，执行合理的养老金待遇增长机制、增强企业与机关事业单位退休待遇的平衡、合理解决“镇保”制度的并轨等，以预防基金的赤字风险，推动“职保”基金的可持续发展。（二）推动企业年金继续扩大覆盖面根据国际经验，企业年金覆盖面达到70%～75%，就可认为是合格的企业年金计划。基于我国目前经济发展水平条件，企业年金不能一步到位，需要逐步扩大覆盖面，先在面上铺开，再提高水平。1.新背景下从顶层设计上修正制度设计的内在缺陷推动企业年金的进一步发展，新背景环境下要修正制度设计的内在缺陷。首先，要重新确定企业年金建立的方式：强制性、半强制性还是自愿性建立。其次，职业年金建立背景下，要研究解决如何平衡职业年金与企业年金之间新的不公平问题。抓住职业年金建立的契机，力争做到职业年金与企业年金并举发展。最后，在亟须扩大中小企业企业年金覆盖面背景下，围绕增强制度的灵活性，降低中小企业的参与门槛，加强政策研究和出台，推动企业年金制度的进一步发展。2.降低社保缴费率，切实减轻企业负担，推动企业年金制度同步推进目前较高的税费和社保缴费率给企业的生产经营造成了巨大负担，笔者在课题调研中发现企业对减轻税费、降低负担期望最大。上海市大量企业使用外来从业人员，在“综保”向“职保”并轨过程中，企业的社保缴费负担不断增加，已严重影响企业利润水平。从养老保障长期发展趋势看，多支柱是必然趋势，企业年金的建立是必然和应然选择，要在保持中小企业竞争力的基础上进一步推动企业年金的发展，亟须通过降低基本保险的缴费率释放企业年金缴费空间，提升企业的年金缴费能力。应抓住全国基本养老保险统筹的契机，鼓励有条件的省份适当下调费率转为企业年金缴费，推动企业年金扩大覆盖面。3.加强政策配套力度，提升政策刺激效应首先，要变革企业建立企业年金烦琐的程序，尝试在企业年金的管理、领取等方面进行试点改革，使企业可以合规、简便地建立企业年金制度，降低企业寻求商业保险替代建立企业年金的概率。其次，结合目前的个税规定，重新调整低收入人群进入企业年金制度的税收优惠规定，增强单位和个人参与的积极性。最后，通过开发企业的评价等新手段，寻找政府推进企业年金发展的有力抓手，通过政府的宣传和引导使税收优惠政策可以发挥作用。（三）综合考虑形成上海市完善的养老金调整机制1.形成与以“社平工资”挂钩为主体的城镇职工养老待遇增长机制笔者认为正常的养老金调节机制应该是按照“社平工资”的增长比例进行调整，并适当考虑政策因素。工资和退休金的增长都是对劳动者的补偿，遵循在职人员和退休人员之间的公平原则，体现“代际分配”功能，养老金调整中要保证全面覆盖居民消费价格指数。按科学的标准调整养老金水平，形成以“社平工资”挂钩为主体的城镇职工养老待遇增长机制。2.养老金待遇调整计发中避免产生“倒挂”等新的矛盾上海市实施养老金连调计划后，由于退休群体养老金增长幅度较大，当年退休人员的养老金低于已退休人员的养老金水平，产生了严重的“倒挂”问题。建议在每年的养老金调整时，做好提前的模拟测算，及时控制和调整养老金增长幅度，防止“倒挂”的产生和待遇过快增长给养老保险基金带来更大的支付压力。3.养老金调整中坚持兼顾公平与效率的原则养老金调整应以“初次分配要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”为导向。保证退休人员生活水平不降低体现公平，激励参保人员在职时多缴费和长缴费体现效率。但养老金调整中对于公平和效率的比例问题需要谨慎确定，坚持缴费年限和本人养老金水平在养老金增加中的公