北京市城市贫困人口研究

北京市城市贫困人口研究

近年来，北京市的经济保持快速增长，但是同时也存在一些没有解决的问题，城市贫困问题就是这些问题中的一个重要方面。贫困可以分为绝对贫困和相对贫困。所谓绝对贫困是指获得的实际收入水平、拥有的消费资料和得到的服务达不到维持其基本生存需要的最低量。相对贫困是指收入虽然能够达到或者超过维持生存和基本发展的需要，但与一定时期内社会经济发展水平相比较仍处于较低的生活水准。与农村的贫困相比，城市中的贫困主要是相对贫困。为了确定贫困规模，最重要的一项工作就是确定贫困标准。目前影响比较大的是采用各地最低生活保障标准来确定贫困人口的规模。这一做法相对来说比较科学，一方面，低保标准是综合经济、政治、文化等因素，既考虑到贫困的相对性，同时又考虑到贫困的绝对性，比较有说服力；另一方面，低保标准因地域、经济发展水平、消费水平等因素的不同而不同，比较符合实际。根据民政部公布的数据，截至2005年10月，全国共有980.7万户，2195.6万人享受城镇居民最低生活保障，月人均支出水平为70元，全国当月计划支出15.7亿元。[1]北京市享受城市居民最低生活保障的为72432户，154286人。改革开放以来，我国的城市扶贫工作有了重大转变，具体表现在从扶持企业到直接救助贫困人口、从道义性扶贫到制度性扶贫、从救助制度分立到救助制度整合、从基本生活救助到综合救助、从消极救助取向到积极开发取向、从依托单位体制到重视社区作用。尤其是城市居民最低生活保障制度的建立和完善，对于保障城市贫困人口的最低生活水平起到了重要作用，成为城市社会保障体系的最后一道“安全网”。一北京市城市贫困问题历史[2]与现状中华人民共和国成立之初，北京城市贫困对象主要是生活极度艰苦，需要救济的革命烈士家属、军人家属和干部家属，以及生活完全无着落的贫苦市民。1950年，北京市普查全市需要救济的贫民共有6802户、18975人。其中城区4259户、12733人。1952年10月市政府对市区贫困户进行普查，经统计共有长期救济户3716户、9006人，贫民占全市人口的3.7%，需经常和临时给予救济的人口占贫民总数的21%强。1955～1956年北京城市贫困对象中除了无依无靠的孤老残幼外，又增添了一部分遭淘汰的无照小贩、人力车工人、捡破烂的贫民和无就业条件的人员，以及在肃反运动中被捕的反革命分子家属等。1956年初全市有救济户3755户、10934人，其中孤老残废1301户、2933人；无职业或无固定职业的2454户、8001人，临时救济人数占总救济人数的73%。1957年全市总人口达到558280户、2218687人，其中享受国家救济的有21202户，约71200人，其中城区救济户为7339户，17161人。享受政府救济的人数下降到占人口总数的1.42%。“文化大革命”时期，社会救济工作受到严重干扰和破坏。20世纪80年代中期以来，随着我国社会结构的转型以及经济体制改革的不断深化，单位体制受到严重冲击，原有的单位福利体制的保障功能不断弱化，就业与社会保障一体化的格局逐步被打破。与此同时，随着非公有制经济的迅速发展，在单位体制之外还出现了大量缺乏保障的人群。到90年代中期，随着“减员增效”政策的实施，下岗、待岗职工增多，失业保险期满无法及时实现再就业，困难企业职工工资无保障等新问题、新矛盾逐步显现出来。1995年6月底至1999年6月底，北京市累计下岗职工达到66.89万人。目前，按照民政部门的统计口径，城市贫困人口大体上可区分为以下4类人员：一是“三无”（即无劳动能力、无收入来源、无法定赡养/抚养人）人员，即传统上由民政部门一直给予社会救济的对象；二是贫困的失业人员，即在领取失业救济金期间家庭人均收入低于当地最低生活保障线的居民；三是贫困的在职职工和退休人员，他们是在领取工资、基本生活费和退休费（或养老保险金）的同时，家庭人均收入仍然低于当地最低生活保障线的居民；四是残疾、疾病或其他原因造成生活困难的居民。截至2005年9月，全市共有城镇低保家庭72502户、154725人。具体数据见表1。表12005年9月份北京市城镇居民中的低保情况二北京市城市贫困的特点1996年北京市有关部门组织了对城市贫困问题的专门研究，当年第一次设定了北京城市居民最低生活保障标准为170元。此后根据经济社会发展，先后8次对城市居民最低生活标准进行调整（见表2）。表2北京市城市居民最低生活保障标准的调整情况1996年以来，北京市民政局、统计局、市委党校、中国人民大学等单位对北京市贫困人口的规模与构成、社会环境、生活状况、经济收入、生活支出、财产状况以及致贫原因、社会支持网络以及贫困家庭特殊群体的需求等方面进行了多次专题研究，综合这些研究的成果，可以知道北京市城市贫困具有以下几个特点：第一，低保制度所覆盖的人口可以被认为是绝对贫困人口。低保制度产生之初，由于财政承受能力等因素的影响，当时的低保标准并不是绝对贫困的贫困标准，而是“政策标准”。但是随着财政支持力度的加大，两者的差距逐渐缩小，目前，低保制度基本上覆盖了北京市的绝对贫困人口。第二，从贫困人口的年龄来看，在接受调查的贫困人口中，51岁以上人口的比例接近1/3，36岁到50岁的占一半以上，35岁以下的人口所占比例较低。[3]第三，从贫困人口的家庭人口结构来看，贫困家庭中核心家庭约占40%，大大低于城区平均数；单亲家庭约占23.5%，大大高于城区平均数。[4]第四，从贫困人口的文化程度来看，18岁以上家庭成员的文化程度，文盲占21.95%[5]，初中以下的占73.7%，高中占24.08%，大专及以上的仅占2.55%。不难看出，这部分人群的整体文化水平不高。第五，从贫困人口的身体状况来看，贫困家庭成员中，身体健康的占41%，身体一般的占25.2%，体弱占6.7%，一般疾病占13%，严重疾病占14.1%。后三项合计达到了33.8%。[6]此外，贫困人口中，残疾人口比重较大，约为19%；生活不能自理的占相当比重。调查中发现，有24.8%的被访者认为家里有人无劳动能力，有11.8%的被访者认为家里所有人都没有自理能力。[7]第六，从贫困人口的就业状况来看，他们中大多数人所从事的是第一产业、第二产业中的传统产业，以及第三产业中没有技术含量的工作。贫困人口专业技能低，专业技术人员的比重仅为1.12%。[8]在贫困家庭的劳动人口中，正常就业的人口仅占16.8%，失业、病休、提前内退等情况所占的比例很高，达到50.3%。从贫困家庭从业人员的所有制构成来看，在公有制（全民和集体）企事业单位的占89.8%。[9]第七，从贫困人口的生活状况来看，城市低保金是家庭的主要经济来源，一些贫困家庭中老人的退休金成了维持本人和子女家庭生活的主要支柱。从生活支出来看，食品支出、医药费、教育费是贫困家庭支出的主要项目。[10]贫困家庭与全市平均水平相比，具有如下特点：收入水平增速缓慢、收入差距拉大；职工收入低，收入渠道少；就业职工收入水平低，负担系数大；总体消费水平低，收支倒挂；恩格尔系数大，主要食品消费量少质差；住房面积小，质量差；医疗保健、子女教育问题突出。[11]三北京市贫困人口的致贫原因贫困人口的致贫原因既有宏观环境因素，同时也有贫困人口本身的微观因素。从贫困人口以及非贫困人口对城市贫困原因的认知来看，他们的看法大体上趋于一致。就业状况差所带来的收入少，以及因教育和病患所带来的支出大，被认为是贫困的主要原因（见表3和表4）。表3贫困家庭对生活困难的主要原因的选择（可多选）表4街道和居（家）委会对贫困家庭致贫原因的看法从宏观层次来看，主要是由于在经济结构调整和企业经营机制转换的过程中，大批国有企业职工收入下降，下岗、失业人数剧增，加上物价上涨，使得这一大批职工及其家庭生活陷入困境，从而出现一个庞大的城市新贫困人群。从微观层面来看，贫困人口自身素质低下，他们往往文化程度较低，劳动技能低，而年龄往往又比较大，在优胜劣汰的市场竞争中难以立足。贫困家庭中往往劳动力少，家庭负担重，身体健康状况差，存在着相当比例的残疾人口和慢性病患者，不少贫困家庭是因病致贫和因病返贫。此外，调查还发现，部分贫困人口择业观念落后，相当一部分失业人员被动地等待国家和企业给安排工作，这种心理成为再就业的无形障碍。一部分失业人员以工作地点远、工资低、工作没有保障等为由拒绝接受街道、社区居委会安排的一些非正规就业的机会。北京市民政发展研究中心的调查表明，有近七成的被访者不愿意从事农业生产，接近八成的被访者对异地就业持反对态度。[12]四北京市城市贫困的治理对策北京市治理城市贫困的主要手段，是大力发展和完善以城市居民最低生活保障制度为核心的社会救助体系。城市居民最低生活保障制度主要用于保证城市贫困人口的基本生活，除此之外，还对贫困人口进行医疗救助、廉租住房、教育救助、法律援助以及大力开展社会互助和临时救助，从多方面对贫困人口进行社会救助，帮助贫困人口解决各种困难，摆脱贫困。时至今日，这一制度取得了丰硕的成果，但是同样也面临一些问题，需要寻求制度创新。1.北京市城市居民最低生活保障的制度创新北京市治理城市贫困中不断完善城市居民最低生活保障制度的办法，经过了几次创新，主要体现在以下几个方面：第一，在制度初创时期，采用科学方法制定城市低保标准。组成课题组采用生活形态法、市场菜篮子法、恩格尔系数法以及收入比例法等四种方法，通过抽样调查，确定了生存线、温饱线和发展线。并且综合考虑多种因素，最终确定1996年的最低生活保障标准。这与当时不少地方完全比照别的城市低保标准确定本地低保标准，甚至直接由有关领导拍脑袋确定低保标准要科学的多。第二，根据全市经济和社会发展的实际，适时调整低保标准，保证城市贫困人口共享经济社会发展的成果。十年来，先后8次提高低保标准，从170元提高到300元。从而使城市广大贫困人口的最基本生活得到保障。2005年7月13日，北京市政府批转市民政局“关于建立本市城市居民最低生活保障标准调整机制意见的通知”，对城市低保标准的测算方法、调整的组织实施做出明确规定，使低保标准的调整走向规范化。第三，2004年7月1日北京市开始对低保对象进行分类救助，这是1996年以来北京市低保制度的最大创新。在北京市民政局和财政局联合下发的《关于对城市低保对象实行分类救助的通知》中指出，分类原则按照对象的劳动能力不同及种类不同制定相应救助标准的原则，对法定劳动年龄段内、有劳动能力人员实施鼓励就业政策，提高救助水平；对“三无”人员、享受城市低保待遇的老归侨、因公致残返城知青、老人、儿童及重残者本人，实施提高救助标准政策，改善其生活状况。2.北京市低保制度所面临的主要问题作为一项创立时间不长却又承载人们太多厚望的制度，低保制度本身的潜能已经被挖掘得差不多了，目前这项制度面临一些深层次的问题，遇到很大的挑战。首先，低保制度的功能定位与人们期望之间的矛盾短期内难以解决。社会救助制度之所以能够在短时间内取得很大成就，主要原因有两个：第一是政府部门的大力支持，尤其是财政投入方面的大力支持和制度建设上的支持；第二是政策定位比较合理，那就是解决城市贫困人口的最基本生活。但是，随着城市低保制度的作用逐渐发挥，并取得了很好的社会效果之后，对于这项制度寄予的“厚望”也越来越多，且越来越强烈。因此，城市贫困家庭的很多难题都希望依托这项制度来解决。如当前城市贫困人口所普遍面临的医疗和子女教育问题，本来应该通过社会保险和其他制度来解决的问题，一旦也被期望通过低保制度来解决的时候，低保制度就显得力不从心。低保制度所能解决的也只是最低限度的民生问题，从制度定位来看，其功能是维持性的，而不是发展性的。低保制度并不能使城市贫困人口脱贫。其次，低保制度的制度成本问题。由于低保制度是整个社会保障体系的“最后一张安全网”，所以最重要的是要找到那些连最低生活都难以保证的人，同时要避免那些不符合条件的人“浑水摸鱼”和“搭便车”。低保制度以家计调查为前提，这方面的调查需要花费大量的人力和物力，同时，还需要始终跟踪进行动态管理，因此它是一项成本比较高的社会政策。目前我国的低保制度主要靠社区居委会掌握其准入门槛。虽然这给低保制度的执行节省了很多成本，却也因此带来了相关问题。一方面，居委会干部都没有受过社会工作的专业训练，因而缺乏专业知识和水准，只是凭自己的良心和热情工作。在与低保人员打交道的时候，常常会暴露出恩赐观念、特权心态，对低保工作有负面影响；另一方面，收入调查是一项专业性很强的工作，居委会的工作人员与低保对象都是乡里乡亲，难免会出现优亲厚友的现象，甚至还会出现应保而未保，或者原来享受低保的对象被错误取消资格等现象。3.北京市城市贫困治理的未来走向长远来看，绝对不能把治理城市贫困问题的重任全部押在低保制度上面，关键在于鼓励贫困人口就业，同时加强整个社会保障制度的建设。对于城市贫困人口中有劳动能力的那一部分人，需要创造更多的就业机会，使他们能够靠自己的努力争取摆脱贫困，减轻政府的扶贫压力。对于传统救济对象和丧失劳动能力的城市贫困人口，政府需要通过完善社会保障制度的办法来保障这部分人的基本生活。从北京市城市贫困治理的经验来看，以低保制度为核心的社会救助体系未来有两个可能的生长点：“可持续生计”和“资产建设”。可持续生计。1992年，联合国环境和发展大会指出：“稳定的生计可以使有关政策协调地发展、消除贫困和可持续地使用资源。”也就是把充分就业作为我们经济和社会政策的优先目标，使所有男人和妇女通过生产性就业和工作，获得可靠和稳定的生计。具体来说有以下几点：首先，就业是生计可持续的前提，对于有劳动能力的城市贫困人口，要鼓励他们就业。不应该把这部分人看成是社会的包袱，而应该把他们看成宝贵的人力资源，相信他们可以通过自己的努力，去创造适合自己的就业岗位，从而获得可持续的生计。创造宽松的社会氛围，鼓励劳动力的流动，鼓励贫困人口的非正规就业，自谋职业是首选之策，对此政府予以一定的资金和政策上的支持。其次，考虑到城市贫困人口本身的文化素质和职业技能，在产业调整和升级的同时，需要创造一大批劳动密集型职业，以解决这批人就业和维持其生计。例如，可以考虑在适当的位置建立露天市场，给他们提供低廉的就业岗位，这就要对现在撤销露天菜市等做法给予重新评价。最后，十几年来城市低保的实践表明，在城市贫困人口的就业中，一定要重视社区的作用，社区建设一定要与解决当前中国最迫切需要解决的问题——就业问题联系起来。对于有劳动能力但是在现代劳动力市场上缺乏竞争力的贫困人口，可持续生计的获得需要社区的大力支持。资产建设。这个概念是美国经济学家迈克尔·史乐山教授在1991年出版的《资产与穷人》一书中首次提出来的：“消费型收入对大众生活的维系固然十分重要，但