北京市城乡居民最低生活保障的现状、问题与政策建议

北京市城乡居民最低生活保障的现状、问题与政策建议

一问题的提出社会保障事业不仅关乎广大群众的基本民生与生活改善，更是顺应城乡居民对美好生活的向往和实现全体人民走向共同富裕的重要支撑。作为我国社会保障体系的重要构成，城乡最低生活保障（下称“低保”）是由政府部门对人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困居民给予基本的生活救济，是民生保障和扶贫攻坚的一道安全网。随着我国经济发展进入新常态以及精准扶贫战略的实施，城乡低保工作面临的形势将会更加严峻，任务也将更加复杂。概括当前城市和农村地区低保工作开展的基本特征，厘清其中存在的问题并提出相应的对策建议，对于深化低保制度改革、促进社会公平具有重要意义。北京市的城乡低保制度或社会救助体系由来已久。早在2000年初，北京市就开始实施城市居民低保制度。到了2005年6月，市民政局发布了《关于建立本市城市居民最低生活保障标准调整机制的意见》，明确了城市低保标准的测算方法和调整机制；2008年6月，市民政局等部门又下发了《关于公布实施我市农村最低生活保障最低标准的通知》，规定了农村低保的平均标准。此后，城乡低保标准又历经多次上调，最近一次调整是在2017年2月，将城乡低保标准从家庭月人均800元调整为900元。北京市城乡低保制度的实施和不断完善，更好地保障了本市城乡困难群众的基本生活，有力地确保了首都的平稳发展与安全稳定。在完善统筹城乡低保分类救助制度的背景下，北京市城乡低保制度的实施状况究竟如何，城乡之间、区县之间的差距缩小和一体化效果达到什么程度，目前仍然缺少系统的概括和评价。另外，关于现行的低保政策在执行过程中是否存在偏差，是否有针对性地化解低保工作中的一些突出问题，也没有形成有效的反馈途径。为此，本文基于北京市最新公布的关于低保事业发展的连续性数据[1]，通过比较城乡和区县在低保事业上体现的差异性特征，揭示低保工作中可能隐含的不平衡、不充分格局。在此基础上，本文尝试提出构建新时代北京市低保体系的相关政策建议。二北京市最低生活保障发展的城乡差异（一）低保支出水平的城乡差异低保支出水平体现了市和区县两级财政对社会救助事业的支持程度，其城乡差异则揭示了低保资金在城市和农村地区分配的均衡性高低。由图1可以看到，2016年第1季度到2017年第4季度，北京市城乡两地低保支出的波动趋势基本保持一致，城市的低保支出水平始终高于农村。其中，在2017年第1季度，城乡两地支出水平均出现了一个低谷，但随后又出现较大幅度增长，城乡两地间的差距此后不断拉大。到了2017年第4季度，城乡之间的低保支出差额已接近4.5亿元，超过了农村低保的支出总额，城乡之间的不均衡性十分突出。图12016～2017年北京市城乡低保支出水平的季度变化折线当然，造成上述差距的原因主要在于城市低保人数远高于农村，因而前者的支出水平相应也就较高。但值得注意的是，2017年1～4季度北京市城乡低保支出水平差距扩大的同时，城乡低保人口规模的差距却是逐渐缩小的，从1季度城市比农村多34536人到4季度多34095人，前后减少了441人。这表明与农村地区的低保事业相比，北京城市低保人口数量在以更快速度下降的同时，针对低保事业的财政支出反而出现明显增长。特别是在城乡居民收入差距同比扩大的情况下[2]，农村低保的发展不仅未能起到缩小城乡差距的功能，反而助推了城乡差距扩大的总体态势。（二）低保人口数量的城乡差异图2详细呈现了北京市2016～2017年各季度城乡低保人口的变动情况。低保人数方面，无论是城市户籍的低保人口，还是农村户籍的低保人口，均呈现缓慢下降趋势。在此期间，城市低保人数从84327人降到78333人，减少了5994人，降幅约为7.1%；农村低保人数从47154人降到44238人，减少了2916人，降幅约为6.2%。可见，北京近两年在增加低保人群收入、加大精准扶贫力度上取得了积极效果，城市的效果总体好于农村地区。但与此同时，城市低保人口总量仍然明显高于农村（1.77倍），加强低保人口能力建设的任务依然繁重。图22016～2017年北京市城乡低保人数及其增减的季度变化低保人口变动方面，城乡新增和退出低保人数在各个季度时点上也呈现较大差异。其中，城市新增低保人数每个季度基本维持在300～500人，而农村地区在这一指标上呈现波动增长，到了2017年3～4季度已经超过城市。城乡退出低保人数的变动较大，2016～2017年城市分别有3046和2637人退出，农村在这两年分别有2481人和1710人退出，农村退出低保人数相对较低。将城乡新增与退出低保人数并置考察，可以做出如下概括：城市为低新增、高退出，农村为高新增、低退出，这也印证了城市更加注重低保人员能力建设的结论。总体来看，过去两年北京城市和农村地区低保人数分别净减少2602人和1468人，占各自低保人员总数的比重基本一致，均接近3.3%。（三）低保人口性质构成的城乡差异这里主要考察性别、残疾与否以及年龄结构这三个方面，以反映弱势困难群体在低保制度下的公平性问题。表1列出了2016～2017年各季度，北京市低保人口性质构成的城乡分布情况。明显看到，城市低保人口中的女性比例比农村平均高3.4个百分点，而残疾人比例比农村平均低13.1个百分点，表明城市地区的弱势群体较偏向于女性，而农村地区的残疾人更容易陷入贫困状态。表12016～2017北京市城乡低保人员的性质分布年份2016（Q1）2016（Q2）2016（Q3）2016（Q4）2017（Q1）2017（Q2）2017（Q3）2017（Q4）极差类别区域城市女性比例43.943.843.843.843.743.743.643.60.3残疾人比例21.721.721.922.222.222.322.622.71.0农村女性比例40.640.640.540.440.040.240.140.00.6残疾人比例35.135.335.335.434.935.335.335.60.7|Excel下载表12016～2017北京市城乡低保人员的性质分布从时间演化上看，城市低保人员的女性比例发生微小下降，从43.9%逐渐降低到43.6%，变动了0.3个百分点；残疾人比例变动较大，从21.7%逐渐升高到22.7%，变动了1.0个百分点。至于农村地区，女性比例从40.6%逐渐降低到40.0%，变动幅度高于城市地区；残疾人比例从35.1%波动增加到35.6%，变动幅度低于城市地区。由此可以概括：城市地区女性低保人员比例高，但降低速度相对慢；而农村地区残疾人比例高，降低速度也相对慢。图3和图4分别展现了城市和农村低保人口的年龄结构，其中，城市的未成年人和成年人比例较高，分别为25%和57%，而农村的老年人比例较高，占总体的43%。这一方面可以推断，城市的年轻群体更容易陷入低收入状态，并且这种低收入还可能发生代际传递。也即，父辈成为低保对象会延续到子女也成为低保对象，从而出现成年人和未成年人比例双高的情形。另一方面，农村地区由于其劳动对象的特殊性，年轻群体正常情况下不容易出现最低保障水平以下的生活状况，但是老年人由于劳动能力下降，且很难像城市老年人那样具有领取退休金的条件，所以更容易陷入贫困。更为细致地看，城市的年轻人之所以会陷入贫困，很大程度上是因为失业（25%）而中断了收入来源，其次是无就业条件（15%），如因病残疾等，其他还包括一些收入较低的在职岗位和灵活就业形式。农村地区的情形图32017年第4季度北京城市低保人口的年龄分布图42017年第4季度北京农村低保人口的年龄分布则大不相同，首先，农业劳动对象具有长期稳定性，所以一般不会出现失业情况；其次，农业收益通常低于集中于城区的制造业和服务业，前者更容易遭受自然因素的不确定影响，所以农业人口即使具备一定劳动条件（25%），也可能达不到最低保障线；最后，与城区一样，农村也不可避免有一部分成年人由于丧失劳动条件而成为低保对象。三北京市最低生活保障发展的区县比较区县比较在某种程度上可视为对城乡比较进行更加细致的探讨，前者不仅能够反映北京城市和农村的水平差异，还能够深入城市和农村的内部，发现其各自存在的不均衡状况。这部分以北京市16个区县为考察对象，分析它们在低保领域中的静态结构与动态发展过程。具体内容包括三个方面：第一，横向比较各区县的低保人口在总人口中的比重差异；第二，纵向比较各区县过去10年低保人口的增减情况；第三，根据各区县低保人口的发展变化情况进行聚类分析，为统筹管理各区县低保事业以及制定分类救助策略提供政策支持。（一）各区县城乡低保发展的横向比较这里分城乡考察各区县的低保人口占所在区县户籍人口的比重，其中各区县户籍人口又分为户籍总人口和城市/农村户籍人口，以此反映北京市城乡低保发展的空间分异特征。图5中的左侧和右侧分别表示各区县拥有城市户口的低保人员占所在区县总户籍人口和城市户籍人口的比重分布，其中，背景颜色越深表示所占比重越高。[3]图5各区县城市低保人口占总户籍人口（左）与城市户籍人口（右）的比重分布从图5（左）可以明显看到，门头沟和石景山两个区的城市低保人口占总人口的比重最高，分别为22.4‰和20.5‰，其次是东城（12.8‰）和西城（12.5‰），其余12个区县的比重均在1%以下。占比最低的区县为顺义，仅为0.8‰，此外，大兴、昌平、延庆和平谷的占比也相对较低。概括而言，城区的城市低保人口占比总体上高于农村地区，这是因为城区内的城市户籍人口比例本身较高，从而较大地排除了农村人口对计算结果的拉低影响。因此，为了提高结果的可比性，图5（右）呈现了各区县城市低保人口占城市户籍人口的比重分布，可以看到各区县的计算结果总体有所提升，只有东城、西城和石景山三个区未发生变化，这是因为这三个区不存在农村户籍人口。即便各区县计算结果的绝对数值发生变化，但是它们之间的相对位置并无太大改变，尤其是城区的城市低保人口占比仍然高于大部分农村区县。两次计算结果变化最大的为门头沟区，占比提高了4.9个千分点；其次是密云区，前后增加了一倍多，说明该区的农村人口比重较高，同时该区城市人口中低保人员的密度较大。转向农村低保人口占所在区县总人口比重的情况。图6的左侧和右侧分别展示了各区县农村户口的低保人口占所在区县总户籍人口和农村户籍人口的比重分布。与前一城市低保人口占比情况相比，这里发生了明显转变，即城区的低保人口占比变低，而农村的低保人口占比变高。由于东城、西城和石景山三区不存在农村人口，因此这里三个区的计算结果皆为0。更细致地看，左图是以各区县整体为分析单位而呈现的农村低保人口占比的空间分异，北部4个区县的占比最高，依次为密云、延庆、平谷和怀柔，比重均在1%以上。右图是剥离了城市户籍人口以后的区县分异，总体格局仍无显著变化，北部4个区县的比重均发生大幅度提升。值得注意的是，门头沟区的比重提升最为显著，从7.2‰增加至40.3‰，成为仅次于密云的农村低保人口占农业户口比重第二高的区县。简单总结，北京市各区县低保人口占比表现出较为明显的城乡差异，同时城区内部、农村区县内部也存在较大差异，表明各区县低保事业发展形势及面临问题的多样性与复杂性。图6各区县农村低保人口占总户籍人口（左）与农村户籍人口（右）的比重分布（二）各区县城乡低保发展的纵向比较这里分城乡考察各区县的低保人口在过去10年[4]的增长变化情况，利用年均增长率指标衡量变化程度，以此反映北京市城乡低保事业在发展过程中体现出的空间分异现象。图7的散点呈现了北京市各区县城市和农村低保人数的增长率大小，其中，横轴为城市户口，纵轴为农村户口。图72010～2016年北京市各区县城乡低保人口年均增长率的散点直观地看，大多数圆点分布在左下角的第三象限，表明对应的区县过去10年城乡低保人数均出现了总体降低。区县之间分布呈现不均匀状态，意味着其城乡低保人数降低的地区分异较大。具体到数据本身，除密云区以外，北京市其他区县城市和农村低保人数变动的极差分别是-8.1%和-10.3%，城市低保人数降低幅度大于农村。并且，城市低保人口分布的离散程度（STDEV=0.0249）也高于农村（STDEV=0.021），主要是由于后者大部分区县（9个）的降低幅度集中在-4%到-7%之间。需要指出的是密云区，它的农村低保人数过去10年保持持续增长状态，这与其他区县的降低趋势完全背道而驰。另外，东城、西城和石景山3个区由于没有农村人口，因而纵坐标的值为0.参照全市平均水平（-4.9%，-4.4%），可以比较各个区县低保发展的相对水平。城市低保人数方面，低于和高于全市平均水平的区县均为8个，其中，除降幅高于平均水平的区县都在城区以外，排名靠前的依次有平谷（-9.7%）、房山（-9.0%）、怀柔（-8.9%）、延庆（-8.3%）。密云的年均增长率仅为-2.2%，可见该区城市低保人数的降低趋势同样不乐观。农村低保人数方面，13个区县中共有10个高于全市平均水平，排名靠前的依次有海淀（-10.3%）、丰台（-8.8%）、房山（-6.8%）、朝阳（-6.4%），可见城区在降低农村低保人员数量上的效果更加显著。（三）各区县城乡低保发展的聚类分析从前述分析中可以看出，北京市各区县无论是在低保人员的人口构成，还是变动趋势上，都存在明显的城乡和区域差异。那么，如何对这些差异进行一个总体性概括，以辨明各区县之间的相似性和特殊性，成为一个值得重视的问题。这里采用聚类分析的方法，选取了2007～2016年各区县分城乡的低保人口数量，并根据其规模大小和变动情况计算其标准化距离。具体过程如下。把北京市每个区县视为单独一类，用G表示，则G=16；每个G中含有个m元素（m=10），设列向量x（i=1，2，…，m），d表示元素x与x间距离，D表示类G与类G之间的距离。类与类之间的平方距离定义为类之间平方距离的平均值。那么，更一般的，类间平方距离的递推公式为：利用Matlab进行聚类分析，得出的结果如图8所示。图8北京市各区县低保人员变化情况的聚类分析如果将标准化距离等于4作为分类标准，那么，可以将北京市的16个区县分为五大类型，从上至下依次是：①海淀、门头沟、石景山、丰台、朝阳；②西城、东城；③房山；④密云；⑤大兴、昌平、平谷、怀柔、通州、延庆、顺义。结合每一类型的低保人数和趋势特征，可以做出如下归纳。表2北京市低保发展的区县类型划分及其特征概括类型城乡人员规模（人）变化趋势（年）①城市较大（7000～14000）先增长（2007～2009），后逐渐降低农村较小（700～2300）持续大幅降低②城市大（16000～21000）2009年陡然降低，随后恢复，再缓慢降低农村无无③城市适中（4800）持续降低，2009～2012年降幅明显农村大（11000）先增长（2007～2009），后逐渐降低④城市较小（1200）先增长（2007～2010），后逐渐降低农村较大（9400）持续增长⑤城市较小（900～3000）持续降低农村适中（2700～7900）持续降低，后期降速较快|Excel下载表2北京市低保发展的区县类型划分及其特征概括具体分析，第①类区县的城市低保人员规模较大，5个区县的均值介于7000～14000人，而农村低保人员规模较小，5个区县的均值介于700～2300人。变化趋势方面，城市低保人员最早3年呈现增长趋势，往后逐渐下降；农村低保人员则始终保持大幅降低状态。第②类区县包括东城和西城两区，它们的城市低保人员规模大，除了2009年情况较为特殊外，其余年份均保持缓慢降低态势。第③、④类都只包含一个区县，其中，第③类的农村低保人数为各区县中最多的，且早期还出现过增长趋势；第④类的特殊之处前文已经提及，也就是其农村低保人口不断增长。第⑤类区县的城市和农村低保人数都较少，并且表现出持续下降的变化趋势。为何不同区县的低保事业发展会形成明显的差异状态？究其原因，一方面，北京市面积广大，各区县的地理位置、经济发展和人口密度差异显著。比如，2016年西城区的GDP达到3600亿元，而延庆只有120多亿元，而后者的面积是前者的62.5倍；海淀、朝阳的户籍人口都在200万人以上，而门头沟和怀柔却只有20多万人。加上城市和农村户籍人口的集中与分散程度不同，导致贫困人口的分布呈现空间不均衡状态。另一方面，目前北京市的低保资金拨付采取市、区两级财政分担的方式，在不享受中央财政拨款的情况下总体可以维持自给自足。但是，由于各区县的财政支付能力大小不同，对于偏远落后的区县，相对薄弱的财政资金往往需要担负起更多的低保人员。特别是当最低生活保障标准发生经常性变动时，因调整标准而增加的经费还要由各区县财政负担。此外，工资收入、物价和房价水平等经济因素的区域差距也会影响达到官方认定的低保标准的人口规模。四北京市低保工作存在的问题解析（一）财政支持低保工作的城乡差距拉大，农村低保面临的形势更加严峻2016年第1季度，北京市针对城市和农村低保工作的财政支出分别为19123万元和9565万元，城乡差距为9558万元。到了2017年第4季度，北京市针对城市和农村低保工作的财政支出分别达到89956万元和44094万元，城乡差距达到45862万元。财政支出的城乡差距从2.00倍轻微增加到2.04倍，而支出差额的绝对数却扩大了约4.8倍。与此同时，城市低保人员的数量从84327人下降到78333人，降幅约为7.1%；农村低保人员数量从47154人下降到44238人，降幅约为6.2%。以上数字说明，在城市低保人员数量以更大幅度下降的情况下，财政对城市低保工作的支持仍然以更快速度、更大规模增长。这在另一方面也反映出，农村低保工作大部分还是依赖于财政能力较为薄弱的区县，因而其很难像城市那样配置到充足的财政资金。（二）城乡低保工作在化解公平性问题上略失偏颇2017年第4季度，城市低保人员的女性比例为43.6%，同等情况下，乡村的女性比例为40.0%，说明在城乡低保体系中，城市低保人员中的女性比例相对较高。从发展变化的角度看，2016年第1季度到2017年第4季度，城市低保人员中女性比例下降了0.3个百分点，同等情况下，农村的女性比例下降了0.6个百分点，说明农村地区的女性更容易退出低保体系。[5]在城市低保女性比例更高（更需要降低）的情况下，低保工作对农村女性的作用却更加明显，张力由此凸显。在残疾人低保方面，2017年第4季度，农村残疾人低保比例比城市高12.9个百分点，表明现行政策应该更加重视农村地区的残疾人低保工作。关于其他诸如年龄、家庭结构等方面的公平性问题，低保工作也需要注意城乡之间的统筹安排，而这些在政策实施过程中体现得仍然不够明显。（三）城乡低保人员在区县层次上的密度分布不均衡具体到区县层次上，城市低保人口数量较多的区县以城六区为主，其中，西城、东城和朝阳的低保人数均在1万人以上。但是，较大的人数规模并不意味着这些区县也保持了较高的城市低保人员密度。上述三个城区中，城市低保人员占总人口比重最高的为东城区，为12.8‰，而同等情况下，门头沟和石景山两个区的比重分别达到22.4‰和20.5‰。推及农村低保人口的空间密度上，密云是唯一低保人数超过万人的区县，所占总人口比重也达到最高的25.5‰。但是，对于农村低保人员密度的计算，需要在分布的总人口中剔除城市户籍人口才能得到更加准确的信息。经过调整以后的结果显示，农村低保人口比重较高的区县，其农村低保人口的数量并不必然较多。以门头沟区为例，该区的低保人数只有1810人，在10个城区以外的区县里数量最低，但是其低保人口密度却达到40.3‰，仅次于密云区。上述分析表明，在低保工作开展过程中除了需要重视低保人数较多的区县外，还应当关注到低保人员的密度分布，特别是不同区县之间的不均衡现象。（四）城乡低保工作在区县层次上的变化分异明显总体上看，北京市大部分区县在过去10年城乡低保人数均出现下降趋势，但是其内部却呈现明显的差异性特征。首先，非城区的区县城市低保人口下降速度快于城区，而非城区的区县农村低保人口下降速度却慢于城区。其次，城区内部的变化也存在快慢之分，如海淀的城市和农村低保人口下降速度均快于丰台和朝阳，而朝阳城市低保人口下降速度还不及东城的1/3。最后，非城区内部的变化差异更加显著，最明显的对比是房山和密云，其城乡低保人口增长率分别为-9.0%和-2.2%、-6.8%和6.7%。由此可见，北京市城乡低保工作在区县之间、城区内部和非城区内部呈现多重的复杂状态，如果缺少对这些分异特征的把握，那么将会制约低保政策落实的实践成效。（五）各区县低保工作开展差异大，增加了分类救助的难度通过聚类分析结果可以看到，不同区县构成的树状谱系结构并不十分规整。按照前文划分成五类，有的类别包含的区县数量达到7个，而有的类别只包含1个区县，比如房山和密云，体现出这两个区低保情况的特殊性。当然，根据标准化距离的不同，分类方式也会随之变化。如果扩大距离，将其定位于6至7之间，则所有区县分成两类，即城六区加门头沟与其他9个外围区县，但这样会忽视许多内部差异信息。如果缩小距离，将之定位于2，那就形成了9个类型。这样一方面类型太多而缺少整合性，另一方面有的类型会包括太多区县且仍然具有较大的细分空间。上述分析表明，北京市16个区县的低保工作参差不齐，由此增加了分类救助政策的实施难度。五北京市未来开展低保工作的政策建议（一）合理安排财政预算分配，适度缩小城乡差距针对北京市目前财政低保支出的城乡差距扩大情况，有必要采取适当的优化调整策略。市级财政应当根据各区县的财政能力和低保负担，制定适度合理的低保资金分摊比例。为此，市财政需要加强对各区县财政支付能力的评估工作，深入了解各区县低保工作开展过程中的资金安排状况，从而确定符合各区县实际的、有差别的低保资金分担方式。在此基础上，重点关注发展较为落后的区县，充分发挥财政转移支付对财政能力薄弱地区的支持。此外，还要特别关注贫困地区，不仅是在农村区县，针对城区内的贫困现象也要格外重视，实现低保