北京市社会管理精细化实践与展望

北京市社会管理精细化实践与展望

2010年底召开的北京市政法工作会议，明确提出要把实现精细化社会管理作为社会管理创新的一项重要任务，并提出了要在“十二五”期间初步建立起符合首都实际、符合社会主义市场经济要求的精细化社会管理体系的工作目标。一提高精细化管理水平是北京市“十二五”时期社会管理创新的一项重要任务自党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”以来，北京市始终把提高社会管理的精细化水平作为社会管理创新的主要方向。2011年1月17日，北京市委书记刘淇在与两会代表们座谈时指出，要坚持首善标准，不断提高城市管理精细化和社会服务便利化水平，使发展成果惠及广大群众，让人民生活得更便利、更幸福、更美好。2010年底召开的北京市政法工作会议把实现精细化社会管理作为2011年度的一项重要任务，明确提出：要“主打适应建设中国特色世界城市的新定位，不断提高社会管理精细化水平”。北京市委副书记王安顺在会上的讲话中指出：“在动态、开放条件下，加强社会管理必须以信息化为手段，以网格化为载体，在城市管理的精细化水平上下工夫，真正实现对各类人、地、物、事、组织的全覆盖、全时空、立体化、动态化管理。”他还对北京市社会管理精细化的内涵做了详细说明，他说：“所谓精细化管理，就是全时空、全覆盖、立体化的深度管理，就是底数清、情况明、责任实的基础管理。要以网格为载体，做小工作单元、做细工作措施、做实工作责任，对网格内的人、地、物、事、情、组织实行精细化管理，确保网格内的每一个人、每一件事、每一个部位都有人负责、有人管理。”按照会议的要求，通过“十二五”期间五年的扎实工作，力争初步建立起符合首都实际、符合社会主义市场经济要求的精细化社会管理体系。北京市社会管理精细化之路，基本上沿着两个脉络在向前发展，一是在城市地区实行网格化，以东城区网格化社会服务管理模式为代表；二是在农村地区实行村庄社区化，以大兴区村庄社区化管理模式为代表。在2011年6月2～3日召开的中共北京市委十届九次全会上，市委书记刘淇谈到坚持社会管理创新、全面推进社会建设的重点任务时，讲了“五个新突破”，其中第三个“新突破”是“要在推动社会管理精细化上有新突破”。他指出：“一是全面实施网格化社会管理模式。探索和完善集‘人、地、物、事、组织’于一体的网格化社会管理体系，为群众提供便利化、个性化、精细化的服务。二是积极推动村庄社区化管理模式。逐步把社区服务管理方式引入村庄服务管理，完善村庄社区化管理机制，使广大郊区农村的环境和秩序不断有新的改观，使农民享受到城市化带来的实惠。”[1]本文就以这两个区的实践为例，详述一年来北京市社会管理创新所走过的历程。二东城区创建网格化社会服务管理模式的进展情况网格化社会服务管理模式是精细化管理在城市地区的体现，它通过细分管理单元（网格）、整合网格内的服务管理资源、设计高效规范的问题处置流程，充分利用信息技术等措施，实现了社会服务管理的精细化。1.东城区创建网格化社会服务管理模式的简要经过网格化社会服务管理模式是在充分总结原东城“万米城管网格”和原崇文“信访代理制”、“城管综合执法机制”的理念及实践经验的基础上，针对当前社会安全稳定存在的薄弱环节和重点难点问题，充分运用网格理念和现代信息技术，以责任制为依托，以对社会各类人的管理为重点，合理划分网格管理单元，综合考虑“地、物、事、组织”等因素，进行精细化管理的一种常态方式。通过开展网格化社会管理，实现社会服务管理“责任化、综合化、精细化、信息化、实效化”，努力做到“社会建设服务优化完善，社会公平正义长治久安，社会协同多元有序参与，社会和谐稳定充满活力”。2010年合并而成的新东城区，作为首都功能核心区，集中了众多的首脑机关、首长驻地、重要敏感地区和繁华地段，在维护首都核心稳定、加强“首善之区”建设中承担着重要责任。2010年8月，东城区被中央政法委和北京市确定为全国和北京市社会管理创新综合试点区。随即，区委、区政府成立由书记、区长任组长的东城区网格化社会服务管理领导小组，在认真总结实践经验的基础上，提出“精细化管理、人性化服务、规范化运行、信息化支撑”的网格化社会服务管理指导思路，经过一年多的创新探索，基本形成了网格化社会服务管理新模式。2011年6月召开的中共北京市委十届九次全会向全市推广了这一经验。2.东城区网格化社会服务管理模式的主要做法一是合理划分社会服务管理网格单元。按照“完整性、便利性、均衡性、差异性”等原则，东城区将全区205个社区划分为589个网格。根据人、地、事等基本情况，将所有网格划分为住宅、商务商业、企事业单位、人员密集场所四种类型；根据社会管理秩序、治安环境状况，将所有网格划分为日常管理、一般防范、重点关注、综合治理四种等级，实现“网格全覆盖、工作零缝隙”。网格的主要职责是及时掌握服务对象的基本信息、社情民意、服务需求，及时发现处置基层的“小事、身边事”。二是科学构建“三级平台、四级管理”组织体系。东城区按照重心前移、下移的总体要求，对现有社会管理流程进行再造和优化，设立区网格化社会服务管理综合指挥中心、街道社会服务管理综合指挥分中心、社区社会管理综合工作站三级平台，科学界定区、街、社区、网格在社会服务管理中的职责任务，实现四级管理，并实现上延下联、整体运转。三是按照“党组织建在格上”的原则，全面创新基层党组织设置模式。东城区把社区党员调整划分到网格中，逐格建立党支部，选举产生支部书记。在全区建立822个网格党组织，构建“区委—街道工委—社区党组织—网格党组织”四级党组织网络体系，确保每个网格都有党组织、确保每名党员都在网格中，使党组织的工作触角延伸到最基层，充分发挥党员先锋模范作用和网格党组织领导核心作用。四是系统优化“7+X”力量配置。按照重心下移、夯实基层的原则，每个网格配置了党支部书记、管理员、助理员、督导员、民警、司法员和消防员等“七种力量”，并充实整合区域化党建、社保、工青妇、统战等工作，形成“一格多员、一员多能、一岗多责”的“7+X”工作机制。五是积极构建信息化支撑体系。东城区研发并上线了四级信息系统，分门别类建立动态数据库，每个网格都配备移动终端，网格管理员可及时将发现的情况分类上报社区和街道并进行处理。东城区还梳理了29个部门300多项业务和事项，将每个事项工作流程都纳入六步闭环结构，构建了“天上有云（云计算中心）、地上有格（社会服务管理网格）、中间有网（物联网）”的社会服务管理信息化支撑体系，提高了社会管理效能和服务质量。截止到2011年底，东城区589个网格的管理员、助理员、督导员通过整合选拔已经到位；2个试点街道、2个试点社区的66个网格已落实“一格一警”；822名网格党支部书记、205名“司法力量”、38名消防干警也均已实名制配置到各网格。3.东城区网格化社会服务管理模式取得的初步成效经过一年多实践，新模式进一步提高了各级党组织化解矛盾、服务群众的能力水平，密切了党群干群关系，有效促进了“和谐社会首善之区”建设。一是基本实现了管理对象动态过程中的“底数清、情况明”。借助网格化信息系统，及时有效了解情况、掌握动态、解决问题。截至2011年10月底，共采集基础数据130万余条、上报事件近10万件、记录“民情日志”45万件，做到社情民意“早知道、早化解、早回复”，实现“小事不出社区、矛盾纠纷不上交”。二是重点人群服务管理更加有效。创建网格化社会面防控体系，形成“网格化布控、精细化防控、信息化支撑、社会化参与”的社会面防控工作新机制。通过网格动态掌握社区矫正、刑释解教人员、吸毒人员等各类重点人群的不同情况、不同需求，逐一匹配相应的工作力量，逐一落实针对性的服务管理措施，初步实现了社会管理无盲点、全覆盖。三是安全稳定基础更加牢固。注重源头预防，形成了行政调解、司法调解、社会调解和信访代理体系有效衔接的“3+1”大调解格局，努力将矛盾纠纷发现、化解在最基层，一些重大疑难信访问题得到有效解决，2011年以来，东城区信访总量同比下降13.7%、集体访同比下降10.1%。通过建立新模式，群众“见警率”和民警“管事率”大幅提升，万人发案率、百户发案率均保持全市较低水平；火灾警情同比下降15.9%；圆满完成“两节”、“两会”等一系列安保任务，妥善处置了王府井大街煽动非法聚集活动，社会大局保持和谐稳定。四是居民群众得到更多实惠。东城区坚持“管理网格化、服务零距离”的思路，把创新社会服务管理与改善民生紧密结合，依托街道行政服务大厅和社区服务站等服务窗口，为居民提供优质服务。通过农超对接、社区卫生服务双向转诊等多种方式，培育“1510便民生活服务圈”等一批便民、利民服务品牌，解决了一批群众关心的就业、医疗、社会保障等民生问题。三大兴区村庄社区化管理的进展情况村庄社区化管理是精细化管理在农村地区的体现，它通过明确界定管理范围、健全服务管理组织和队伍、细分管理责任、建立绩效考评体系、完善管理手段等方式使村庄的管理由粗放型进入了精细化的发展阶段。1.大兴区创建村庄社区化管理模式的简要经过村庄社区化管理是在总结奥运安保、国庆安保成功经验的基础上，借鉴城市社区管理工作理念，将公共服务和社会管理引入村庄，使广大村民享受与城市居民同等的生活质量，提高农村的可持续发展水平，促进社会和谐的一种工作模式。大兴区现有人口120多万，其中户籍人口58万人，而流动人口达59万人，流动人口与户籍人口形成比例倒挂。有的村庄流动人口与常住人口比例为10∶1，违法建筑和无序出租房屋现象严重，社会治安情况复杂。2010年4月，大兴区综治委积极探索社会管理的新手段，在西红门镇金星地区的老三余、寿保庄等城乡接合部的16个人口倒挂村庄试点村庄社区化管理工作。通过“建围墙、安街门、设岗亭、封闭不常用路口”等方法将村民住宅集中、成片建设的村庄外围封闭，预留2～3个主出入口，村口设有门禁系统，所有人员、车辆进入必须出示证件。建立了村综治维稳工作分中心，分中心包含了警务站、巡防站、流管站、民调室等多个部门。按照实有人口2.5‰和流动人口5‰的比例，组建了巡防队、流动人口管理队和职业化的保洁队伍。重点抓了治安防范，流动人口与出租房屋服务管理和村容村貌整治三项工作。这是大兴区村庄社区化管理的第一阶段。第二阶段始自2010年8月，在巩固、完善西红门镇等16个试点村的基础上，按照“党委政府主导、职能部门主责、村委会主体”工作思路，丰富了村庄社区化管理的内涵，推动管理向服务延伸，硬件向软件延伸，村内向村外延伸，以提升群众安全感、提升流动人口服务管理水平、提升农村经济发展水平、提升村庄整体形象、提升群众生活质量、提升基层执政能力为主要内容，努力实现“区域全覆盖、管理精细化、人员职业化”。到2010年底，大兴区共151个村庄实现了村庄社区化管理。2011年，大兴区进一步加大了村庄社区化管理的推广力度，将剩余的213个村庄以及18个工业区、5个养殖地全部纳入了村庄社区化管理推广范围，通过不断完善硬件和软件建设，到2011年9月底，大兴区实现了村庄社区化管理的全面覆盖。2.大兴区夯实村庄社区化管理的新举措2011年，大兴区主要采取了以下九项措施，全面提高了村庄社区化管理的水平。一是建立了三级领导工作小组。大兴区在区、镇两级成立了“推进村庄社区化管理工作领导小组”，在村成立工作小组，进一步加强了对村庄社区化管理工作的组织领导。二是加大了保障力度。大兴区从财政上专列了用于村庄社区化管理及建设工作的资金，截至2011年底共拨付了约1.3亿元。各村经村民代表大会讨论通过，每年列支资金，用于解决社区工作经费、社区干部待遇及社区公益事业建设，为社区化工作开展提供了良好的条件。三是建立了工作推进联动机制。大兴区综治办、公安分局、城管大队、工商分局和住建委等10多个相关部门通过细分工作职责、建立联动工作机制，统筹推进治安管理、环境整治、文化建设、矛盾调处等工作，确保了村庄社区化管理的顺利推进。四是建立了农村社区管理规范。大兴区在各村推行了村干部动议、联席会合议、党员会复议、村民代表决议、镇党委政府审核的“四议一审”村级重大事项民主决策机制；将安全稳定、村庄管理的有关内容纳入了《村民自治章程》，建立了村民自我管理的约束机制；还建立了工作档案，作为责任考核、单位考评、干部使用的重要依据。通过这些措施，进一步增强了基层组织的凝聚力和战斗力，进一步密切了干群关系，增强了村民的民主参与意识和遵纪守法意识，形成了村庄社区化管理的工作合力。五是建立村综治工作中心。大兴区将社区警务站、流动人口和出租房屋服务站、巡防工作站、民调室等机构有效整合，建立了融合“三站一室”功能的村综治工作中心，使村综治中心成为“打击违法犯罪、服务人民群众、严密村庄防控、化解矛盾纠纷”的前沿阵地。六是明确了村庄社区化管理基础设施建设标准。大兴区推进村庄社区化管理领导小组制定了村庄社区化管理基础设施建设标准，对村庄围墙、街门、岗亭、监控摄像头、监控室等物防、技防设施建设的标准做出了明确规定，对各类管理力量、各类管理问题，实现了动态、实时监督管控，建立了村庄安全“防火墙”。七是建立农村社区服务体系。大兴区进一步梳理村庄社区公共服务、公益服务、便利服务和信息服务项目，建立社区服务“菜单”，加大了对农村体育、文娱等设施的建设和维护，组建了村庄社区专业保洁队伍，统一规划了停车泊位，加强了门店、摊点的规范化管理，提高了服务基层群众的能力和水平，努力使农村社区居民多层次、多样式、个性化需求得到满足。八是规范了房屋出租和流动人口管理。大兴区在各村实行了出租房屋旅店式管理，做到“来有登记，走有注销”。流动人口管理员分片包户，做到边登记、边摸排、边发现、边管控，确保了底数清、情况明。九是建立了村庄社区化管理督察考核评价机制。大兴区推进村庄社区化管理领导小组办公室成立了检查验收小组和督察小组，按照村庄社区化管理建设标准，开展督察工作和检查考核，检查考核结果作为年终绩效考核的重要内容。3.大兴区村庄社区化管理工作取得的成效大兴区村庄社区化管理工作开展以来，在实现城乡一体化，缩小城乡社会服务管理的二元差距，破解城乡接合部服务管理难题等诸多方面积累了有益的经验，取得了显著成效。一是社会治安状况明显好转。大兴区北部72个村刑事案件同比下降33.8%，有41个村实现了三类可防性案件零发案；南部79个村刑事案件同比下降45.7%；当地群众及流动人口治安状况满意率由原来的21%提升到88%以上。二是社会管理水平明显提高。通过村庄社区化管理，有效整合了社会资源，夯实了基层工作基础，流动人口、出租房屋等底数更加清楚，农村社会管理整体水平显著提升。流动人口无序增长势头得到控制，规模稳中有降，流动人口主动办证率和参与村庄建设热情大幅提高。违法建设得到有效控制，在耕地上进行违法建设和自有房屋加盖二层现象基本消除。无照经营、无序出租等行为得到治理，产业结构、发展环境日趋优化。村综治中心民调室矛盾纠纷调解率、成功率大幅提升，“小事不出村、矛盾不上交”的功效开始显现。三是群众生活环境明显改善。人口、资源、环境矛盾有所缓解，村容村貌、环境秩序显著改观，侵街占道、乱扔垃圾、乱堆乱放现象得到有效治理，机动车停放规范有序。商店超市、文体活动场所等便民设施进一步完善，群众生活环境满意率由24%提升到95%以上。四北京市社会管理精细化发展趋势展望2011年6月，中共北京市委《关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》。这是北京市加强和创新社会管理的纲领性文件，社会管理的精细化发展将在这一文件的指导下，呈现出以下趋势。1.将围绕如何提高群众的安全感，进一步健全社会管理服务体制机制社会治安环境是影响群众安全感的最直接和最主要的因素。无论是东城区的网格化社会服务管理模式，还是大兴区的村庄社区化管理模式，都在进一步完善社会治安防控体系，预防和打击各种违法犯罪，提升群众的安全感上取得了显著实效。当社会治安环境得到一定改善后，影响群众安全感的其他因素如外来人口、食品卫生、交通事故、火灾、突发公共安全事件等的影响力就会相应上升，成为安全评估的不可忽视的重要因素。这就要求政府部门必须更加重视公共安全体系的建设，通过向市民提供更加高效优质的公共安全服务，来进一步提升群众的安全感。一是进一步健全食品药品安全监管机制。健全食品安全管理综合协调机制，完善食品安全监管体系，落实食品安全管理责任制，提高公众食品安全意识，形成政府、企业、行业组织、消费者和媒体共同参与的监管工作格局。二是进一步健全安全生产监管机制。落实企业安全生产主体责任，严格安全生产目标考核与责任追究。健全以预防为主的安全生产长效机制，完善安全生产综合监管、行业监管、属地监管责任体系，严厉打击非法违法生产经营建设行为。充分发挥工会、行业协会等社会组织的作用，加强对安全生产的监督。推进安全社区建设，加强居家安全宣传、教育、服务和管理，努力防止居家安全事故发生。三是进一步完善社会治安防控体系。以社会化、信息化、网络化为重点，健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化治安防控体系，深入推进“平安北京”建设，维护良好的社会治安环境。四是进一步完善应急防灾管理机制。健全各级应急管理和防灾减灾机构，形成科学完善的公共突发事件和灾害应急管理体制机制，提高全社会处置公共突发事件能力、防灾减灾能力、应急管理能力、危机管理能力。五是加快推进社会诚信体系建设。建立健全社会诚信法律法规和行为规范，不断完善符合中国国情和北京市情的社会信用管理制度。2.将围绕如何提高群众的幸福感，进一步提高公共服务优质化水平东城区打造的是“1510便利生活服务圈”，构建社区公共服务、社区商业服务、社区志愿服务、政府购买公益服务和居民自助互助服务相结合的多类型、多层次、广覆盖的公共服务体系；大兴区推行城乡公共服务均等化战略，向村民提供的菜单式公共服务项目，都在提高群众的幸福感上发挥了重要作用。下一步，北京市将以保障和改善民生为重点，进一步完善公共服务体系，努力提高公共服务效率和水平，满足居民多层次、多样化需求，切实做到服务到位、管理有力，不断提高人民群众的幸福感。一是推动公共服务优质均等化发展，保证群众就近享受方便快捷的商业、医疗、教育、文体服务。不断扩大“一刻钟社区服务圈”覆盖面，不断整合服务资源、丰富服务内容，扩大服务范围，提升服务质量，健全服务机制，“十二五”时期，基本实现社区基本公共服务全覆盖。