中国失能老人调查研究

中国失能老人调查研究

一研究背景随着中国老龄化形势的日益严峻，老年人口数量增加，高龄化趋势明显，老年人的需求也将更具多样性，中国超过1.7亿老年人口能否获得基本收入和生活支持成为中国政府必须面对的重大社会问题。然而，中国的老年福利政策仍然是一种粗放政策，缺少对老年人特点和老年人生活成本全面、系统的了解，缺乏科学决策的基础，针对性较差，瞄准的精度不够，很难满足不同类型老年人的需求。本书尝试对中国老年人的生活成本进行估计，目的是为制定精确的、针对老年人特点的福利标准提供参考，以期为细化国家老年福利政策，将老年福利政策由粗放决策向科学决策过程转变提供理论和数据分析的依据。2010年末，中国60岁及以上老年人口为1.776亿人，占总人口的13.26%，其中65岁及以上老年人口为1.188亿人，占总人口的8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上老年人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上老年人口的比重上升1.91个百分点（国家统计局，2011）。老年人是中国社会发展中的一个特殊群体，或者说是弱势群体。老年人在经济和社会活动方面都具有一定的脆弱性。老年阶段不仅收入下降，而且常常伴有慢性病和失能。2006年，中国60岁及以上的老年失能人口已经达到4416万人（第二次全国失能人抽样调查办公室，2007），占老年人口的近30%。中国老龄科学研究中心2006年的调查数据显示，老年人口中患慢性病的比例为74.8%；老年人自我评价的健康状况为一般、较差和很差的比例合计为76.02%（郭平、陈刚，2009）。这个庞大的数字随着中国老龄化进程的加速还会进一步增大。老年阶段失能和发病率较高带来的医疗费用支出需求和照料需求大幅度上升，增加了老年人的生活成本，加重了其家庭的经济负担，极易导致老年人及其家庭陷入贫困。如果个人、家庭和社会对养老准备不足，当个人积蓄耗尽之后，若没有新的收入来源，老年贫困就会转化为长期贫困，给贫困治理带来非常大的困难[1]。据王德文、张恺娣统计，2000年，在中国近1.3亿老年人口中，贫困老年人口为921万～1168万人，贫困发生率为7.1%～9.0%[1]，而当年官方统计的贫困发生率为3.5%。尽管统计标准不同，但也表明老年人贫困发生率更高[2]。为了满足老年人基本生活的需要，中国政府实施了两项重要的社会救助制度来缓解老年人贫困，包括最低生活保障制度[3]和专项扶贫政策。最低生活保障制度是我国规模最大、向贫困群体倾斜的社会保障项目（尚晓援，2007）。截至2010年底，全国共有城市低保对象1145万户、2310.5万人；全年各级财政共支出城市低保资金524.7亿元，其中中央财政补助资金占69.7%。全国共有农村低保对象2528.7万户、5214万人；全年共发放农村低保资金445亿元，其中中央财政补助资金占60.4%[4]。专项扶贫政策主要是针对有劳动能力的人口采取开发式扶贫，以提高劳动人口的能力并增加其收入，对防止年轻人口在老年阶段陷入贫困起到了积极的事前预防作用。专项扶贫政策中如基础设施建设、饮用水和卫生设施建设等专项资金提供的公共服务同样能够使老年人口受益。2000～2006年，老年人年收入低于当地最低生活保障线的比例由4.9%下降到3.5%；老年人年收入低于贫困救助标准的比例由31.9%下降到16.6%（郭平、陈刚，2009）。上述两项制度对缓解老年人贫困起到了重要作用。然而，无论是在待遇标准方面还是在目标群体设计方面，两项制度都没有根据老年人基本生活需求的特点，分类测算其生活成本，并在此基础上制定老年人福利标准。首先，从待遇标准看，两项制度均未对不同群体的成本需求进行分类测算，而是采用“一刀切”的待遇标准。城乡最低生活保障标准由地方政府确定，全国没有统一的标准。2010年，全国城市最低生活保障平均标准为251.2元/（人·月），月人均补助水平为189.0元；全国农村最低生活保障平均标准为117元/（人·月），月人均补助水平为74元。在城市，地方政府“按照当地基本生活必需品费用和财政承受能力确定保障标准，并且随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时进行调整”[5]。农村最低生活保障标准按照“能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并随着当地生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时进行调整”[6]。最低生活保障标准中仅包含基本的吃穿和水电成本，没有涉及住房和基本医疗成本，更没有包含老年人特殊的成本需求。同样，中国官方的贫困标准是根据食品标准和支出标准制定的统一标准，2007年将贫困线调整为1196元。全国统一的贫困线不仅没有考虑地区间的差别，而且没有区别不同群体的需求特点。从保障的目标群体看，两项制度都没有考虑特殊群体的特殊需求，对老年人缺乏针对性。城镇居民最低生活保障制度的目标群体是具有城镇户口的居民，其资格认定由地方政府确定。从受益群体看，覆盖了普遍的城镇公民，其中包括老年人，但并没有对老年人采取分类救助政策。原来针对老年人和特殊困难群体的城市“三无”政策也被城市最低生活保障政策覆盖了[7]。专项扶贫也缺乏针对老年人和其他没有劳动能力人口的事后干预。随着中国老年人口的增加，老年贫困在全国贫困人口中的权重将加大，将老年贫困人口纳入国家扶贫战略将成为必然趋势。因此，如何瞄准贫困的老年人，制定针对老年人的贫困标准和扶贫政策成为今后扶贫工作的重要内容。综上所述，这种粗放的老年福利政策缺乏科学决策的依据，亟须建立以数据分析为基础的分类老年福利政策。为此，一项基础工作就是要了解老年人的基本生活需求，分类测算不同类型老年人的生活成本。目前，尚没有对中国老年人生活成本进行全面、系统测算的研究。本书借鉴国外研究并结合中国养老模式的特点，提出了中国老年人生活成本的研究模式，即老年人的总生活成本包括两部分：日常生活成本和失能额外生活成本。在这一研究模式的基础上，本书将对中国老年人的生活成本进行全面、系统的分类测算研究，并特别将失能的维度纳入老年人生活成本中，测算因失能而产生的额外生活成本。本书借鉴国外关于生活水平法的理论框架，首先对老年人失能额外生活成本进行测算，其次采用直接支出法对老年人日常生活成本进行测算，最后将二者结合起来得到老年人的总生活成本。本书将从城乡、地区、性别、年龄、家庭类型和失能等维度，找到不同类型、群体的老年人在生活成本绝对数值上的差异，并分析其原因。本研究的重要意义在于第一次全面、系统地测算了中国老年人的分类生活成本，并且在理论上将国际老年人和失能老年人生活成本的研究模式中国化，提出适合中国特点的研究模式，为中国老年人生活成本研究和政策的制定提供了理论依据。在现实意义上，本书首次全面测算出在城乡、地区、性别、年龄、家庭类型等不同维度下，分类老年人的生活成本，并将失能的维度纳入老年人生活成本测算中，为制定分类的老年福利政策提供了翔实的数据。二研究的问题和目标（一）研究的问题研究背景告诉我们一个基本事实，中国正在迅速步入人口老龄化社会，养老保障和老年福利政策逐渐成为中国政府和中国人民必须面对的一个重大社会疑难问题，或者说是一个基本问题。从研究的方法论视角来看，研究者需要将一个疑难问题或者基本问题转化为可研究的具体问题。老年社会政策的关键问题是权衡促进老年人生活质量提高的两个重要方面：老年人的收入和支出。因此，我们需要关注的一个方面是影响老年人生活质量的收入问题。一般而言，老年人进入了生命周期的非工作阶段，要想增加其收入非常困难。从生命周期理论来看，可以通过储蓄和养老保障（含基本养老保障和补充养老保障等）来平滑收入，使老年阶段的收入不至于突然下降。我们需要关注的另一个方面是影响老年人生活质量的支出问题，即生活成本。老年人的生活成本，不仅包括食品、衣着、居住、交通通信等日常生活成本，而且包括因失能而产生的额外生活成本，这一部分额外成本恰恰是当前社会政策所忽视的一个方面。也就是说，研究老年人的生活成本，日常生活成本和失能额外生活成本是制定老年福利政策的基础，也是老年人的总生活成本。因此，测算老年人的日常生活成本和失能额外生活成本，就将人口老龄化所带来的一系列复杂的重大社会问题转化成一个可研究的具体问题。在提出上述可研究的具体问题的基础上，又产生了另一个需要研究的具体问题，即失能的定义。一个可研究的问题必须是有边界的（有限的），是在有限资源范围内提出和解决的。失能额外生活成本的大小直接受失能定义口径的影响。从目前我国失能的定义来看，通常定位在肢体等医学失能，这是失能的最小口径。在这一最小口径下，针对失能的政策就十分狭窄，老年人的权利保障也就相应十分狭窄。理论界对失能的认识是从肢体失能的医学模式向行动自由等社会学模式拓展的，这一过程也真正拓展了人类的真实自由。因此，对失能定义的拓展成为本书可研究的第二个具体问题。在对老年人的日常生活成本、失能额外生活成本、失能等具体问题研究的基础上，本书的目的在于为解决人口老龄化所带来的老年福利政策制定等复杂问题提供依据。在将可研究的问题分析表述清楚之后，便为解决决策性问题和行动性问题打下了坚实的基础。解决决策性问题（如何做出决策）和行动性问题（如何采取行动）是社会政策的另外两个阶段，它们依赖于研究问题和研究结果。本书的重点在于研究问题。（二）研究目标本书的研究目标分为总体目标和具体目标。总体目标是通过对老年人的生活成本进行全面系统的测算，为制定精确的、针对老年人特点的福利标准提供参考，为老年福利政策由粗放决策向科学决策过程转变提供理论和数据分析的依据。围绕老年人生活成本测算研究的几个方面，本书的具体目标包括：提出中国化的老年人生活成本研究模式，为老年福利研究和政策制定提供理论依据；运用适合中国特点的测算方法，对不同类型老年生活成本进行测算，为细化老年福利政策提供科学的依据；特别关注失能的维度，对老年人失能额外生活成本进行测量，为进一步细化老年福利政策服务；拓展老年人失能的概念，为给老年人提供多重服务，实现老年人充分参与社会活动的真实自由提供理论依据。具体目标分述如下。第一，通过对国内外已有研究的文献梳理，结合中国老年人生活成本的特点，提出中国化的老年人生活成本研究模式，目标是将失能的维度纳入老年人生活成本研究，从日常生活成本和失能额外生活成本两个方面对老年人生活成本进行测算，并得到老年人的总生活成本。第二，运用生活水平法的理论框架，根据老年人失能的不同情况测算出失能额外生活成本，为失能老年人制定分类的福利标准提供参考，最终目的是倡导将老年人失能额外生活成本纳入政策关注的范围，使失能老年人能够过上与其他老年人一样的生活。第三，对老年人日常生活成本进行测算，得到不同地区、不同收入水平和不同年龄的老年人日常生活成本。为了使日常生活成本在政策实践中具有可操作性，提出老年人日常生活成本标准消费系数的概念，旨在利用这个标准消费系数和国家统计局每年公布的家庭人均消费支出年度调查数据，对老年人的生活成本进行简便的年度更新。第四，在对老年人失能额外生活成本和日常生活成本进行测算的基础上，得到老年人的总生活成本，并将老年人生活成本测算结果与老年人及其家庭的经济状况进行比较分析，提出老年人生活成本的应用价值和政策含义。第五，采用失能的定义测算老年人失能额外生活成本，目的是从人类生存与发展的基本权利的视角，提出我国应该对“失能”的概念进行法律层面的“正式制度创新”，只有这样，才能最终体现在社会福利政策和社会福利支出方面，才能最终拓展为给老年人提供多重服务，实现老年人充分参与社会活动的真实自由。三研究方法和研究框架根据所确定的研究问题和研究目标，本书构建了如图1所示的研究框架，以简要描述研究目标如何实现。第一，通过理论研究，本书识别出要研究的基本问题是中国的老龄化和养老问题，面对这一复杂问题，本书进一步根据已有的理论识别出具体的研究问题：失能的定义、日常生活成本的测算、失能额外生活成本的估计。图0-1研究框架第二，通过文献评论和已经识别出的具体研究问题，进一步确立了本书的研究目标：拓展老年人失能的概念；构建老年人生活成本研究模式；估计老年人失能额外生活成本；测算老年人日常生活成本。第三，通过文献评论和理论研究，构建了本书的概念框架。概念框架主要解决三个问题：为什么要估算老年人生活成本？如何估算老年人生活成本？如何进行计量经济学的假设检验？第四，通过文献评论、概念框架和研究目标，确立了本书的研究方法和程序。首先，按照多学科交叉的方法，将失能的定义根据医学、社会学、经济学和人类发展学多个学科的理论进行拓展。其次，在对失能定义进行拓展的基础上，提出老年人生活成本研究模式，将老年人失能额外生活成本纳入老年人基本生活成本中，由此界定了老年人的基本生活成本包括两部分，即日常生活成本和失能额外生活成本，并采用生活水平法和直接支出法对老年人失能额外生活成本和日常生活成本进行测算。（1）关于失能额外生活成本的测算，本书运用多元OrderedLogit计量模型来分析生活水平与收入、失能以及其他变量（如年龄、性别、家庭地理位置等）之间的关系。模型通过比较不同家庭类型的差别，得到各类家庭老年人失能额外生活成本。模型采用最大似然估计，并进行相应的假设检验。（2）关于日常生活成本的测算，本书采用消费项目支出法。其中日常生活成本支出包括食品、衣着、居住、家庭设备用品及服务、交通通信、教育文化娱乐、医疗保健、其他商品和服务八大类。年度生活成本是一个静态成本，为了能够进行动态更新，得到不同年度老年人的动态成本数据，本书提出老年