中国地方落实民办教育新法新政配套文件分析

中国地方落实民办教育新法新政配套文件分析

2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》（以下简称“《修法决定》”）。2016年12月29日，国务院发布并实施《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称“《若干意见》”），要求“地方各级人民政府因地制宜，积极探索，稳步推进，抓紧制定出台符合地方实际的实施意见和配套措施”。同日，中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》（中办发〔2016〕78号，以下简称“78号文”），教育部、人力资源和社会保障部、民政部、中央编办、工商总局印发《民办学校分类登记实施细则》（教发〔2016〕19号），教育部、人力资源和社会保障部、工商总局印发《营利性民办学校监督管理实施细则》（教发〔2016〕20号）。2017年3月，教育部办公厅下发《关于进一步做好民办教育分类管理有关工作的通知》。7月，教育部等十四部门印发《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》（教发函〔2017〕88号），进一步从国家层面完善了民办教育发展的顶层设计，为地方制定配套政策提供了参考。截至2019年12月，全国除新疆外的其他30个省（自治区、直辖市）均印发了地方的实施意见。其中，海南、上海、天津等20个省（自治区、直辖市）配套出台了分类登记实施办法；陕西、四川、江苏等13个省（自治区、直辖市）配套出台了营利性民办学校监督管理办法，重庆还配套出台了非营利性民办学校监督管理办法。浙江省除地方实施意见外，共出台了7个配套文件。[1]本文从加强党建、现有民办学校分类过渡、配套扶持政策等方面对当前地方配套文件进行文本分析，同时对配套政策的改进和完善进行探讨。一全面加强党建，落实党组织监督保障职能修订后的《民办教育促进法》第九条提出：“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设。”这也是我国首次在立法层面强调民办学校党建工作。《若干意见》从加强党的建设和思想政治教育工作两个方面，对加强民办学校党建工作提出要求。“78号文”对民办学校党建工作的要求更为系统，包括党组织功能、党组织书记的选派和任用、思想政治工作等。（一）进一步规范民办学校党组织建设在规范民办学校党组织建设、实现党组织全覆盖方面，“78号文”作了细致规定。各地在《若干意见》的框架上，积极落实“78号文”要求，但是具体探索并没有超出“78号文”范畴。在基层党组织建立、党组织隶属关系方面，中西部地区着墨较多；东部地区因为党建工作开始较早，更多地在党组织领导班子成员选配和任免制度、党组织的具体功能等方面进行探索。各地皆明确党组织应建必建，隶属关系上强调以主管部门党组织管理为主。在党组织负责人产生方式方面，《若干意见》要求“民办高校党组织负责人兼任政府派驻学校的督导专员”。“78号文”明确向民办高校选派党组织书记，拓宽民办中小学校党组织书记选配渠道。从各地的文件内容来看，民办高校党组织负责人选派制由于推行时间早，目前处于成熟完善阶段。民办中小学和培训机构、幼儿园党组织负责人产生方式目前有两种，即从学校管理层中产生或是进行选派。选派的来源主要是教育行政部门和公办学校，也有其他机关和企事业单位。各地多举措加大党建工作保障力度。辽宁、安徽、陕西等12个省级地方政府将党建工作情况作为民办学校注册登记、年度检查、评估考核、管理监督、表彰奖励等的必备条件和必查内容；上海、北京、湖南、四川、山西明确党的建设有关内容应纳入章程；安徽、江西、重庆、黑龙江等地明确将活动经费列入学校年度经费预算；安徽规定上级党组织可将民办学校上缴的党费全额返还学校党组织等。（二）加强和改进民办学校思想政治教育工作《若干意见》提出“把思想政治教育工作纳入学校事业发展规划，把思想政治工作队伍建设纳入学校人才队伍培养规划”。“78号文”从师资队伍、教材、教学形式等方面，推动中国特色社会主义理念体系进课堂、进头脑，促进全员全过程全方位育人。各地根据《若干意见》和“78号文”的要求，加强、稳定思政工作队伍建设。辽宁、吉林、黑龙江对思政工作队伍提出了具体的配备数量要求。其中，在民办高校一线专职辅导员配置上，三地要求按照师生比不低于1∶200的比例配备；思政教师方面，吉林民办高校要按照1∶350设置专职思想政治理论课教师，黑龙江提出民办本科院校配备比1∶350～400，民办专科院校为1∶550～600。另外，辽宁还要求民办高校配备专职团委书记，广西、四川、山西只是要求配齐配强辅导员、班主任、思想政治课教师等工作力量。落实待遇方面，辽宁要求专职团委书记待遇参照学校中层干部标准，贵州提出按规定配备辅导员和团委书记并落实相关待遇，江西强调思想政治课教师的平均收入应不低于学校其他专业教师平均水平，广西民办学校兼职从事党务和思想政治工作的人员应计算工作量，云南、北京强调打通辅导员职业发展和专业晋升通道。在思政工作方式上，《若干意见》要求各地积极创新。辽宁、天津、云南强调开展心理健康教育或心理疏导；辽宁、天津、安徽要求创新网络思想政治教育方式；上海明确制订实施民办高校党建和思想政治工作创新专项计划，加强网络思政和易班建设；山西提出推进学校传统媒体与网络新媒体的深度融合；云南大力开展社会实践和志愿服务；西藏广泛开展“三联三进一交友”主题教育实践活动等。（三）保障党组织参与决策和监督“78号文”和《若干意见》要求“把党组织建设有关内容纳入学校章程，明确党组织在学校法人治理结构中的地位”，积极推进组织领导班子成员和行政机构成员“双向进入、交叉任职”，保证党组织参与决策。安徽、青海、宁夏、广西、四川、山西、湖南要求将党组织建设有关内容纳入学校章程；辽宁、甘肃、天津、云南、湖北、上海、内蒙古、陕西、河南、青海、宁夏、重庆、山西、吉林、河北、海南、广东、四川等省（区、市）推进学校党组织负责人通过法定程序进入学校决策机构。在党组织参与监督方面，《若干意见》提出监事会中应当有党组织领导班子成员；“78号文”要求建立健全党组织监事会的沟通协商制度，以及与行政领导班子的联席会议制度，强化党组织对重要决策实施的监督。辽宁、安徽、湖北、上海、内蒙古、陕西、江苏、山东、江西、河北、四川等11个省级地方政府明确监事会中应当有党组织领导班子成员。青海、海南、广东提出建立健全党组织与学校董（理）事会、监事会日常沟通协商制度，完善党政领导班子联席会议制度。安徽、上海、青海、广西、广东、四川、湖南、黑龙江要求党组织在重大事项决策中发挥作用。上海、四川、黑龙江将重大事项进一步明确为学校发展规划、重要改革、人事安排等重大事项，同时要求党的建设、思想政治工作和德育工作事项应由党组织决定。二扶持与规范，地方积极探索分类管理重点难点问题《修法决定》和《若干意见》授权各省（区、市）制定现有民办学校分类过渡的具体办法。[2]各地积极通过设置过渡期、安排转设企业法人程序，规定一贯制学校拆分、奖补落地等手段，妥善安排存量学校完成分类选择。在分类扶持上，《若干意见》提出“建立差别化政策体系”，同时从加大财政收入、创新财政扶持方式、落实公民办学校同等资助政策、税费优惠、差别化用地、分类收费、保障学校师生权益等方面构建分类扶持政策。（一）现有民办学校非营利性办学补偿和奖励方式初步建立《修法决定》提出，现有民办学校选择登记为非营利性的，终止时，民办学校的财产依法清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励。在补偿奖励的设定对象上，安徽、湖北、内蒙古、陕西、河南、江苏、重庆、江西、云南等9个省级地方政府提出，在返还举办者核定后出资额之后，从剩余资产中提出一部分给举办者作为奖励，补偿和奖励可以同时获得。上海、四川、福建提出，现有民办学校未及选择直接终止的也可获得补偿或奖励，对获得补偿和奖励的民办学校对象做了探索。四川在农村举办的现有民办普通中小学校（幼儿园）终止时，对未取得合理回报的举办者，可考虑根据其办学实绩给予奖励。湖南要求在民办学校恶意终止办学的，对出资者不予补偿或奖励。在资金来源上，上海、四川、湖南要求从学校剩余财产中的货币资金支出，不足部分从其他资产依法转让后获得的货币资金中提取。在计算方法上，目前只有湖北、天津、上海、云南、江苏明确具体计算方法，[3]陕西、重庆、浙江、北京、湖南、福建明确了总额要求。[4]除上述省份外，大多数省份的文件并未明确补偿或者奖励的具体办法，奖补政策预期实现情况仍有待进一步探索。（二）以非营利性为导向，多渠道扶持民办学校《若干意见》要求加大对民办教育的扶持力度，财政扶持民办教育发展的资金要被纳入预算，并向社会公开。地方各级人民政府应建立健全政府补贴制度，完善政府购买服务的标准和程序，建立绩效评价制度，制定向民办学校购买服务的具体政策措施。鼓励地方各级人民政府设立民办教育发展基金，支持成立相应的基金会，组织开展各类有利于民办教育事业发展的活动。各地通过建立用于非营利性民办学校发展的专项资金、补贴制度、购买服务时优先考虑非营利性民办学校等方式，落实非营利性办学导向。首先，财政资金使用范围限于非营利性民办学校，如陕西、宁夏、山东、广西明确民办教育发展专项资金用于支持非营利性民办学校发展。河北要求建立健全政府对非营利性民办学校的补贴制度。辽宁、重庆、上海提出财政资金重点用于非营利性民办学校建设。重庆、辽宁、宁夏建立政府对非营利性民办学校和举办者的奖励机制。四川加大对非营利性民办学校的支持力度。甘肃规定从省学前教育专项资金中安排普惠性民办幼儿园的奖补资金。上海在2005年设立市级专项资金的基础上，鼓励区县政府设立促进民办中小学发展的专项资金，主要用于区域内符合条件的民办中小学改善办学条件和开展教育教学改革试点。其次，地方积极落实以义务教育为主的非营利性民办学校生均经费补贴。民办学校生均公用经费补贴可以追溯到2015年国务院发布《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（以下简称“《通知》”）。根据《通知》，2016年中央财政对城市义务教育学校（含民办学校）按照基准定额的一定比例给予补助。[5]2019年国务院办公厅印发文件《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，将国家制定分地区生均公用经费基准定额，调整为制定全国统一的基准定额。因此，超过30%的省级地方政府明确强调在义务教育阶段落实生均公用经费补贴或基准定额补助政策。[6]海南、青海将生均公用经费补贴标准扩展到非义务教育阶段非营利性民办学校。[7]陕西规定幼儿园、中职学校享受或参照同类公办学校生均公用经费补助政策。宁夏明确对民办中等职业学校在校生按同级同类公办学校标准执行学费减免政策。2010年，上海市教育委员会、上海市财政局发布《关于加强扶持民办中小学发展的通知》（沪教委民〔2010〕6号），提出“对符合条件且收费标准低于同级同类公办学校生均经费拨款的义务教育阶段民办中小学校，按照本市义务教育阶段公办学校生均公用经费基本定额给予补助”。为鼓励民办学校提升办学质量，在竞争性项目同等资助、购买服务、奖励性补助等方面，各地逐步探索以质量为先决条件的财政扶持渠道。辽宁、安徽、湖北、上海、天津、海南、陕西、江苏、重庆、宁夏、吉林、湖南等12个省级政府明确提出通过政府购买服务对包括营利性民办学校在内的民办学校予以财政扶持。安徽、山东、宁夏、重庆、海南、湖南提出通过出租、转让闲置校舍等国有资产的措施扶持民办学校发展，安徽、海南提出依托闲置的国有资产，鼓励有实力的企业和民间资本参与举办混合所有制职业院校。湖北、海南通过建立奖励性补助，加大民办教育支持力度。上海提出形成公民办学校相互委托管理和相互购买服务的新机制，探索民办学校对薄弱公办中小学的委托管理。江西、贵州提出民办学校通过与公办学校平等竞争获得的项目，应享受同样的资助政策。为回应关于鼓励地方各级人民政府设立民办教育发展基金、支持成立相应的基金会的政策要求，辽宁、天津、安徽、甘肃、陕西、海南、内蒙古、湖北、河北、上海、浙江、青海、山东、吉林、云南、宁夏、重庆、江西、广西、山西、贵州、四川、黑龙江、福建等20余个省级政府要求设立或做大做强民办教育基金（会），并对基金来源、功能发挥进行探讨。[8]具体功能定位包括筹集资金、奖励、救助性福利保障，以及参与民办学校办学过程。[9]需要强调的是，上海、福建、北京还提出引导营利性民办学校合作设立投资基金，用于学校创新发展，防范办学风险。（三）非营利性民办学校收费放开进度不一《修法决定》和《若干意见》提出，非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定。各地在明确营利性民办学校实行市场调节价的基础上，对非营利性民办学校的做法略有不同。各地民办学校收费放开的改革早于民办学校分类管理改革，湖北早在2014年就已经全面放开各学段民办学校收费。截至目前，湖北、江西、山东、贵州、内蒙古、湖南、黑龙江、云南等省（区、市）全口径放开各学段民办学校收费，[10]但北京不包括被认定的普惠性民办幼儿园；海南提出，“十三五”期间试点非营利性民办学校收费市场调节价，“十三五”后逐步放开非营利性民办学校收费标准，实行市场调节价。部分地方有步骤、分学段地放开非营利性民办学校收费，其中非学历教育、职业教育放开得比较多。河南、青海、四川提出非营利性民办学校收费实行政府指导价或政府定价，逐步实行市场调节价。天津、山西、甘肃、吉林、安徽选取部分学段非营利性民办学校进行市场化改革试点，则是在非营利性民办学校市场化改革试点基础上，逐步实行市场调节价。（四）围绕法人属性，积极拓展融资渠道《若干意见》鼓励和吸引社会资金进入教育领域举办学校或者投入项目建设；多渠道吸引社会资金，扩大办学资金来源；鼓励金融机构在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品，探索办理民办学校未来经营收入、知识产权质押贷款业务，以及提供银行贷款、信托、融资租赁等多样化的金融服务；鼓励社会力量对非营利性民办学校给予捐赠。结合两类法人属性特点，各地有针对性地提出两类法人创新融资渠道。针对非营利性办学特点，各地主要探索未来经营收入、知识产权质押贷款业务，以及非教学设施抵押贷款、发行债券、捐资和专项奖励基金等。营利性民办学校融资方式在包括非营利性民办学校融资渠道的基础上，从债权融资和股权融资两个方面进行探索。债权融资方面，上海、山东、海南、广西、湖北、黑龙江提出，可尝试以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资，或股权质押；四川支持营利性民办学校积极创造条件通过短期融资券、企业债等债务融资工具多渠道筹集资金；安徽、海南、广西鼓励发行债券、贷款融资等方式融资。股权融资方面，安徽、海南、广西鼓励营利性民办学校通过引入风险投资、战略投资、上市融资等方式融资；广东、山东、重庆、宁夏、吉林探索利用多层次资本市场开展股权融资；重庆支持民间资本组建民办教育投资集团和私募股权投资基金，完善营利性民办学校股权转让退出机制。陕西、海南、广东、宁夏、重庆、广西、吉林、北京、黑龙江鼓励、允许民办学校设立基金会或基金，拓宽融资渠道。现有地方实施意见中，甘肃、内蒙古、河南、青海、贵州没有提出创新措施，以执行国家文件为主。针对非营利性民办学校，各地主要在债权融资上进行探索；营利性民办学校在债权融资的基础上，还在股权融资上进行探索，其中安徽、海南、广西、广东、山东、重庆、宁夏、吉林明确提出支持营利性民办学校与资本市场相结合。三讨论和思考：地方配套政策有待进一步明确与细化根据《修法决定》，现有民办学校分类过渡的具体办法和非营利性民办学校收费办法由省、自治区、直辖市制定。在我国基础教育分级管理的制度下，地方政府的政策成为推动民办学校分类管理的关键，尤其对大量存量民办学校的选择影响甚大。然而目前地方落实政策体系尚不能支撑地方分类工作的推进，国家授权地方政府制定的政策尚未完全落地。（一）覆盖面不够，地方配套政策仍不足以推进分类改革目前国家层面在《修法决定》通过之后，相继颁布了《若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》。由于我国实行分级管理的教育管理体制，各级各类民办学校审批、分类登记、设置标准均需要当地县级以上教育行政部门制定方案。《若干意见》要求地方各级人民政府要根据本意见，因地制宜，积极探索，稳步推进，抓紧制定出台符合地方实际的实施意见和配套措施。由于对各地出台“地方民办学校分类登记办法”和“营利性民办学校监管细则”没有强制要求，因此目前有20个省级地方政府出台了“分类登记实施办法”，13个省级地方政府配套出台了“营利性民办学校监管细则”[11]，围绕现有民办学校分类过渡制定政策的只有浙江省。若要推进民办学校分类管理，各省级地方政府目前出台政策的覆盖面仍有待进一步拓宽。教育部等五部门联合印发的《民办学校分类登记实施细则》对民办学校的设立审批、不同类型法人分类登记部门、事项变更、现有民办学校分类登记做了原则性说明，同时要求省级人民政府制定现有民办学校变更登记类型的办法。根据国家授权，各地需要制定现有民办学校分类过渡方案，尤其是要对现有民办学校选择营利性办学的操作程序、组织清算机构，一贯制学校非义务教育阶段选择营利性的要求和操作方法，民办学校不同事项变更的审批要求等做出说明。这些都需要通过分类登记实施细则来进一步明确。在分类配套扶持政策上，各地从税收、用地、融资、收费等方面构建了差别化扶持制度。然而从内容上看，大部分地区对相关政策以执行国家内容为主，各地围绕当地实际进行探索的力度并不足。用地政策方面，《若干意见》要求营利性民办学校用地按照国家有关政策，但是并未明确具体政策，地方政策中只有浙江、重庆、湖北明确按照有偿方式供应，其他地方均未明确营利性民办学校有偿使用土地。现有民办学校转设，原划拨土地是否一定要转成出让，并且补交出让金？这也是举办者关心的问题。目前只有重庆、海南、江西、福建等地明确补交出让金。在资渠道拓宽上，现有地方实施意见中，甘肃、内蒙古、河南、青海、贵州没有提出创新措施，以照搬国家文件为主；河北、西藏只是提出多渠道吸引社会资金和市场资金，鼓励金融机构在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品，提供多样化的金融服务；湖南没有提及融资渠道建设。在融资方式上，针对非营利性民办学校，各地主要在债权融资上进行探索；营利性民办学校在债权融资的基础上，更多的是在股权融资上进行探索，其中安徽、海南、广西、广东、山东、重庆、宁夏、吉林明确提出支持营利性民办学校与资本市场相结合。（二）外部监管体系初步建立，非营利性监管仍显不足各地通过完善民办学校年度报告和年度检查制度、落实民办学校督导评估、加强信息公开、建立信用档案制度、推行清单管理等方式，推进民办学校风险管理，规范民办学校外部监管制度。甘肃、上海、海南、云南、山东、山西提出完善民办学校年度报告和年度检查制度，依法组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布；甘肃、宁夏、西藏、江西、山西提出加强民办教育督导与评估；安徽、江西提出建立民办教育管理公共服务平台，提供民办学校信息查询与认证服务；辽宁、贵州民办学校按照统一标准公开办学条件、招生、就业、收费、财务管理等办学信息，并对其真实性负法律责任，接受社会监督。在行政审批方面，云南规定各级教育行政部门全面实施照单管理；青海取消对普通中小学、幼儿园、中等职业学校章程核准的行政审批事项。风险监管方面，四川加强对学校办学经费使用情况的监管；山西定期研究民办学校在开展办学活动中的风险和问题，研究制定应对风险的措施和预案。在加强联合执法机制上，各地构建了由教育行政部门和社保、公安等横向部门组成的联合执法队伍，以及省、市、县（市、区）、乡镇（街道）纵向联动的民办教育综合治理体系。横向联合执法队伍上，除教育行政部门外，主要参与的部门包括人力资源和社会保障、公安、民政和工商（市场监管），即民办学校的审批机构、登记机构、执法部门。重庆、西藏、北京坚持“谁审批、谁监管”，各主管部门要切实加强分管领域的民办教育规范管理。江西提出按照属地管理原则，建立健全民办教育联合执法长效机制。纵向联动治理体系建设上，山东、重庆、北京积极推动建立省、市、县（市、区）、乡镇（街道）四级联动的民办教育综合治理体系（重庆、北京是三级联动），健全联合执法机制。相较于外部监管体系初步建立，非营利性民办学校专门监管政策尚显不足。民办学校实行分类管理的目的就是针对我国民办教育投资办学的特征，解决非营利性民办学校实质营利的问题。因此，对非营利性民办学校要按照非营利组织国际通例来要求，举办非营利性民办学校不得取得办学收益，终止办学时剩余财产要继续用于非营利性学校办学。《民办教育促进法》对非营利性民办学校的界定、对非营利性民办学校终止时资产的处置，《民法总则》对非营利性法人的认定、对非营利性法人剩余资产的处置，都有明确的、一致的规定。国家对非营利性民办学校有各种扶持政策，以及非营利性民办学校转为营利性民办学校的政策不明朗或者可能付出的高额税费成本，使得一些以投资为目的办学者也不得不选择举办非营利性民办学校。一些地方教育行政部门担心，未来可能会出现一些非营利性民办学校的举办者在享受国家各种扶持政策的同时，依旧通过“关联交易”等手段行营利之实，从而非法获利，对这种情况必须在国家层面做出相应规定，从根源上杜绝抽逃、抽空学校资产的行为。因此，对地方政府来说，只有加强非营利性民办学校监管，健全监管机制，避免非营利性民办学校行营利之实，才能在现有地方财政紧张的情况下，真正扩大对非营利性民办学校的财政扶持力度，提高财政扶持的有效性。（三）现有民办学校配套政策有待进一步细化分类管理后，引导现有民办学校完成分类选择是地方政府落实新政的重要任务。综合来看，选择非营利性办学，奖补政策仍须落地，转设营利性